數據集中和橫向聯網模式下強化國庫會計管理的思考

●袁兆春

數據集中和橫向聯網模式下強化國庫會計管理的思考

●袁兆春

人民銀行國庫核算業務實現數據集中和橫向聯網后，其操作環境發生了顯著變化。本文從實際出發，觀察問題、分析問題，并提出了強化職責認識、配置專職人員、集中銷毀停用重要空白憑證、應用電子化事后監督系統和對賬系統等針對性較強的管理措施，對防范國庫業務風險，確保國庫資金安全，及至全面經理國庫都具有很強的現實意義。

國庫 數據集中 橫向聯網 會計管理

根據《預算法》、《中國人民銀行法》、《國家金庫條例》規定，國庫是國家金庫的簡稱，由中國人民銀行具體經理，由總庫、分庫、中心支庫、支庫組成。國庫會計數據集中系統（以下簡稱TCBS系統），是指中國人民銀行總行成立全國國庫業務處理中心，利用信息網絡技術，由中心統一組織實施國庫會計核算業務處理，實現國庫會計業務統一處理、數據集中存儲、數據共享使用的一種核算處理方式。橫向聯網系統（以下簡稱TIPS系統）就是財稅庫銀稅收收入電子繳庫系統，是指人民銀行國庫、財政部門、稅務機關、海關、商業銀行利用信息網絡技術，通過電子網絡系統，以電子稅票替代紙質稅票來辦理稅收收入的征繳、入庫等業務，實現稅款直接入庫和繳庫信息共享的收入繳庫模式。相對于橫向聯網系統而言，國庫會計數據集中系統屬于縱向聯網系統。

截至2015年底，上述兩大聯網系統已在全國范圍內完成推廣應用，實現了“預算支出實時到賬、預算收入直達入庫”和“國庫業務核算縱向到底、橫向到邊”的目標。極大提高了國家預算收支的透明度和信息共享水平，極大縮短了與西方發達國家建立服務型國庫和全面經理國庫管理水平上的差距。但與此同時，人民銀行國庫業務的操作環境發生了巨大的變化，國庫分支機構面臨的人員、崗位風險以及橫向的資金風險被顯著放大，急需加強管理，防患未然。

一、國庫會計管理中存在的主要問題

（一）國庫人員多，缺年青“復合型”干部

主要體現在市中心支庫一級。據調查了解，絕大多數市中心支庫配備的人員在12人左右，最少的僅9人，最多的達17人。專職人員的配置大大超出了《國家金庫條例實施細則》第五條“中心支庫一般配備3至9人”的規定。但隊伍的整體素質大多不高，年青“復合型”人員極缺，發展極不平衡。如本文調查的某市中心支庫，其現有專職人員16人，從專業學歷結構看，第一學歷為全日制財會專業大中專人員1人，占6%；第一學歷為全日制經濟金融專業大中專人員6人，占38%；為工人、長期聘用人員、內部子弟等身份的9人，占56%；沒有全日制研究生學歷人員。從專業技術職稱上看，會計系列職稱為3人，占18%；經濟系列職稱為5人，占32%；還有8人未評定專業職稱。從年齡結構上看，35歲以下的只有4人，占25%，35至50歲的有9人，占57%；50歲以上的有3人，占18%。

（二）國庫崗位多，缺專職人員

主要是絕大多數縣支庫的國庫人員嚴重緊缺，國庫人員與從事會計、支付清算、貨幣發行、反洗錢等業務的人員合署辦公，一人兼數職，專門從事國庫業務操作的人員“鳳毛麟角”。據本文調查的某市中心支庫轄內8個縣支庫，專門從事國庫業務操作的只有9人，平均每個縣支庫的專職人員僅為1.2人，與《國家金庫條例實施細則》第五條“支庫一般配備2至5人專職人員”的規定相差甚遠。

（三）國庫業務量多，缺領導關注

隨著國家各級財政收支的顯著增長，人民銀行國庫業務與日俱增。據某市中心支庫2015年國庫業務量決算統計表記載，中心支庫本級全年國庫業務量為455,658筆，月平均37,971.5筆，日平均1,687筆，剔除六成的電子稅票業務，那么平均每日的手工國庫業務量為675筆，平均每天裝訂的會計憑證一般為2冊。而與之對應的人民銀行支付清算（營業）部門的業務量顯著萎縮，日平均業務量不足20筆。但由于受根深蒂固的傳統思想影響，在多數行領導眼里，仍然認為支付清算（營業）部門是辦理人民銀行傳統業務、傳導國家貨幣政策的窗口，其業務性質比國庫部門重要，而業務量相差無幾，因此，在人員安排上自然向其傾斜。國庫部門的地位以及受行領導關注的程度與日益增長的國庫業務量極不對稱。

（四）國庫系統多，缺資源整合

據統計，目前在人行國庫分支機構上線運行的業務系統達12個之多，主要包括：集中核算系統（TCBS）、橫向聯網系統（TIPS）、國庫信息管理系統（TIMS）、征收機關公共代碼管理系統、財政集中支付系統、集中支付前置系統、財政支出無紙化系統、TBS核算備用系統、TCBS核算災備系統、TCBS核算測試系統、國債兌付系統、國庫綜合管理系統等。而有些業務系統平時基本上不進行任何操作，一年用一次或臨時通知時才使用，這樣浪費了大量的系統開發費用以及上線投入的人力和物力，同時，由于系統過多，造成操作人員的用戶代碼與口令經?！按到y”和遺忘。

（五）國庫檢查多，缺有效事后監督

目前國庫定期檢查的方式主要有：檢查面100%的國庫會計管理現場常規性檢查、每月開展的會計主管印押證等檢查、每季開展的部門負責人檢查、每半年開展的國庫主任履職檢查；不定期檢查方式主要是上級行因工作需要開展的突擊檢查。從檢查的頻率和次數來看，確實有點多了，但與此同時，公認的對業務核算質量起重要作用的事后監督工作卻缺乏足夠的重視。突出表現在：事后監督的手段仍是手工方式，未實現電子化；事后監督存在“盲區”，如對電子稅票、國稅免抵調稅退庫、財政集中支付等業務的事后監督沒有相應明細規定、事后監督人員的年齡嚴重老化。

（六）國庫對賬多，缺電子對賬

對賬是防范核算差錯和資金風險的最關鍵環節，但國庫對賬情況較為特殊，操作起來非常復雜。首先對賬業務多，有預算收入對賬、預算支出對賬、集中支付代理銀行對賬、財政庫存對賬、預算外工會經費對賬等。其次對賬方式多，有按預算收支科目和中央、省、地市、縣區、鄉鎮等預算級次對賬，如預算收入和工會經費對賬；有按預算科目對賬，預算支出對賬；有按集中支付額度及清算資金對賬，如集中支付代理銀行對賬；有按賬戶余額對賬，如財政庫存余額對賬。再次對賬單位多，包括與當地的財政部門、國稅部門、地稅部門、海關部門等預算收入征收機關對賬，以及與辦理財政集中支付的多家代理銀行對賬。但是，面對如此復雜的國庫對賬環境，對賬手段仍采用原始的手工核對方式，其質量和效率難以適應集中核算和橫向聯網模式下業務的發展需要。

（七）國庫退庫多，缺政策嚴肅性

退庫就是將已繳入國庫的預算收入資金退給原繳款單位或個人。這是一項政策性、原則性相當強的工作，關系到國庫資金安全。近幾年來，退庫業務與當地經濟發展呈現正比例相關，退庫總額和單筆退庫金額越來越大。據本文調查某市中心支庫，2015年退稅總額為9.01億元，比2014年的4.60億元增長了96%，單筆最高退庫金額達0.3億元。從退庫理由來看，先征后返、減免等政策性退庫合計為0.5億元，僅占總額的6%，而難以體現政策嚴肅性的技術性差錯和超交、多交退庫合計為4.56億元，占總額的51%，同比增長32倍。加之，根據退庫業務的相關管理制度規定，各級預算收入退庫的審批權屬于本級政府財政部門。但在實踐中，幾乎所有退庫的審批權都屬于原征收的國稅及地稅機關，政策執行落實變成“一紙空文”，而人行國庫部門只有審核辦理權，沒有調查核實權，這樣，退庫業務的真實性缺乏“第三方”權威部門來監督，導致退庫缺乏政策嚴肅性。

（八）國庫重要物品多，缺后續管理

目前國庫重要物品包括重要空白憑證、個人國庫業務CA證書、業務印章、業務印鑒卡等，其中重要空白憑證的種類繁多，如本人所在市中心支庫庫存重要空白憑證有14類123,831份，個人國庫業務CA證書58個。首先是對停用的重要空白憑證沒有集中銷毀。2016年，以普通憑證代替“國庫內部往來專用憑證”來打印國庫來賬資金報單，這樣“在用”重要空白憑證退出了歷史舞臺，國庫重要空白憑證全部以“庫存”形態存在。而隨著TCBS系統在全國的上線運行，實際這些庫存重要空白憑證都已停止使用，有的停用達5年之久，有的甚至停用10多年了。根據《中國人民銀行會計基本制度》規定，停用的重要空白憑證要由市中心支行及時集中組織銷毀。而據本文調查了解，九成左右的市中心支庫對這些長期停用的庫存重要空憑證沒有組織銷毀。其次是對個人國庫業務CA證書疏于管理。個人國庫業務的CA證書相當于登錄TCBS系統的“身份證”，沒有它任何人都不能登錄系統操作。其管理風險點表現在：沒有集中存放在專門的保險柜里，仍使用證書初始密碼登錄，密碼口令沒有按數字+字母+特殊字符的規定進行設置。

二、原因分析

（一）國庫地位低，欠職責意識

經理國庫，是國家法律賦予人民銀行的一項法定職責。但現實工作中，從上到下，從領導到一般干部，無不或多或少存在視國庫工作為本單位“搭頭”業務，是財政部門“出納員”，是稅務部門“復核員”等這樣那樣的片面認識。導致在單位內部組織的評先評優及工作考核評比中，國庫部門的排名一般處在后面倒數位置，很難“脫穎而出”。另一方面，國庫從業人員尤其是一線操作人員存在強烈的自卑感和不自信。因為在實踐中，國庫一線人員由于業務多經常加班加點，又苦又累，但單位領導很難看得見，遠比不上其他部門人員的一篇消息或論文來得實在。由于國庫地位低，領導不重視，國庫人員做事沒干勁，由此帶來思想麻痹、人浮于事，工作上不求有功、但求無過。各層次人員的履職意識淡薄，是當前數據集中和橫向聯網模式下強化會計管理、防范業務風險的最大“瓶頸”。

（二）國庫待遇低，欠機制意識

這里所說的待遇意指“政治待遇”。國庫作為業務部門，絕大多數從業人員是操作型行員，無論從學歷、職稱，還是從工作業績上，都很難與其他部門人員相提并論，有的人是長期甚至一輩子在國庫業務操作員崗位上呆著，永遠是一般科員的身份。同時，這些操作人員中還有很多是工人和過渡性行員的身份，如果單位不組織公開競聘選拔任用干部，他們永遠沒有機會得到提拔。因此，沒有健全的能上能下、能進能出的選人用人機制，是國庫隊伍整體素質不高的重要原因。

（三）基礎管理弱，欠風險意識

目前，人民銀行系統各單位各部門都在大張旗鼓、千方百計，甚至挖空心思、集中人財物搞業務創新、調研創新，國庫部門也不例外。誠然，個別國庫創新對實際業務工作有促進，但大部分的創新舉措沒有實際效果，變為水中花、鏡中月，淪為年度工作考核的加分工具。而對于資金流量和規模巨大，且易影響資金安全、產生案件風險的國庫業務基礎工作，各級領導甚至業務科室領導重視不夠，管理不嚴，或多或少存在“輕業務、重創新”的冒進思想，只求基礎業務上的“日清月結”和“賬平表對”，不求質量、效率和資金安全、風險防范。沒有獎罰機制，導致一線從業人員干多干少一個樣，干好干壞一個樣，進而影響整個國庫核算水平，產生業務風險，暴露安全隱患。

三、強化國庫會計管理的措施建議

（一）抓法律法規學習，提高職責意識

一是提高職責意識。多層次、多渠道、多領域宣講《預算法》、《中國人民銀行法》、《國家金庫條例》等法律法規，做到從行領導到中層骨干到國庫從業人員，全面知曉“經理國庫”是國家法律賦予的法定職責，是自己的本職工作。二是提高履職意識。國庫高管人員尤其是國庫主任（行長）、副主任（主管副行長）要以身作則，身先士卒，率先垂范，把“全面經理國庫”作為單位的重要工作列入議事日程，強化國庫管理，樹立國庫權威。

（二）抓管理機制建設，提高國庫地位

首先是人事機制，營造能進能出、能上能下的用人機制，為國庫工作注入新鮮“血液”；其次是考核獎懲機制，長期不懈地開展國庫業務核算“零差錯”考核，表揚先進，鞭策落后，并給予一定的物質和精神獎懲；再次是勞動競賽機制，每年定期在一線業務人員間開展勞動技術競賽活動，提高他們的操作技能，培育他們的成就感和業績觀，形成“比學趕超、力爭上游”的業務工作氛圍，為更好地促進國庫事業發展儲備人才、奠定基礎。

（三）抓機構和人員建設，提高核算保障

建議人民銀行總行國庫局根據《國家金庫條例實施細則》規定，及時重啟國庫機構建設，按照“一級財政設立一級國庫”原則，在人民銀行內部設立專門的“四級國庫”工作機構辦理國庫業務，即總行設國庫局（司）、省級設國庫處、市級設國庫科、縣級設國庫股，并嚴格按照標準配備專職人員。只有設立了專門的國庫機構，才會配備專職的國庫人員，才會保障核算質量和效率，否則，國庫從業人員少、隊伍素質發展不平衡與國庫業務與日俱增、管理要求日趨嚴格的結構性矛盾將無法得到根治。

（四）抓制度建設和業務培訓，提高核算基礎水平

一方面，根據國庫會計數據集中和橫向聯網模式下的會計管理要求，及時完善、修訂相關國庫業務崗位職責、操作流程和會計核算管理制度、監督細則，將國庫業務的每個環節、每個步驟以及每筆業務、每項操作都置于《國庫會計管理規定》和《國庫會計核算業務操作規程》等規章制度的約束之下，實現國庫業務“零差錯”、資金“零風險”、案件“零發生”的目標。另一方面，針對國庫業務系統經常補丁、升級，以及業務系統功能菜單繁雜、操作人員無從下手這一特殊現狀，建議上級國庫要及時舉辦業務系統操作和業務管理方面的針對性培訓，提高國庫從業人員的操作技能和業務管理水平，從而提高會計核算質量，防止差錯和操作風險發生。

（五）抓業務系統整合，提升資源共享水平

國庫會計作為專業會計的一個分支，雖然涵蓋銀行會計和預算會計內容，但與會計基本功能是一致的，就是核算與監督。因此，可將諸多業務系統整合為業務核算和檢查監督兩大系統，業務核算系統中包括核算系統（TCBS）、橫向聯網系統（TIPS）、統計系統（TIMS）、分析系統、集中支付系統、財政無紙化系統等與前臺業務核算相關的子系統；檢查監督系統中包括事后監督系統、現場檢查系統、綜合監管系統等后臺管理子系統。這樣，可避免系統的重復開發和各自開發，減少研發費用和培訓費用，提高系統的專業性和客戶體驗效果，提升資源共享水平。

（六）抓監督體系建設，提高風險防范能力

一是建立事前、事中、事后“三位一體”的日常業務監督體系。即事前強化柜面監督力度，嚴把預算資金的收入關、撥付關、退庫關和調庫關，發現問題，及時登記處理。事中強化柜臺復核力度，嚴把核算質量關和資金安全關，尤其是復核支出業務中的收款人賬號、戶名、匯入行行號等要素要安排業務精通、責任心強的正式人員擔任，確保每筆資金劃出無誤。事后強化監督員的再次復核力度，尤其是對往賬清單上每筆支出業務要與原始憑證逐筆勾對，確保真實、準確。除此之外，還要盡快推廣應用事后監督電子化系統，提高工作效率，減少手工監督“盲區”。二是嚴格實施“三查三控”?！叭椤奔醋圆橐婕氈?，自查自糾；常規檢查要突出重點，限期整改；突擊檢查要事先保密，不走過場、不留情面，敢于直面問題，敢于硬碰硬。“三控”即業務崗位要“自控”，嚴格按操作規章處理；業務崗位之間要“互控”，防止“一手清”；國庫高管人員和上級國庫要定期“監控”，以及在國庫營業場所安裝攝像頭并納入單位保衛部門的實時“監控”。三是加強重要物品的監督管理。當前，國庫分支機構尤其要對停用的重要空白憑證組織集中銷毀，消除風險點。

（七）抓對賬業務管理，提高聯防聯控能力

在橫向聯網模式下，相當多的預算收入通過橫向聯網系統（TIPS）自動轉入核算系統（TCBS），沒有可查的紙質稅票憑證，而電子稅票憑證要素又很不規范、很難查詢。加之財政實撥資金業務較多，無法保證每筆支出業務的真實性和合法性。因此，加強對賬管理顯得尤其重要。一方面，我們要確保對賬單位提供的對賬資料真實有效，確保對賬口徑銜接一致、對賬結果清晰無誤，尤其是與代理銀行進行財政集中支付業務對賬時，要逐筆勾對人民銀行清算的資金是否已到賬，代理銀行的清算賬戶是否仍有余額，是否將清算資金轉入其他賬戶。另一方面，要增加到對賬單位集中對賬和現場對賬的次數，形成合力，群策群力，聯防聯控。此外，建議人總行國庫局盡快組織開發國庫業務電子對賬系統，實現財、稅、庫、行、海關等報表數據核對的實時性、準確性和有效性。

（作者單位：中國人民銀行永州市中心支行）

劉貴生.2014.我國國庫會計改革發展的回顧與思考[J].金融會計,12。