當前違反財經紀律的表現形式及治理對策

●胡士革 楊春霞 李新利

當前違反財經紀律的表現形式及治理對策

●胡士革 楊春霞 李新利

近年來違反財經紀律案件數量居高不下，隨著財政改革不斷深化，出現了一些新情況、新問題，需要引起高度重視，認真研究解決。本文按照上級財政部門關于做好“十三五”規劃專項課題研究要求，就違反財經紀律行為產生的外部環境和內在背景因素、主要表現形式及治理整治對策等方面進行了分析探討，為從財經法制教育、內部控制、外部監督和強化懲處等方面建立各級領導干部和財會人員“不想違、不能違、不敢違”的有效機制提供實踐支撐和建議。

違反財經紀律行為 背景因素 表現形式 治理對策

財經紀律指黨和國家制定的經濟法規和相關政策，是黨和國家的方針政策在財經工作中的具體體現，是各經濟主體在財政和經濟工作中必須遵守的行為準則。近年來，隨著財政改革發展步伐不斷加快，也伴生出一些新情況、新問題?？v然各項財政法律法規逐步健全，各級紀檢監察、審計、財政等部門監督力度也逐步加強，查辦很多大案要案，違法違紀行為在很大程度上得到遏制。但基于利益驅動及僥幸心理等因素，違反財經紀律問題仍時有發生，在不同程度上干擾了財務管理秩序，給國家和單位造成了較大的損失，也給有關職能部門開展審計監督帶來困擾。

一、違反財經紀律的背景因素

從近年監督檢查發現問題看，違反財經紀律行為基本上都是有意識的行為，在一定程度上可以說是“一把手”違紀。

（一）外部環境因素

1、用人機制因素。各地貪官提拔貪官、帶病提拔、違規提拔均時有發生。一個自身素質存在問題的“一把手”，很難保證單位不發生違反財經紀律行為。

2、串通因素。串通可以使最嚴密的內控機制失效。這里包括外部串通和內部串通。外部串通是指單位與不法商人等的串通，近年各地不斷發生的“圍標”、“串標”及不合理開支開具“維修”、“會議”、“副食”、“培訓”等發票入賬的“找票”行為即屬此類。內部串通是指單位內部關鍵崗位人員之間的串通。

3、監督因素。這里面既有監督執法執紀部門人員少、任務重、手段滯后等因素，更為重要的是近年行風評議和涉企檢查備案等政風建設措施，盡管在很大程度上改善了執法執紀部門的工作作風，但也造成了執法執紀部門在一定程度上的縮手縮腳，不敢嚴格執法情況，在一定程度上使很多違紀情況不能及時揭示。單純的媒體輿論等外部監督由于不專業，揭示不出來深層次問題。

4、懲治因素。部分基層黨組織治黨不嚴，對黨員干部思想上、行動上存在苗頭性傾向性問題，大事化小、小事化了，缺乏有效的教育和監督。甚至當黨員干部違紀違規被追究責任時，存在護短心理，想方設法幫其說情開脫，使違紀者不能依法受到制裁，一定程度上助長了違紀者氣焰。有許多違紀問題僥幸躲過職能部門檢查成為漏網之魚，也助推了違法違紀現象滋生蔓延。

（二）內部環境因素

1、價值觀嚴重缺失。一些人思想道德防線不牢，拜金主義、享樂主義、奢靡之風等長久積習的社會風氣使得人們難以抵御金錢的誘惑，金錢至上、享樂主義的價值觀扭曲了人的主觀意識，驅使他們以身試法，想盡一切辦法侵占國家及集體利益，達到自己享樂的目的。這也是最根本的原因之一。

2、既得利益驅動。追求個人和小團體的既得利益是當前違反財經紀律問題的直接原因。一方面，一些單位和部門既得利益誘惑嚴重，面對外界利益驅動不惜以身試法。另一方面，部分單位和部門本位主義嚴重，一切從小團體和個人利益出發，采取各種違紀違法手段滿足其不合理和不合法的費用支出。

3、法紀意識淡薄。單位領導班子及財務人員對財政財經法律法規知識不了解、不掌握，不能合理把控自己的財務行為，認識不到有哪些行為及情節已經觸及了財經法紀的底線，因此，在從事某項違反財經法紀行為時存在僥幸心理，覺得偶然違紀一次不是什么大事。

4、內控機制薄弱。內部管理及控制制度的薄弱也是當前違反財經紀律問題的根本原因之一。一是部分單位內部控制缺失，難以擺脫“一把手”說了算的局面，單位內部監督力度不夠，經辦人員、會計人員盲目聽從指令，不敢、不能夠及時制止和糾正違反財經紀律的行為。二是部分單位和部門重制度制定、輕制度執行，致使內部控制效率減弱。

二、違反財經紀律的主要表現形式

（一）違反收入管理規定，截留、隱匿、違規使用應上繳的收入

1、收入不記賬。將收取房屋租賃收入、承包經營收入、規費收入等不開票也不計入單位財務賬簿，不上繳財政，私存私放，在賬外用于單位的不合理開支。如某高級中學，為規避教育部門管理規定，以本學校名義招高三復讀生，私下與某民辦學校聯合辦學，占用公辦教師資源，但收費計入民辦學校賬簿，按復讀費一定比例擁有資金控制權，將公辦學校一些正常費用或不合理開支轉移到民辦學校，形成實質意義上的“賬外賬”。又如：某學校將學生食堂發包個人經營，但從未收取租賃費，而是通過在食堂安排公務接待抵頂應收取的租賃費，導致賬外截留、坐支非稅收入，也是賬外賬的一種形式；醫院也存在類似情況。

2、不開具正規收費票據收費。以暫收或預收的名義開具二聯單或三款單收據，資金由經辦人以個人名義保管，不及時上繳單位財務或同級財政。由于繳款人大部分為自然人（個人），因當時未足額繳納收費，或者是經辦人給予一定的照顧，事后繳款人也不主動要求換開正規票據，致使該部分收費長時間滯留在經辦人手中。有的是收款人個人行為，公款私存，或者臨時挪用，間隔一段時間再開具合法票據上繳財務；也有的是集體違紀，領導授意經辦人收費不及時開票，不上繳單位財務，私設“小金庫”，截留坐支挪用，用于單位各種隱性開支等。如：某鄉鎮收取社會撫養費連續幾個月不開專用票據，不上繳國庫，坐支挪用金額達幾十萬元，收支單據賬外保存，在上級監督檢查工作部署以后才被迫入賬，但形成的截留坐支挪用事實已經無法整改，無力籌措資金彌補應上繳的財政收入。

3、將收入記入往來科目。將行政事業性收費以暫收的形式收取后，在單位賬的往來科目記錄，年終不進行清理，既不歸還也不上繳財政，將資金用于單位開支，形成變相隱匿、截留、挪用應上繳的財政收入。

（二）違反規定采取各種手段套取、截留、挪用財政專項資金

1、通過虛假的申報資料套取財政補貼資金。如：某村民以虛假出資注冊成立的種植農民專業合作社名義，騙取農業機械購置補貼40萬元。又如：某村民委員會截留挪用農業支持保護補助資金7.75萬元。該村村民委員會將集體耕地100畝承包給本村12戶村民，村委會以某村干部名義申請領取該100畝農業支持保護補助資金7.75萬元，所有補貼資金用于村里公益事業，未發放到種糧農戶。

2、利用已經建成的老項目申報財政資金。如：某公司利用以前年份已開始建設的優良商品豬養殖項目，以新建項目名義申報國家農業綜合開發產業化經營財政補助資金171萬元，根據申報時對企業自籌資金投入比例等的要求，編造了自籌資金支出等相關虛假財務資料，騙取財政補助資金。

3、農村土地流轉成為套取財政資金的新介質。如：某糧食種植農民專業合作社用不真實資料騙取財政支持農民專業合作組織發展創新試點項目資金110萬元。該合作社申報方案顯示，合作社社員326名，項目總投資1850萬元，其中省級財政資金110萬元、社員集資1740萬元，資金主要用于項目基礎設施建設、購置生產設備和全程社會化服務。財政部門先后撥付該合作社財政資金106.32萬元。經審計核實，方案上所謂326名社員實際為土地承包戶，用于支付8000畝土地流轉的自籌資金支出中，實際只有4385畝簽訂了土地流轉合同，1740萬元社員集資實際為合作社發起人自己出資，其中用于新建倉房、曬場及配套設施312萬元，用于購買農機噴灌機等設備的156萬元支出均為虛假支出。

4、部分專項資金管理薄弱。如：某鄉鎮民政所某年違規使用管理專項資金達60萬元。①擠占挪用專項資金28.7萬元，擠占救災款4.6萬元用于臨時救濟，擠占五保供養1.3萬元用于敬老院建設，擠占其他民政資金用于救濟金2.8萬元、優撫事業費11.3萬元、帶病還鄉軍人補助8.7萬元。②不符合條件人員領取優撫補助1.7萬元。③虛報五保供養人數及集中供養人員套取資金9萬元，挪用農村危房改造資金20萬元，挪用農村低保資金結余0.6萬元，三項資金共29.6萬元用于敬老院建設。④滯留其他專項資金8萬元。

5、套取養老保險、醫療保險現象時有發生。如：某醫院通過偽造病歷、虛列收費項目、重復收費等手段，騙取新農合資金21萬元；人社部門某年機關事業人員與已經享受城鄉居民養老待遇人員重復48人，重復領取城鄉居民養老待遇1.44萬元；已享受城鄉居民養老待遇人員與已享受企業職工養老待遇人員重復433人，重復領取城鄉居民養老待遇13萬元；已死亡人員領取城鄉居民養老保險待遇22人，涉及發放待遇0.66萬元。

6、職業教育學校是虛假申報套取財政補貼資金多發區。

如某中等職業學校落實國家補助資金政策時存在下列問題：重復或虛報學生信息享受國家補助資金；違規截留國家補助資金，通過在退學費名單上代簽的方式，截留已經退學學生的免學費資金，另外，部分學生已經退學未領取國家助學金資助卡，學校仍然保留這部分資助卡；通過注冊“雙學籍”或無學籍的方式違規享受國家補助資金；或對沒有注冊學籍的學生發放國家補助資金；通過“保留學籍”不在校方式享受國家補助資金，或中途退學仍享受國家補助資金。

（三）違反支出管理有關規定，揮霍浪費財政資金

1、預算支出管理薄弱，違規使用“三公”經費?！叭苯涃M一直是財經違紀問題的易發多發區，雖然通過“三公”經費公開和專項整治，公務接待費、車輛購置及運行費和出國（境）費整體逐年遞減，但也存在一些亟待解決的問題。一是公務接待方面存在的問題越來越隱蔽，變換花樣將公款吃喝隱匿于小區家庭、單位食堂、私房菜館等，但難以從單位賬面所設置的“公務接待費”明細科目了解一個單位真實的業務招待費開支情況。二是串通不法企業開具其他發票變相報銷。如：將煙酒以副食品等形式列入福利費，將公務灶發生接待費用變相列入福利費支出，將賓館、飯店發生接待費尋找商業發票以維修費、會議費、印刷費、辦公費等形式列支。三是公務接待費超標準超預算情況較多。招待費支出標準文件依據為1989年制定的“不得超過預算公務費支出的2%”，隨著經濟社會的發展，按照現行物價水平，該標準已嚴重不符合實際；對招待費超預算列支問題，因部分縣市財力有限，預算安排的公用經費的標準遠低于按照公共財政預算口徑測算的標準及行政運行客觀需求，很容易造成招待費超標準、超預算列支。

2、津補貼及干部職工福利方面仍需進一步規范。八項規定和規范津補貼以來，擅自發放獎金福利情況得到遏制，但仍然存在一些政策執行偏差。一是教育部門超標準發放班主任費、發放監考費、教師節補助、升學獎等問題仍然存在。由于學校管理的特殊性，為更好地發揮獎勵機制在促進教學質量發展中的激勵作用，教師工作量、升學率等難免和福利待遇掛鉤，僅僅憑借績效工資不能更好地發揮調節作用。只能從提高班主任費標準、適當發放監考費、教師節補助、升學獎等，調動教師的積極性。但各地教育主管部門雖然有發放標準，但都是以前年度的老標準，不能更好體現教師付出的勞動價值，執行中難免有一定偏差。二是單位內部職工餐廳運行缺乏制度支持。為方便干部職工就餐，部分單位設置有內部職工餐廳，單位適當發放餐證或充值卡用于職工就餐補貼。但無論補貼金額多少，均沒有相應的政策制度依據。即使不發補貼，內部餐廳的非營利性形成飯菜價格和材料成本之間的負差額客觀存在，經營虧損如何處理沒有制度規定。如果按照違反財經紀律進行處理似乎不近情理。這有待出臺和完善行政事業單位福利制度，使干部職工集體福利待遇得到應有的保障。

3、違反中央八項規定，變相公款消費鋪張浪費。在落實“八項規定”精神中，仍有部分黨員干部陽奉陰違，想著法子規避“八項規定”要求。如隱匿于公務灶、茶藝館、私房菜館等的公款吃喝；采取變相租借下級單位或管理對象車輛的方式公車私用；通過加設桌椅、門口標示牌等方式增加實際辦公面積等進行公款消費鋪張浪費。

（四）基層財務管理工作存在隱患

1、部分行政事業單位任用會計人員不符合規定。由于行政事業單位在職人員中有會計從業資格證的專業人才很少，尋找有執業資格的財務部門負責人或會計人員有一定難度。或者有的單位領導在任命財務部門負責人和會計人員時不熟悉不了解任用財務人員的政策要求，不考慮其是否具有會計從業資格，導致部分單位財務會計人員無證上崗，業務素質普遍不高，進而導致會計基礎工作薄弱。

2、部分單位內部控制制度不健全。由于行政事業單位賬簿由原來的財政部門實行會計集中核算逐步還原到目前單位自行管理，單位對財務管理及內部控制不熟悉、不重視，部分單位不單獨設置財務（會計）科室，只是安排一個專職會計，隸屬辦公室等科室管理，但日常會計事務一般均由會計人員獨立完成，缺乏兩個以上經辦人員的相互制約和牽制。由于內部控制不到位，致使部分違紀問題滋生蔓延。如：某事業單位僅設會計人員一名，該會計將以單位名義收取的現代農業生產發展資金糧食產業類項目上的企業履約保證金三年共計223萬元，私自存入個人存折賬戶內，未納入單位賬簿統一核算，期間先后三次挪用部分資金給其愛人從事個人經營活動。正是由于單位失去對該項資金的有效控制，才導致其違紀問題發生。

三、治理建議及對策

結合當前“依法治國”的總體要求，嚴肅查處各種違反財經紀律行為，是維護黨的執政地位的重要手段，是財政經濟健康快速發展的重要保障。維護好黨的財經紀律，應注重以下幾點：

（一）加強法規紀律教育，提高領導干部、關鍵崗位及財務人員等風險崗位人員遵守財經法紀的自覺性

堅持教育為先、預防為主、循序漸進的思路，以領導干部、關鍵崗位及財務人員等風險崗位人員為重點，深入開展黨風黨紀、理想信念、財經法律法規教育，引導風險崗位人員牢固樹立正確的權力觀、利益觀，強化財經法規意識和責任意識，自覺防止濫用職權、謀取私利的行為。一是組織財經法紀培訓，廣泛宣傳財經法律法規，讓他們懂法；二是組織好各種形式財經違紀的警示教育，觀摩各種形式的違法違紀典型案例，讓他們懼法；三是通過法律法規及警示教育，提高綜合素養和法律法規意識，讓他們守法。真正做到不越制度這條紅線，不碰紀律這條警戒線，不觸法律這條高壓線。

（二）建立科學的選人用人機制

為政之要，在于用人；發展之要，在于用人。選人用人，關系全局，同樣也是治理違反財經紀律的治本之策。建立和完善選人用人擔保人制度和責任追究制度，強化權力運行制約和監督體系，切實把權力關進制度的籠子，堅決維護政治清明，才能把真正德才兼備、務實求真、踏實進取、清正廉潔的好干部選出來用起來，才能最大限度地減少違反財經紀律行為的發生，給人民以公平公道、給社會以風清氣正。

（三）落實好預算法律制度，建立完善現代財政預算管理制度

一是嚴格部門預算管理制度?？茖W編審預算，嚴格執行預算，合理預算調整，決算真實可靠。切實強化預算約束力，防止財政資金分配使用、收費、罰款等的隨意性。二是加強政府非稅收入管理。嚴格“收支兩條線”管理制度，規范國有資產有償使用、行政事業性收費及票據使用等管理，從源頭上防治腐敗。三是推行國庫集中支付和公務卡制度無盲區。通過國庫集中支付，減少中間環節，杜絕跑冒滴漏，增加財政支出的直接性和透明度，消除截留、挪用財政資金的違規問題；通過強力推進公務卡制度改革，最終實現公務消費的透明化，堵住現金支付漏洞，從源頭防治公務消費腐敗，抑制“三公經費”支出。

（四）規范行政事業單位內部控制制度，實行違紀風險防控

落實黨風廉政建設主體責任，有效防控廉政風險，根據《行政事業單位內部控制規范（試行）》，在行政事業單位切實落實內部控制規范，查找、梳理、評估涉及到會計業務及管理中的各類風險及風險點，制定、完善并有效實施一系列辦事制度流程，加強對領導干部行使權力的監督，形成對財務工作風險進行事前防范、事中控制、事后自動糾錯的控制機制，堵塞財務管理漏洞。

（五）創新外部監督形式，發揮社會監督優勢

暢通群眾監督渠道，健全群眾監督機制。加強政府信息公開，為群眾監督提供暢通的渠道。一方面財政預算的編制與執行在公開內容上，更加簡單明了，讓群眾能夠清楚明白如何監督。其次財政預算的編制與執行中，利用電視、報刊、網絡等公共媒體開通互動平臺，與群眾進行互動交流，動態接受群眾監督。另外，在專項資金使用基層單位建立完善信息公示制度，從項目的申報、資金下達、項目實施進度、竣工驗收、資金支付等全過程進行分階段公示，全程接受群眾監督，遏制弄虛作假虛報冒領財政資金現象。

（六）發揮職能部門聯動作用，進一步加大對違反財經紀律行為的查處力度

各級檢察、紀檢、監察、審計、財政等職能部門縱橫聯動，各自發揮部門優勢，相互協調相互配合，共同編織查處財經違紀的行政執法網，形成審計監督區域全覆蓋、資金全覆蓋、項目全覆蓋。在違反黨的財經紀律腐敗問題上，絕不手軟，發現一起查處一起。對違反財經紀律典型案件，認真總結深入剖析，加大案件通報力度，用身邊的事教育身邊的人，起到查處一個、教育一片的效果，充分發揮辦案的治本功能和教育功能。

違反財經紀律的形式千變萬化，維護黨的財經紀律是一項長期艱巨的政治任務。只有從財經法制教育、內部控制、外部監督和強化懲處等方面建立各級領導干部和財會人員“不想違、不能違、不敢違”的有效機制，才能有效防止違反財經紀律行為的發生。

（作者單位：河南省安陽市滑縣財政局）

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2.羅江濤、黎沛.2014.違反財經紀律的表現形式及對策建議[J].財政監督,36。

3.鄒嗣海.2015.當前違反財經紀律的主要表現及治理[J].中國農業會計,6。