規范和強化洞庭湖區漁政執法管理工作的探討

○柳鍇

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規范和強化洞庭湖區漁政執法管理工作的探討

○柳鍇

國務院批復洞庭湖生態經濟區建設規劃，為湖南省洞庭湖區經濟社會發展提供了極好的平臺和機遇。漁業作為洞庭湖生態經濟區建設的重要產業，要實現快速、健康和持續發展，依賴有效的漁業治理體系和治理能力提供保障，因而規范和強化洞庭湖區漁政執法管理工作至關重要。

一、洞庭湖的資源現狀

洞庭湖是我國第二大淡水湖泊，當城陵磯水位33.5m時，面積為2625㎞2，分東、南、西三個湖泊群，東洞庭湖以湖南岳陽屬地為主，南洞庭湖以湖南益陽、沅江屬地為主，西洞庭湖以湖南常德屬地為主。洞庭湖生物種群組成：①魚類。現有魚類117種，分別隸屬12目，23科。分屬三種生態類型：江河半洄游性、江海洄游性和湖泊定居性。近年來，過去盛產的蒙古紅鲌、光澤黃顙魚、鱭魚等品種已近消亡，銀魚、鰻魚、胭脂魚、鰣魚等名貴經濟魚類越來越少。②其它水生動物。記錄有兩棲類6科12種，爬行類2 科5種。目前一些珍稀水生動物如江豚、白鰭豚、水獺、龜、鱉、大鯢等很少見到，有的瀕臨絕跡。③水生植物。記錄有131種，分屬40科，75屬。④鳥類。已記錄到338種。

目前，洞庭湖漁業資源已經嚴重衰退和物種瀕危。生命周期長的種類被生命周期短的種類取代；傳統大中型魚類種類被龐雜的小型種類取代；優質經濟種類被低值種類取代；當地優質優勢種被淘汰，劣質劣勢種逐步占據主導地位，國家重點保護品種處于瀕危或滅絕。

二、洞庭湖區漁政管理面臨的突出問題

（一）現行體制方面

“統一領導、分級管理”模式，因洞庭湖漁業資源共有性、公用性、洄游性的特點，與當前漁政執法的地方性的矛盾日益突出。各地漁業行政主管部門及其所屬的漁政監督管理機構，人事任免、財政支出等，全部靠地方政府，因此直接聽命于地方政府的領導和指揮。有的地方漁政機構把行政區劃內的漁業水域和漁業資源視為己有，難免造成跨縣、市作業漁民間因漁場糾紛而發生沖突。漁政機構上、下級之間的“統一”過于薄弱，在漁船發展、漁場安排等涉及到地方利益問題時，地方保護主義時有發生，有些法律、法規、規章難以落實。

（二）職能配置方面

當前，洞庭湖區漁港監督和漁船檢驗的職能一般在地級漁政機構，因縣級漁政機構職能不全，存在明顯弊端：①程序復雜。如沅江市有專副業漁民近2萬人、勞力9620人、漁船3600艘、總功率14025kW、已具規模的漁港7個。漁民為了一艘漁船，要通過益陽市（地級）漁政機構辦理相關手續，環節多、費用高、成本大，增加了漁民負擔。②管理失控。由于縣級漁政機構職能單一，在涉及漁業管理的一些基礎性和深層次問題上必然缺乏大局觀，容易視一些“三無”漁船而不見，造成洞庭湖漁船盲目增長和捕撈強度過度膨脹。③工作低效。港監和船檢職能不在縣一級，縣級漁政機構的職能被弱化，導致管理資源浪費、管理力量分散和管理效率降低。

（三）管理經費方面

洞庭湖區的漁政機構雖基本上是事業單位，但并非按公務員或參公單位對待。如沅江市漁政監督管理站有5個中隊，120人，其中退休人員22人，在職98人，市政府雖將該站納入參公事業單位，但僅定編50人給予差額撥款，其余經費仍靠部分罰款支撐。洞庭湖區的漁政機構普遍存在管理經費嚴重不足的問題，使得相當一部分機構以收費養政、靠罰款生存、執法經費得不到保障，影響了漁業執法的公正和效能，制約了漁業執法人員素質的提高。

（四）部門協作方面

目前，水生生物的管理“太過復雜”。就洞庭湖的管理而言，涉及防洪、湖洲、發電、生態、航運、漁業等，各個歸口管理又分屬水利、林業、電網、環保、交通、農（漁）業等部門，形成多頭管理，易引發部門利益之爭和行政執法中的矛盾。

三、規范和強化洞庭湖區漁政執法管理工作的對策建議

（一）創新管理體系，強化統一領導

規范從省到縣的漁政機構設置，建議省級機構為“湖南省漁政執法總隊”，同時加掛“湖南省漁監局”、“湖南省漁船檢驗局”兩塊牌子；市（地）級機構為“湖南省XX市漁政執法支隊”；縣（市）級機構為“湖南省XX縣漁政執法大隊”。依據法定“統一領導、分級管理”原則，地方政府漁業行政主管部門應當轉變職能，對所屬漁政機構由行政管理轉為綜合協調，由注重地方領導轉為注重上級漁政機構業務指導，突出上級對下級漁政執法管理的統一領導地位。洞庭湖作為內陸跨行政區域水域，按照《漁業法》第七條規定可協商管理或上一級管理，可考慮洞庭湖區市、縣漁政機構隸屬于省漁政執法總隊直接垂管，人、財、物統一調配管理。總隊加強對洞庭湖漁業執法和洞庭湖區市支隊、縣大隊工作的統一領導與常態化管理，由以往的“統一”薄弱轉為強化。各級漁政人員納入公務員管理，經費列入財政全額預算，消除漁政機構為經費拮據而產生“創收”執法、吃“雜糧”執法等弊端，構建由上至下嚴格統一領導、高效運行的漁政執法管理體系。

（二）加快改革步伐，整合執法職能

以行政事業單位機構改革為契機，加快推進漁業執法機構及其職能合并，把漁政、漁港監督、漁船檢驗、養殖執法（包括水產苗種、漁藥、飼料等養殖投入品）和漁業生產安全及水產品質量安全執法等漁業方面的行政執法職能歸攏集中到省、市、縣漁政執法機構。通過漁業執法相關機構職能合并，整合為統一的漁政執法主體，變分頭管理為一個部門管理和掌握，以避免部門間的管理矛盾和互不負責及責任推諉，真正形成執法合力，實現統一綜合執法。

（三）健全協同機制，推進部門聯動

洞庭湖水生生物保護，漁政部門與涉漁部門的行政執法關系密切，需要有一個權威性、常設性、長效性的組織實施調控。建議分別成立省、市、縣部門聯動領導機構，依次由分管副省長、副市長、副縣長任組長，組成有公安、環保、安監、海事、林業、水利、工商、電力、交通、航運、農（漁）業、工信等部門負責人參加的部門聯動領導小組，領導小組下設辦公室，分別由省漁政執法總隊、市支隊、縣大隊的隊長兼任各級領導小組辦公室主任，負責上下銜接、左右聯系、工作協調和聯合執法。各級領導小組制定部門聯動工作細則，細則主要包括實施方案、協調機制、運行機制和保障措施等，并將領導小組內部、涉漁行政執法部門相互配合的職責細化、量化，簽訂責任狀，實行嚴格考評考核，納入單位和個人績效評比內容，推進涉漁部門行政執法融合聯動。

（四）突出養護整治，加強綜合監管

堅持漁業資源在保護中利用、在利用中保護的原則，強化綜合管理。

①加強漁業資源養護。嚴格組織實施長江流域春季禁漁期制度，根據江湖水位變化對洞庭湖“三場”蓄禁區位置、范圍和蓄禁時間進行合理調整與重點保護。建設洞庭湖江豚、鰣魚、鱭魚等珍稀瀕危水生動物和鱖魚、銀魚、“四大家魚”等國家級、省級自然保護區，頒布新的湖南省保護水產種類名錄和漁業捕撈標準，確定捕撈業次類型和規格、作業場所和時間，明確漁獲物的幼魚比例。

②加強非法捕撈整治。由省漁政執法總隊統一組織領導，與各市支隊和縣大隊一道堅決取締洞庭湖中泥圍子、地籠網、迷魂陣、布圍子、電毒炸魚等有害和違法作業方式，清除矮圍、網圍等違規捕撈和養殖生產，強力打擊涉漁“三無”船舶從事捕撈作業，持之以恒抓好“絕戶網”清理整治。保持與公安、交通、工商等部門和周邊漁政執法機構密切配合，加強對港口、漁船集中點和邊界水域的執法檢查，形成合力。實行漁船管理和證書“三證合一”，控制捕撈強度。

③加強生態環境保護。協助地方政府制定系統的綜合治污措施和采砂監管辦法，落實節能減排責任，保證工業廢水達標排放，限制洞庭湖挖砂船的規模和采砂量。做好漁業水域環境監測工作，按照《水污染防治法》的有關規定充分行使漁業水域污染事故調查處理權，完善漁業水域污染事故查處機制。建立健全涉漁工程建設補償、漁業資源有償使用等制度。

④加強漁業安全監督。深入開展漁港、漁船、捕撈和養殖等領域安全生產檢查檢測，堅持預防與應急并重、常態與非常態結合，健全完善漁業安全長效機制，強化安全保障。建立完善生產經營者首負責任制和質量安全責任追究制，監督漁業企業和養殖戶在養殖、加工、銷售等整個漁業生產經營過程中嚴格按照相關標準和技術規程進行操作，建立規范化的健康養殖秩序，強化水產品質量安全執法管理，確保“餐桌上的安全”。

（五）完善相關制度，規范行政行為

完善作風建設和隊伍建設制度，切實端正和改進政風行風，堅持依憲執法，依法行政，做到法定職責必須為，法無授權不可為。完善統一規范的執法人員執法資格管理制度、在崗培訓制度以及執法責任制、民主公開的執法評議考核制，增強整體素質和管理能力。完善工作考核制度，由省主管部門統一制定“湖南省漁政執法管理工作考核辦法”，內容包括組織領導、機構建設、執法裝備與辦公設施、制度建設、人員學習培訓、漁業法治工作、執法文書管理、執法信息化建設、信息報送、執法監督等，進行年度綜合考評考核，獎優罰劣，強化各級漁政機構和人員的責任意識、競爭意識，提升執法水平。完善廉潔自律和監督、制約制度，嚴格執行《漁業行政執法六條禁令》，確保漁政工作依法展開，在陽光下運行，做到嚴格、規范、公正、文明執法。完善服務機制，始終把服務漁業經濟發展、服務地方經濟發展、服務漁民群眾作為漁政執法工作的出發點、落腳點。

（六）加大普法宣傳，優化法治環境

認真貫徹黨的十八屆五中全會精神，利用各種方式，采取各種形式，對漁民進行漁業法律及相關法規的宣傳教育，既要有正面的宣傳引導，還要通過案例進行警示教育，增強漁民對法律的敬畏和信仰，使漁民遵法捕撈、安全生產，形成良好的法治環境。另一方面，提高漁民對資源環境保護和生態文明建設的認識，糾正“水是流的，魚是游的，我不捕他捕，本地不捕外地捕”的錯誤觀念，自覺珍惜漁業資源，為子孫后代留出生存空間，增強漁民自覺守法、主動護漁的意識，為推進洞庭湖區漁政執法管理工作營造良好氛圍。

（通聯：413100，湖南省沅江市瓊湖路109號信箱沅江市榨南湖漁場）