高校“去行政化”的立法探討

楊培根

(湖南財政經濟學院 思想政治理論課部，湖南 長沙 410205)

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高校“去行政化”的立法探討

楊培根

(湖南財政經濟學院 思想政治理論課部，湖南 長沙 410205)

[摘要]十一屆三中全會以后，我國高等教育法制建設迅速發展起來。然而，高等教育的法制化過程竟成了高校行政化的過程。本文從立法的角度檢視我國高等教育法制體系存在的問題，探討高校內外部行政化形成的原因，并為我國高等教育法制的完善提出相應建議。

[關鍵詞]高校； 去行政化； 立法探討

2015年5月，教育部印發了《關于深入推進教育管辦評分離促進政府職能轉變的若干意見》(以下簡稱《意見》)，再一次強調落實高校辦學自主權，克服行政化傾向，可見教育部對高校“去行政化”的決心。《意見》中關于“去行政化”的舉措主要涉及三點，即推進依法行政、依法辦學、依法評價。從字面上看，這三點強調了“去行政化”的關鍵是“依法”。“依法”包括立法和執法，但歸根結底是“立法”。正如德國著名法學家耶林所說：“對程序形式和實體法所進行的所有徹底的改革，都可以追溯到立法。這并不是或然的，而是必然的，這種必然性深深地植根于法律的性質之中。”[1]因而，高校“去行政化”的關鍵是要了解我國高校“行政化”形成過程中立法的問題。

一、我國高校外部行政化形成的立法考察

十一屆三中全會以后，中央重新認識到法律的作用，提出了“依法治理”的方針。為響應黨的號召，教育行政部門提出“依法治教”。我國高等教育法制建設由此得到迅速發展。

(一)我國高等教育的立法現狀

自1980年全國人大常委會制定第一部教育法律——《中華人民共和國學位條例》至今，我國高等教育的法律體系基本形成。其中，高等教育法律有3部，即《中華人民共和國教師法》《中華人民共和國高等教育法》《中華人民共和國學位條例》；高等教育行政法規有7部：《教師資格條例》《教學成果獎勵條例》《學校衛生工作條例》《學校體育工作條例》《高等教育自學考試暫行條例》《普通高等學校設置暫行條例》《中華人民共和國學位條例暫行實施辦法》。有關高等教育的部門規章有很多，限于篇幅，不一一列舉。涉及高校內部管理的規章有6項，如《普通高等學校理事會規程(試行)》； 有關招生工作的有7項，如《普通高等學校畢業生就業工作暫行規定》；有關教學的有18項，如《普通高等學校教育評估暫行規定》；涉及學生管理的有13項，如《學生傷害事故處理辦法》；涉及后勤的有4項，如《高等學校消防安全管理規定》；涉及教師的有7項；其他還包括內部審計、其他教育工作者、獨立學院設置與管理。高校信息公開、知識產權保護、統計、檔案管理等方面共計6項。

從以上統計數據來看，我國高等教育法律體系是以《高等教育法》為基礎，以教育部門頒布的部門規章為主干構成。這為教育部門依法行政提供了法律依據。從法律體系的內容來看，涉及高校的辦學、教學、科研、監督和評價等；從管理對象來看，涉及高校的決策機構、執行機構、教師和學生等。由此可見，高校外部行政化的形成過程并不是無法可依，高校“去行政化”也不是去掉行政管理方式，我國高等教育立法存在問題才導致政府部門在依法執政過程中出現行政化傾向。

(二)我國高等教育立法存在的問題

1.《高等教育法》定位不明確

《高等教育法》共八章。除第八章附則外，其他內容除了第一章總則中涉及高等教育的宏觀管理和第七章中有關高校辦學經費涉及財政資金的投入外，都是關于高校微觀管理的內容。《高等教育法》作為全國高等教育發展的一部基本法，應該從宏觀上確定高等教育管理部門的職責、經費投入、發展方向、評價依據、高校的基本權利和義務、法律責任等等。因此，筆者認為，我國《高等教育法》充其量就是一部《高校法》。定位不明導致高校與教育行政部門、高校與政府、中央政府與地方政府、國務院教育行政部門與地方教育行政部門之間權責不分、權利和義務不分，高校的辦學經費等一直得不到保障，“跑部錢進”也就不足為奇了。[2]

2.《高等教育法》用語模糊

《高等教育法》中幾處提到“依法自主”辦學，這“依法自主”是授予高校的自主權，還是行政部門的立法權，法律沒有明確解釋。再比如“按國家規定”，此處“國家規定”是國家的政策，還是國家相關部門制定的法律法規，亦缺乏相關解釋。《高等教育法》的規定不明確，為行政部門干預高校留下了大量空間。

3.《教育部關于實施<中華人民共和國高等教育法>若干問題的意見》(以下簡稱《實施意見》)內容空洞，缺乏針對性

《實施意見》涉及《高等教育法》的第6條、第7條、第18條、第25條、第26條、第27條、第28條、第29條、第34條、第37條、第39條等的解釋。但只有第18條和第26條的解釋可以具體操作，其他均無法實施。比如對第39條的解釋，關于落實高校的辦學自主權，2014年教育行政部門又重新出臺了文件，這足以說明《實施意見》沒有提出可操作的意見。《高等教育法》從1999年1月1日生效，而《實施意見》是1999年5月25日頒布，前后相隔僅5個月。《高等教育法》提出的政府部門職責問題在《實施意見》中仍未得到解決，這是外部行政化形成的第二個源頭。

4.法律責任條款缺乏

法律責任的承擔可以分為兩種類型，即義務與責任和職權與責任。就前者而言，法律責任與法律義務為因果關系，當事人不履行或違反法律義務即產生相應的法律責任。若某一法律關系主體不履行義務，缺乏法律責任的約束，就意味著違法行為得不到懲處，法律將變成一紙空文。比如《高等教育法》第61條明確規定，高校的舉辦者應當保證高校辦學經費來源的穩定性。然而，對舉辦者不履行義務沒有規定相應的法律責任。因此舉辦者憑借掌握的資源干預高校的情況屢見不鮮。關于職權與責任，習近平主席在紀念現行憲法公布施行三十周年的大會上強調：有權必有責，用權受監督，失職要問責，違法要追究。然而，筆者仔細查看了《高等教育法》《普通高等學校教育評估暫行規定》《高等學校本科專業設置規定》《高等學校信息公開辦法》《普通高等學校設置暫行條例》《高等學校學術委員會規程》等十多部與高等教育有關的法律法規，文本都沒有規定“法律責任”。行政權力作為具有公共利益性和公共強制性特征的公共權力，是所有公權力中最容易擴張的權力。[3]因此，法律責任的缺乏是高校外部行政化形成的重要原因之一。

5.相關法律法規缺位

目前，“教育財政法”“教育投入法”等涉及高校經費的法律沒有出臺，高校辦學經費得不到法律的保障，高校地位難以獨立。因此，政府部門對高校的干預無法制止。比如國家自然科學基金和國家社科基金項目的審批程序、異議期間、項目結項、參評者的救濟等至今沒有相應的法律規定。除了國家項目，還有國務院部門、省級、市級等政府部門組織的科研項目。這些項目都是通過行政手段進行管理的，而科研項目既是評價高校科研能力的指標，也是高校教師實現職稱晉升的指標。因此，無論高校還是教師個人，都必須爭取獲得科研項目。在法律缺位的情況下，以行政方式管理高校是政府管理的唯一方式，這也是高校外部行政化形成的一個重要原因。

二、我國高校內部行政化形成的立法考察

與高校外部行政化形成原因不同，高校內部行政化形成的原因主要是無法可依。目前，我國《教育法》和《高等教育法》等法律文件都沒有明確授予高校制定內部規章的權力。因而內部規章制度缺乏硬性的法律約束，導致高校內部行政化傾向愈演愈烈。[4]高校規章制度存在的問題主要有：

1.制度制定的主體不明確

高校的日常管理工作涉及很多方面。從人員來分，包括在崗教師、退休教師、教輔人員、行政人員、一般職員、專業技術人員、學生等；從業務來分，包括教學、科研、財務、資產管理、基礎建設、招標采購、學報編輯等等。由于學校規章制度缺乏規范化，學校和各職能部的職責界定不清，部門之間制定的規章往往相互沖突。

2.制度的“立、改、廢”缺乏程序性

高校內部規章制度的“立、改、廢”沒有相關法律作指導，其制定是學校和各職能部門根據自身管理的需要隨時制定的，無需經過聽證、表決、審查等程序，直接通知老師和學生就生效了。因此許多規章制度實質上是校領導意志的體現。制度生效后，遇到特殊情況，也常常通過補充規定對制度進行修改。制度的廢止只需領導或職能部門通知就可以了。

3.規章制度的形式缺乏規范化

高校內部規章制度的制定缺乏法律的規范，其表現形式有很多，比如學校黨委會和校長辦公會議作出的“決定”、科研處制定的“科研工作管理辦法”、團學會組織的協會發布的各種“通知”等。因此，行政部門憑借手中的行政權力通過各種形式的制度加強對師生的管理。

4.規章制度的執行缺乏監督

監督方式通常有兩種，一種是校內監督，它包括自下而上和自上而下的監督。一種是外部的司法監督，就校內監督而言，由于教職工代表大會沒有法律的授權，其無法對職能部門的工作進行監督，自下而上的監督途徑失效；至于自上而下的監督，根據《高等教育法》的規定，高校的各職能部門及其人員的配備都是由校長負責，由校長監督者，這顯然不切實際。就司法監督而言，由于高校的法人地位一直沒有落實，高校與教師之間的法律關系一直不明朗，多年來有關高校的司法案例非常少。因此，在缺少有效監督的情況下，制度的執行就成了一句空話。預算做了可以修改；獎勵制度可以臨時變更，科研經費可以隨意配備，一切由職能部門的領導決定，行政部門的權力日益膨脹。

5.法律救濟制度缺位

根據《高等教育法》的規定，學術委員會具有審議學科、專業的設置，教學、科學研究計劃方案，評定教學、科學研究成果等有關學術事項的權力。但《高等教育法》實施將近20年了，而學術權力一直受到行政權力的擠壓，其根源就是學術權力救濟制度的缺位。再者，教師和學生作為整個高校的主體，至今也沒有有關教師和學生權益保護的法律，這也是行政權力不斷擴張的原因之一。

三、完善立法，推進高校的“去行政化”

(一)修訂和完善高等教育法律體系

1.修訂《高等教育法》

首先應明確《高等教育法》的定位。在修訂前，應樹立宏觀而科學的態度。《高等教育法》作為高等教育界的基本法，立法者應從全局的角度思考，包括高等教育發展的方向、基本原則、中央政府與地方政府的職責、政府與主管部門的職責、高校的地位和職責、高等教育發展所需的資金、資金投入的模式、辦學形式、各方主體應承擔的法律責任等。總而言之，通過立法應當達到能夠保障和促進高等教育健康發展的目的。否則，這樣的法律不但形同虛設，更可能淪為政府部門濫用權力、逃避責任的合法依據。其次，語言應明確，對于不能明確的詞應當作出解釋。如上述的“依法規定”“按國家規定”“辦學水平”等也可以通過出臺細則進行解釋。

2.依法梳理、修訂現行高等教育法制體系

新的《立法法》的出臺，對我國現行法律法規的制定頒布提出了新的要求。比如《立法法》第80條規定，部門規章規定的事項應當屬于執行法律或者國務院的行政法規、決定、命令的事項。沒有法律或者國務院的行政法規、決定、命令的依據，部門規章不得增加本部門的權力或者減少本部門的法定職責。我國高等教育法律法規應按照《立法法》的相應規定，對現行法律法規進行清理和修訂。

(二)加快制定《教育財政法》《教育投入法》，依法保障高校的獨立性

1.盡快出臺《教育財政法》及其配套法規

財政法是調節社會分配、規范財政收支的法律依據。由于一直沒有出臺《教育財政法》及其配套法規，高校資金無法得到保障，自主權也難以落實。二戰后日本的教育得到快速發展，并促進了日本經濟的快速發展，其關鍵因素就是日本財政對教育的大力支持。日本在頒布《教育基本法》的同時頒布了《財政法》，次年又頒布了《地方財政法》等一系列法規，穩定的財政支持是日本教育快速發展的保障。因此，我國應借鑒日本的做法，盡快出臺《教育財政法》。

2.加快制定《教育投入法》及其配套法規

《高等教育法》第60條明文規定，我國教育投入的基本原則是“財政撥款為主，其他多種渠道籌措教育經費為輔”。然而，對于這條原則如何落實，“意見”中沒有解釋，教育部頒布的其他規章也沒有作出具體規定。因此，我國應加快制定《教育投人法》及其配套法規，明確規定各級政府的財政撥款對高等教育的投入比例，并通過列舉的辦法列明具體的渠道，同時通過配套法規規定社會團體、公民個人投資教育所享有的優惠政策。我國目前的稅收優惠政策只限于支持義務教育和科研機構的企業，不包括高等教育。有鑒于此，我國的稅收優惠政策也可以擴大至高等教育。

(三)進一步規范高校內部規章的“立、改、廢”

1.確立民主參與的原則

正如美國法學家伯爾曼所言：“法律程序中的公眾參與，乃是重新賦予法律以活力的重要途徑，除非人們覺得，那是他們的法律，否則他們不會尊重法律。”高校規章制度的制定首先通過相關法律的規定確立民主參與的原則，以保障最廣大學生與教師的參與，以保證規章具備廣義上的合法性。

2.規范高校內部規章“立、改、廢”的程序

通過法律法規的授權，規范高校內部規章制度制定、修改、廢止的程序，并進一步對規章制度的適用范圍、適用對象、法律效力等加以規范。列舉法律保留部分和學校自治部分，進而將高校規章制度與國家法律法規有機地銜接起來，從而使高校內部的制度也能接受立法的審查，推動高校規章合法有序的實施。

(四)盡快制定《教師申訴條例》和《學生權益保護條例》

1.制定《教師申訴條例》

盡管我國《教師法》明確規定了教師申訴制度，但是教師的申訴權一直得不到保護，其原因主要是現行教師申訴制度可操作性不強，比如對申訴機構、可以申訴的情況、申訴不受理的救濟制度、聽證制度、說明理由制度等都沒有作出說明。教師權益得不到有力的保護，行政權的濫用也得不到有效的監督。

2.制定《大學生權益保護條例》

《教育法》《高等教育法》中有關學生的規定，基本上都是出于如何管理學生的角度規范學生的行為，屬于義務性的條款。因此，高校應構建大學生權益保護制度，以實現對高校權力的制衡與約束。筆者建議，首先，各高校應當健全校內申訴制度，包括申訴制度的基本原則、申訴的程序、聽證制度、申訴的處理、申訴的救濟等。其次，各高校可以統一設置教育行政復議制度，對學校處理不服或有異議可以申請復議。最后，落實高校的法律地位，明確學生訴權的依據。此外，也可以構建教育仲裁制度，可以快速、便捷地處理學生與高校之間的糾紛。

制定具備科學性、針對性、操作性的高等教育法律體系是高校“去行政化”的保障，也是促進高等教育健康發展的保障。

[參考文獻]

[1]E·博登海默.法律哲學與法律方法[M].鄧正來，譯.北京：中國政法大學出版社，2004:117.

[2]譚正航，尹珊珊.高校辦學自主權的落實和擴大與政府高校管理去行政化研究[J].現代教育科學，2015(3).

[3]劉素梅.論行政權力的擴張[J].蘇州大學學報：哲學社會科學版，2006(2).

[4]唐赟.依法治校視角下我國高校規章的合法性問題[J].高校教育管理，2015(3).

[作者簡介]楊培根(1972- )，副教授，碩士，從事法學理論和教育法研究。

[中圖分類號]G647

[文獻標識碼]A

[文章編號]2095-7602(2016)01-0157-04

[收稿日期]2015-10-29