我國(guó)環(huán)境影響評(píng)價(jià)發(fā)展現(xiàn)狀及問題對(duì)策研究

姚坡　徐響

【摘 要】建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)已經(jīng)在我國(guó)實(shí)施了數(shù)十年。隨著環(huán)境影響評(píng)價(jià)工作的發(fā)展，顯現(xiàn)出了較多問題，本文就我國(guó)環(huán)境影響評(píng)價(jià)工作的發(fā)展現(xiàn)狀、存在的問題和相應(yīng)對(duì)策做出介紹和分析，希望對(duì)我國(guó)環(huán)境保護(hù)工作有所參考。

【關(guān)鍵詞】環(huán)境影響評(píng)價(jià)；問題；對(duì)策研究

隨著我國(guó)城鎮(zhèn)化和經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，我國(guó)諸如水資源缺乏、水土流失、生態(tài)環(huán)境破壞、霧霾范圍擴(kuò)大等環(huán)境問題環(huán)境越來越突出。環(huán)境影響評(píng)價(jià)作為有效防范環(huán)境問題的技術(shù)方法也顯得愈發(fā)重要。目前，我國(guó)環(huán)境影響評(píng)價(jià)有了較大發(fā)展，但同時(shí)也存在許多問題。

1 環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度在我國(guó)的發(fā)展

中國(guó)環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度的實(shí)施始于20世紀(jì)70年代末。與國(guó)外實(shí)行的以公眾參與環(huán)境影響評(píng)價(jià)為主的方法不同的是， 中國(guó)環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度主要是依據(jù)環(huán)境保護(hù)主管部門負(fù)責(zé)組織審查、批準(zhǔn)建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)境影響評(píng)價(jià)。1979年中國(guó)制定的環(huán)境保護(hù)法（試行）中首次確立了環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度， 在進(jìn)行新建、改建和擴(kuò)建工程中， 必須提出對(duì)環(huán)境影響的報(bào)告書， 經(jīng)環(huán)境保護(hù)部門和其他相關(guān)部門審查批準(zhǔn)后才能進(jìn)行設(shè)計(jì)。1981年5月， 有關(guān)部委聯(lián)合頒發(fā)了基本建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理辦法， 該辦法規(guī)定了建設(shè)項(xiàng)目在保護(hù)環(huán)境方面應(yīng)當(dāng)遵循的一些原則和執(zhí)行環(huán)境報(bào)告書制度的具體做法。1986年， 有關(guān)部委聯(lián)合頒布了建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理辦法， 該辦法將環(huán)境影響評(píng)價(jià)從基本建設(shè)項(xiàng)目擴(kuò)大到技術(shù)改造項(xiàng)目和區(qū)域開發(fā)項(xiàng)目。1998年， 國(guó)務(wù)院以行政法規(guī)的形式頒布了5建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例， 使得該制度的法律地位得到進(jìn)一步的提升。2002年， 全國(guó)人大常委會(huì)通過了5中國(guó)人民共和國(guó)環(huán)境影響評(píng)價(jià)法， 規(guī)定了建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)境影響評(píng)價(jià)。由此建立了以環(huán)境影響評(píng)價(jià)法為核心，由相關(guān)行政法規(guī)和部門規(guī)章以及地方性法規(guī)共同構(gòu)成的環(huán)境影響評(píng)價(jià)法律體系。

2 我國(guó)環(huán)境影響評(píng)價(jià)存在的問題

我國(guó)的環(huán)境影響評(píng)價(jià)工作開展時(shí)間較短，在實(shí)施過程中還存在很多不規(guī)范的問題，具體來說體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

2.1 環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度普遍存在的問題

雖然我國(guó)的環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度具有法定的性質(zhì)，但一些企業(yè)存在未批先建行為。同時(shí)，為了降低項(xiàng)目成本而采取非正規(guī)的方式逃避環(huán)評(píng)，鉆法律的空子。還有一些小企業(yè)由于具有規(guī)模較小、技術(shù)較為落后、生產(chǎn)過程較為粗放等特點(diǎn)，環(huán)境管理工作相對(duì)薄弱，不能在項(xiàng)目實(shí)施前達(dá)到“預(yù)防為主”的要求，再加上當(dāng)前我國(guó)環(huán)評(píng)相關(guān)法律法規(guī)不夠完善以及環(huán)評(píng)管理的相對(duì)滯后，導(dǎo)致了環(huán)境影響評(píng)價(jià)在很大程度上被忽略，給環(huán)境造成了較大的危害。

2.2 公眾參與機(jī)制不健全

公眾參與是環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度中的一項(xiàng)法定的政策，在建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施前，通過征求公眾的意見，有利于做好相關(guān)利益方的協(xié)調(diào)工作，最大程度地避免糾紛。然而，當(dāng)前在我國(guó)的環(huán)境影響評(píng)價(jià)工作中，公眾監(jiān)督機(jī)制還沒有完全建立起來，公眾對(duì)環(huán)境工作的監(jiān)督權(quán)沒有得到很好的體現(xiàn)。究其原因，一方面是公眾參與缺少相關(guān)的指導(dǎo)性文件，再就是對(duì)公眾參與工作的重視程度都不高，使得該工作流于形式。

2.3 環(huán)境影響評(píng)價(jià)介入時(shí)機(jī)滯后

首先，我國(guó)缺乏對(duì)戰(zhàn)略決策環(huán)境影響評(píng)價(jià)的要求。一般來說，項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)總是在發(fā)展戰(zhàn)略和政策實(shí)施以后，而不是對(duì)決策過程進(jìn)行評(píng)價(jià)。但是，戰(zhàn)略決策的慣性限制環(huán)境影響評(píng)價(jià)的能力，如果戰(zhàn)略本身是對(duì)環(huán)境有害的，那么項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)很難從根本上有效地阻止對(duì)環(huán)境的破壞。

其次，項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)介入時(shí)機(jī)滯后。建設(shè)項(xiàng)目一般要求在項(xiàng)目可行性報(bào)告編制前必須開展環(huán)評(píng)工作，但在實(shí)際工作中，在項(xiàng)目沒有最終確定或者資金未到位的情況下業(yè)主方為降低可能的損失，一般不愿出資做環(huán)境影響評(píng)價(jià)。此外，在項(xiàng)目確定、資金到位后為趕進(jìn)度而置環(huán)評(píng)工作于不顧，而在后期補(bǔ)做環(huán)評(píng)，無法發(fā)揮其在建設(shè)項(xiàng)目和環(huán)境管理中應(yīng)有的作用。

2.4 建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)影響評(píng)價(jià)審批制度有待健全

首先，環(huán)評(píng)審批信息公開存在不足。在審批實(shí)踐中有很多環(huán)保行政主管部門不向公眾履行法定的告知義務(wù)， 不積極主動(dòng)地向他們提供相關(guān)信息與咨詢。

其次，環(huán)評(píng)審批監(jiān)督制度不健全。建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件僅由環(huán)境保護(hù)行政主管部門審批，但沒有規(guī)定審批決定的理由。由此可見，中國(guó)的環(huán)評(píng)審批制度缺乏相應(yīng)的監(jiān)督機(jī)制。

第三，環(huán)評(píng)審批結(jié)果救濟(jì)制度不健全。在當(dāng)前侵害公眾環(huán)境權(quán)益的事件時(shí)有發(fā)生的情形下，環(huán)保訴訟還常常受到各種行政性阻截與壓制，而且司法救濟(jì)也面臨重重困難。法制的不健全，使得有些環(huán)境污染單位有法律漏洞可鉆，也使得公眾在參與環(huán)境保護(hù)中得不到強(qiáng)有力的司法救濟(jì)。

第四，環(huán)境保護(hù)獎(jiǎng)懲制度的不足。環(huán)境保護(hù)事務(wù)是一個(gè)外部性很強(qiáng)的公益事務(wù)，沒有健全的激勵(lì)制度是不能有效激發(fā)社會(huì)各界參與環(huán)境保護(hù)的， 因此， 有必要出臺(tái)有關(guān)激勵(lì)社會(huì)各界參與環(huán)境保護(hù)的法規(guī)。在規(guī)定獎(jiǎng)勵(lì)的同時(shí)， 還應(yīng)對(duì)污染環(huán)境、破壞生態(tài)的單位和個(gè)人給予相應(yīng)懲罰， 獎(jiǎng)懲并舉方能見效。

3 做好環(huán)境影響評(píng)價(jià)工作的對(duì)策建議

3.1 加大對(duì)違反制度建設(shè)單位的處罰力度

對(duì)建設(shè)單位不進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)或不將環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件報(bào)批就擅自開工建設(shè)的情況， 除了現(xiàn)有的責(zé)令停止建設(shè)和限期補(bǔ)辦手續(xù)的規(guī)定之外， 還應(yīng)該并處其它形式的行政處罰， 應(yīng)該從兩個(gè)方面展開：一是，對(duì)建設(shè)單位本身的處罰， 在罰款數(shù)額的確定方面可以考慮參照國(guó)外環(huán)境立法中通常采用的/ 按天計(jì)罰的方法。二是，對(duì)建設(shè)單位直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員的處罰， 在這個(gè)方面應(yīng)采用直接的行政處罰方式， 增大處罰力度。

3.2 建立健全環(huán)評(píng)公眾參與制度

建議我國(guó)不斷健全環(huán)評(píng)公眾參與制度。一方面要求建設(shè)單位必須在環(huán)評(píng)中引進(jìn)公眾參與，使之作為環(huán)評(píng)監(jiān)測(cè)和預(yù)測(cè)評(píng)價(jià)的重要補(bǔ)充，有利于使環(huán)境影響評(píng)價(jià)內(nèi)容更加全面。另一方面，鼓勵(lì)群眾積極參與環(huán)評(píng)，優(yōu)化項(xiàng)目進(jìn)程中可能造成環(huán)境污染的環(huán)節(jié)，最大程度降低項(xiàng)目對(duì)環(huán)境的污染。

3.3 完善環(huán)評(píng)影響評(píng)價(jià)文件審批程序化

為保障建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度在政府環(huán)境行政主管部門的審批環(huán)節(jié)中不落空，應(yīng)通過健全法律程序來保障環(huán)評(píng)影響評(píng)價(jià)文件審批行為的正當(dāng)化。依照行政法原理，具有正當(dāng)性的審批決策至少需要通過事前通知利益關(guān)系人、聽證、辯解或代理人辯解、行政主體公正無私、行政決定的過程必須是理性推理過程、自由裁量必須有程序控制、行政效率應(yīng)當(dāng)從相對(duì)人方面考慮、程序違法的行政行為應(yīng)視為無效等八項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)保障。

3.4 加強(qiáng)環(huán)境監(jiān)測(cè)工作

在環(huán)境影響報(bào)告審議完畢后，要對(duì)項(xiàng)目實(shí)際環(huán)境影響情況進(jìn)行監(jiān)測(cè)。其結(jié)果可作為判斷項(xiàng)目環(huán)境影響是否與環(huán)境預(yù)測(cè)結(jié)果一致，也可作為項(xiàng)目采取有效整改措施的標(biāo)準(zhǔn)。

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[責(zé)任編輯：楊玉潔]