規范黨委與政府的行政決策權

全　柱，崔裕蒙

(嶺南師范學院 法政學院，廣東 湛江　524048)

?

規范黨委與政府的行政決策權

全柱，崔裕蒙

(嶺南師范學院 法政學院，廣東 湛江524048)

摘要：隨著現代化進程，中國共產黨在歷史上由威望形成的直接執政的黨政關系，必然要轉到由法律規范主導的間接執政的軌道上來。在操作層面上，以行政決策權為切入點，對其進行科學分解、配置到黨委、政府、人大和政協，并以立法的方式確立地方黨委的決策權，既符合當今世界政黨政治的發展趨勢，又兼顧到了中國具體國情，最終會為中國共產黨依法執政樹立起良好的典范。

關鍵詞：依法執政；執政文明；間接執政；行政決策權；黨政關系

本文引用格式：全柱，崔裕蒙.規范黨委與政府的行政決策權[J].重慶與世界，2016(4):40-44.

Citation format:QUAN Zhu,CUI Yu-meng.Standardize the Administrative Decision-Making Power of the Party Committee and Government[J].The World and Chongqing,2016(4):40-44.

從實踐上看，黨政分開的改革探索自1989政治風波后，幾乎原地踏步，而在某些領域的改革實踐，如地方黨委書記兼任同級人大主任的做法，不僅沒有弱化黨委書記的個人權力，反倒強化了地方黨委書記的個人權力：當政府首長位居于同級黨委副職時，在黨內自然要服從于黨委書記；而在人大與政府的關系上，政府接受人大監督的制度安排，又使得黨委書記兼人大主任的書記隨時可以向地方政府首長發號施令。正因為如此，我們在黨政關系的理論探討上雖然不無收獲，但在實踐上始終沒有實質性的突破，破解中國共產黨從直接執政向間接執政轉變是一個歷史性的課題。

一、執政文明要求黨轉變執政方式

所謂執政文明，是指政黨以民主、和平的方式執政，公正、依法地運用公共權力，科學、有效地推行公共政務。其內涵主要包括：黨內民主、依法執政、權力監督和間接執政。

黨內民主。黨內民主是社會主義政治文明的先導。執政文明首先體現在執政黨的自身民主，即黨內職務是由民主選舉產生的，黨的綱領、政策是經民主討論、民主程序表決形成的；黨內事務實行公開原則，黨內成員平等，黨的各級干部無一例外受到監督。

依法執政。依法執政強調黨在國家中的執政地位來源于憲法和法律，黨在國家中的執政方式必須符合憲法和法律，黨在國家中的各種活動必須在憲法和法律允許的范圍之內，黨執政必須得到法律認可并推行法治。

權力監督。執政權力必須受到監督與制約，否則必然滋生腐敗。以權力制約權力是監督制約的核心。而以權力制約權力的必要條件是分權，權力被科學地分解，并進行合理地配置，才能構成相互之間的有效制衡。

間接執政。從政黨的執政方式來看，一般有兩種方式，一種是直接執政方式，即執政黨以黨組織的身份直接掌控國家權力，在國家各級政權組織中成立執政黨的組織，把黨的意志直接變成國家政策；另一種是間接執政，即選派黨內的精英，以國家公職人員的身分擔任政府職務，遵循法定程序把黨的意志轉化為國家政策。直接執政極易導致黨政不分、以黨代政的結果，間接執政，黨政分開，能夠較好地處理黨與國家政權的關系。執政文明要求我黨要從直接執政方式向間接執政方式轉變。

進入新世紀以來，國際、國內和黨內的情況都發生了重大的變化，黨所處的歷史地位、執政環境以及黨所肩負的歷史任務等都出現了許多新的情況。中國共產黨經過不懈的努力，在黨內民主、黨務公開、黨內監督和廢除領導干部終身制等方面取得了可喜的進步；依法治國已成為我黨的治國方略；黨的十六大報告則把“加強對權力的制約和監督”作為政治體制改革的重要部分，強調要制定黨內監督條例，建立“結構合理、配置科學、程序嚴密、制約有效的運行機制，從決策和執行等環節加強對權力的監督，保證把人民賦予的權力真正用來為人民謀利益”[1]。這些表明了我黨正在與時俱進，向執政文明大踏步地邁進。

二、從直接到間接：黨的執政方式的驚險一躍

(一)直接執政方式是在特殊歷史條件下形成的

從我黨的執政的歷史看，黨的直接執政方式是在中國革命中自然形成和產生的。在奪取政權之前，黨、政、軍三位一體，合而為一。在白色恐怖的環境中，處在 “非法” 地位的中國共產黨，曾在局部地區建立過自己的政權。為了自身的生存，決策迅速、處事果斷，黨與政不僅不能分開決策，相反，合署決策倒是行之有效的。而且，在戰爭年代，由于黨、政的“非法”地位，黨與政還須與軍隊共同行動，受軍隊的保護，分開了就很可能被反動勢力剿殺，所以實際上軍政也不分，形成了黨、政、軍的“一元化”。在黨領導人民奪取政權之后，國民黨舊政府被推翻，新政府順理成章由共產黨決定、主導和組成。

新中國成立之初，社會各階級、階層、團體、黨派、政府組織環繞在黨的周圍，黨的威望使人民群眾對黨直接行使權力的領導方式習以為常。而靠犧牲無數先烈換來的國家政權對中國共產黨人而言，有著一種特殊情感，豈能輕言黨、政分開！因此，黨直接執政是歷史發展的必然，是民心所向。人民群眾既然已經認可和接受以黨委為權力核心的政治運行方式，實際上就已具有政治學意義上的合法性了。此外，這種黨政不分、高度集權的直接執政方式，還與我國當時所實施的計劃經濟體制十分吻合。面對國民黨舊政權留下的爛攤子和帝國主義的嚴密封鎖，在國內各種資源極其匱乏的條件下，要獨立自主搞建設，就必須集中力量辦大事，而黨的一元化領導是計劃體制得以有效運行的最好保證。

(二)直接執政方式在新形勢下遇到挑戰

隨著社會主義公有制的基本形成和30多年的改革開放，黨所處的歷史方位已發生了極其深刻的變化，昔日的合法性不僅受到來自國際方面的挑戰，而且在黨的長期執政實踐中也暴露了諸多弊端。

從國際上看，當代世界的執政黨在處理黨與政府的關系上，絕大多數都采用了間接執政方式。即執政黨不因為在大選中勝出而使政黨也權力化，而是獲勝的政黨在憲法與法律上仍然與其他政黨平等，不能對政府機關發號施令或進行干涉。其對政府的控制主要從3個方面入手：一是以政府首相(總理)或總統的身份出面掌權，而不是以執政黨組織的名義直接掌握政府權力。執政后，其政黨角色在削弱和淡化，黨往往隱于政后，不在前臺出現。二是由進入政府的黨員個人來體現執政黨對政府的控制。執政黨的成員進入政府后，利用執政地位，把黨的主張依法轉變成國家的政策和措施。三是執政黨對進入政府的黨員給予較大的行動自由。執政黨通常只制定基本的政策主張，對于政府里黨員的具體行為，給予相當的自主權，避免出現黨員既要完成本黨對政府的控制又要以政府官員的身份活動所產生的矛盾。西方政黨的間接執政方式可以較好地解決“以黨代政，黨政不分”的問題。

從我黨的自身發展來看，特別是從建國后60多年的執政實踐來看，直接執政模式暴露出來的問題越來越不容忽視。首先，不利于國家機關職能發揮。黨只能是政治組織，國家機關的職能不能被取代。黨直接執政導致我國的政治體系中存在兩個權力主體，黨組織事必躬親，往往成為社會矛盾的焦點和發泄口，使黨在社會動蕩和政局不穩定時容易處于被動地位，而化解國家政權矛盾、協調收入分配和利益表達的功能則被取代；黨直接插手經濟和社會事務，政治和文化事業，使得國家機關的功能處于委縮的狀態，導致黨組織日益權力化，黨的功能日益國家化。其次，有悖于民主政治的發展。直接執政，只強調集中領導和一元化領導，其結果是黨的集權無限化，“執政黨與公共權力的關系越密切，公共權力受政黨的控制就越強，體現政黨意志就越是明顯。但與此同時，政黨與民眾的距離也可能越擴大，政黨作為民眾工具的功能就容易減弱”[2]，久而久之，黨對民智、民意的感知會麻木與鈍化，導致執政的合法性逐漸喪失。而且，在黨內個人集權和人治現象還普遍存在的現實下，人大的監督與多黨合作會流于形式，而不受節制的權力就有腐化變質的危險。

(三)執政方式選擇的兩難境地

在討論黨如何由直接執政向間接轉變時，一些學者認為，黨組織全面介入人大是現行政治體制下的最佳選擇。主張：由黨委書記兼任人大主任，“實現‘黨走進人大’的愿望”；運用黨在各級人大及其常委會中的優勢，占據人大各委員會的多數及其主要領導人職位；發揮人大黨組的作用，協調黨員代表及常委的行動；黨依法直接介入人大及其常委會的立法過程?！斑@樣，可以使黨的方針政策與人大的立法工作、黨管干部與人大的人事任免、黨委決策與人大的重大事項決定，黨紀監督與人大的法律監督緊密結合起來?！盵3]然而，黨的領導干部無論是兼任人大主任還是占據人大各委員會的多數領導職位，如果不是由全體人大代表在差額選舉中產生，那就有替人民當家作主之嫌，這與我黨提出的支持人民當家作主的執政目標相去甚遠。而各級人大主任和各委員會負責人若由地方人大代表選舉產生的話，那么中央的集中統一的權威就會被弱化。道理是不言而喻的。從權力來源來看，既然人大主任的職務是由地方人大代表選舉授予的，那么一旦中央與地方利益出現利益摩擦后，作為由地方人大代表選舉決定的人大主任和人大各委員會的負責人，就必然要代表地方利益與中央討價還價。而地方政府的各廳、局的主要負責人，因黨組撤銷而不再由黨委組織部門任命，改由同級人大任免，這時地方政府就要完全聽從于地方人大。果若如此，中央的統一政令、全國一盤棋的格局就將被改變。這對于社會經濟發展極不平衡、諸多資源非常有限、人口已達國土面積承載極限的中國而言，是不可想象的！因為集中力量辦大事是我們實現現代化的最有效的途徑，所以需要國內有一個堅強有力的領導核心，而黨的領導則是核心所在。當然我們也可以說，執政黨的領導主要是政治領導，但是離開了黨的組織保證，政治領導又何以發揮作用呢？因此，黨的領導具有權力因素，黨的領導機關形式上不是國家機關卻包含國家機關的性質，黨委同政府之間的關系的實質是權力關系。于是我們就陷入了一個十分尷尬的境地：直接執政弊端明顯，間接執政難合國情。

三、劃分黨、政決策權，從實踐層面探索間接執政

作為執政的中國共產黨，如何在新的歷史方位面前完成由直接執政向間接執政這一驚險的一躍呢？筆者以為，在當前黨的組織還未能從國家政權組織中剝離出來的狀況下，對黨委與政府的行政決策權重新進行科學劃分與配置，并以立法的形式加以約束，這是有效地化解權力過分集中在黨委，特別是黨委第一書記手中的有效辦法，同時它也為我黨在決策層向間接執政轉變提供了有益的探索。

(一)“黨政分開”的著眼點是行政決策權

行政權力是國家政權的轉化形式，是行政主體實施行政管理活動的資格及權能。國家的行政權主要包括：行政決策權，即國家行政機關為履行政府職能，對所要解決的問題，依法擬定并選擇方案的權力；行政立法權，即依照法律規定的權限和程序制定行政法規、行政規章的權力；行政執法權，主要包括行政征收、行政許可、行政確認、行政監督檢查、行政處罰、行政強制、行政付給、行政獎勵等權力；行政司法權，即行政機關充當爭議裁決人，依法對行政爭議和其他爭議進行調解、仲裁和復議的權力。

行政決策權和行政立法是抽象行政行為，而行政執法權和行政司法權則是具體行政行為。公民能對具體行政行為提起行政訴訟，而不能對抽象行政行為提起訴訟。如果黨的組織擁有了行政執法權和行政司法權，那么一旦出現“行政”糾紛，“行政”相對方的公民將會把黨組織告上法庭，而按照行政訴訟法的規定，法庭無權受理對黨組織的裁決。最終的結果只能是雙輸局面：老百姓的利益受損卻投訴無門，同時也有損黨的形象。所以，黨委介入行政工作應嚴格地限制在抽象行政范圍之內，即行政決策領域。而在行政執法和行政司法方面，黨的作用在于發揮監督。即使在行政決策上也不能包辦代替，而應該把主要精力和決策權限放在決策議題的確定上。

(二)科學配置黨、政的行政決策權

在決策科學化與民主化的趨勢下，行政決策權被分解為決策議題的確定、決策方案的制定、決策方案的聽證和決策方案的不可性研究4個既相互聯系，又相對獨立的4個環節。確定決策議題是政府決策過程的開端，它制約和限定著整個決策活動，對決策起著重要的指導作用。在這個環節上，各級黨委應該發揮核心和主導作用，履行執政黨的基本功能。

政黨是為表達利益而成立、為利益而生存和奮斗的，中國共產黨是廣大人民群眾根本利益的表達者和維護者。各級黨委都應根據本地區實際，匯集和表達本地區人民群眾利益訴求，向同級政府輸入決策議題，而不是代替政府去制定決策方案。這樣，我們就在操作層面劃清了黨委與政府的決策分工，黨委抓住了決策議題的確立，就抓住了決策的核心與要害，而政府則根據決策議題，按照法定程序獨立地去制定決策方案。黨委或黨委書記都不允許去干涉和插手政府制定決策的具體工作，其中涉及到諸如項目上馬與否、經費劃撥多少、人員如何調度等具體安排，都應由政府相關機構依實際情況自行定奪。對于決策方案制定的評價，應交后兩個環節即人大組織的決策聽證和政協組織的可行性研究去完成。而黨對政府的決策監督，主要體現在人大組織的決策聽證中。這樣黨委對政府決策的直接包辦、替代、干預，就轉變為間接的決策議題的引導和對方案聽證的監督上。于是，我們在黨政權力行使的操作層面找到化解黨政不分的切入點，并對此進行決策立法，以法制的剛性約束力來限制決策權的越軌行為。

(三)以立法的方式規范黨、政的行政決策權

黨在十六大報告中提出:“進一步改革和完善黨的工作機構和工作機制。按照黨總攬全局、協調各方的原則，規范黨委與人大、政府、政協以及人民團體的關系，支持人大依法履行國家權力機關的職能，經過法定程序，使黨的主張成為國家意志，使黨組織推薦的人選成為國家政權機關的領導人員，并對他們進行監督；支持政府履行法定職能，依法行政；支持政協圍繞團結和民主兩大主題履行職能?！秉h的各級組織必須根據憲法和法律的規定，依照法定程序與國家機關發生關系，在此基礎上形成制度化的法律關系，依法對國家實施領導。從這個意義上講，通過行政決策立法來規范黨委與政府在決策權限上的分工，是我們深化黨的執政規律必然結果。依法執政是依法治國的必然要求，而依法執政不僅強調執政黨的守法問題，而且特別包含著黨政關系制度化、規范化和程序化的內涵和發展方向。所謂“執政”，包含的基本關系之一就是政黨與政府的關系，執政的前提是黨政結構和功能的分化，正因為存在著這種分化，才存在黨政之間的關系問題和執政方式問題。而所謂執政中的“依法”，其最重要方面乃是以黨政結構和功能分化為基礎，使黨政關系表現出制度化、規范化和程序化的狀態。落實依法執政的政治原則，不僅應從權力構成上重視強化執政黨通過人大執掌政權的能力，而且要從權力行使上處理好各級黨委與政府在行政決策權上的分工，并形成制度化的法律關系，以解決在具體的工作中黨政難分的局面。

參考文獻：

[1]十六大以來重要文獻選編(上)[M].北京：中央文獻出版社，2005:28.

[2]王長江.現代政黨執政規律研究[M].上海：上海人民出版，2002:383.

[3]郭亞丁.政黨差異性研究——中國共產黨與西方政黨的比較[M].北京：中國經濟出版社，2005:201-202.

(責任編輯張佑法)

作者簡介：全柱(1973—)，男，講師，研究方向：思想政治教育；崔裕蒙，政治學教授。

doi：【政治與法律】10.13769/j.cnki.cn50-1011/d.2016.04.006

中圖分類號：D621

文獻標識碼：A

文章編號：1007-7111(2016)04-0040-05

Standardize the Administrative Decision-Making Power of the Party Committee and Government

QUAN Zhu,CUI Yu-meng

(School of Law and Politics,Lingnan Normal University,Zhanjiang 524048,China)

Abstract:With the modernization process,the direct ruling of the Communist Party of China formed by its authority in history must go onto the track of indirect ruling dominated by law regulations.At the operational level,we should carry out scientific analysis and distribution of its configuration to the Party committee,government,the NPC and the CPPCC,and establish the local Party committees’ decision-making power through legislation.This will eventually set a good example for the CPC for its running of the country according to Law,because it not only conforms to the trend of the development of Party Politics in the world today,but also takes China’s specific conditions into consideration.

Key words:law-based exercise of state power; ruling civilization; indirect ruling; administrative decision-making power; relationship between the Party and government