淺談如何加強新時期法治財政建設

●馬源禾

淺談如何加強新時期法治財政建設

●馬源禾

最近，財政部出臺了《法治財政建設實施方案》，提到“力爭到2020年形成較為完備的財政法律制度規范體系、高效的財政法治實施體系、嚴密的財政法治監督體系、有力的財政法治保障體系。”本文就法治財政建設的重要性以及如何加強法治財政建設，提出一點思考和建議。

法治財政 依法治國 監督機制 依法理財

黨的十八屆四中全會對依法行政、建設法治政府作出了新部署，明確提出要“加快建設職能科學、權責法定、執法嚴明、公開公正、廉潔高效、守法誠信的法治政府”。財政作為國家治理的基礎和重要支柱，在建設法治政府工作全局中承擔著十分重要的職責。最近，財政部制定了《法治財政建設實施方案》（以下簡稱《方案》），從依法全面履行財政職能、完善財政法律制度體系、強化對財政權力的制約和監督等七個方面對法治財政建設進行了規定。

一、當前法治財政建設中存在的問題

當前，很多財政干部尤其是領導干部的法治意識，突出表現在對法治的認識仍然停留在口頭化、表面化、工具化的層面。一是口頭上講法治，行動上卻是人治。有的干部沒有擺正權與法的關系，以言代法，以權壓法的思維和行動還一定程度存在。二是法治工作表面化，沒有納入核心。有的地方認為法治工作不是主流，自覺不自覺地將其邊緣化，僅僅定位在對外宣傳上，每年按規定動作搞幾次表面化的活動，骨子里不愿依法依規辦事、照章遵程序辦事，對這方面的意見不想聽、不愛聽，法治機構的重要作用發揮得很不夠。三是選擇性適用法律，將法律工具化。有的地方領導干部在實際執法中，選擇性使用法律，當需要規范他人就積極組織實施，當自身不當行為和不當利益受到法律限制時，就想方設法規避或變通法律，從而使法律成為對他人有效而對自己無效的工具。例如，有些財政干部不依照法定程序辦事，擅自簡化程序，直到被訴訟、被問責后，才想起應該依法遵法。在法治財政建設中，存在著對法治的重要性認識不足，依法辦事的習慣還沒有養成，法治財政宣傳教育還不夠深入，財政法制建設落后于財政改革與發展的實踐等方面的問題。具體來說，表現為以下幾個方面。

（一）部分財政干部對法治重要性認識不足

財政涉及政府、市場、社會各個層面的利益關系，不僅與老百姓的切身利益密切相關，而且影響著社會資源的配置和社會公平正義的實現。隨著形勢的發展變化，財政行為越來越成為社會關注的熱點。財政糾紛、財政復議、財政訴訟已經成為財政部門必須面對的現實。隨著依法治國、建設法治政府的深入發展，全社會法治氛圍日漸成熟，公民法人維權意識越來越高，社會各方面對財政關注度越來越高，這使得財政工作面臨的風險越來越多。從目前看，政企、政事、政社關系仍未完全理順，這些問題根源于部分同志對法治的認識仍然停留在口頭化、表面化的層面，沒有真正將法治思維內化于心、外化于行。

（二）財政執法中依法辦事的習慣還沒有養成

面對涉法事件井噴式增長和法治內化于財政改革的新形勢，財政執法中的不作為、亂作為，甚至濫用權力的現象仍然存在。例如，湖北省某鎮財政所所長長期挪用單位公款，在其擔任鎮財政所所長期間，利用職務便利，以向本所會計打借條等方式，先后挪用公款180多萬元，給黨和國家造成了嚴重的經濟損失。同時，選擇性執法成為財政部門比較突出的問題，該辦的事不給辦，不該審批的事項仍然審批，審批備案過程中增設條件的問題時有發生。行政許可沒有嚴格依法實施，執法程序約束力不強，執法自由裁量權過大，執法不公現象仍然存在。面對涉法事件快速增長和法治財政建設的新形勢，部分財政干部仍然習慣于用老辦法應對，不習慣依法辦事，遇到問題不是先考慮法律如何規定，而是按照慣例辦事，導致行為不規范、不嚴密甚至出現違規情況。

（三）法治財政宣傳教育不到位

財政工作業務面廣、專業性強，同時日常事務性工作又很多，廣大財政干部都很繁忙，客觀上講，很難抽出時間來學習法律法規，尤其是近幾年財政法律法規的密集出臺，要求廣大財政干部在短時間內迅速掌握財政法律知識有些困難。目前仍有少數同志對財稅法規缺少系統性學習，部分干部甚至對日常工作中經常運用的法律也沒有做到全面準確掌握，這種狀況對工作造成了不利影響，問題主要集中在不能全面掌握財稅法律法規，無法熟練運用法律等方面。同時，普法宣傳在一些地方活動形式比較單一，有些地方培訓方法機械，照本宣科，使大家覺得枯燥無味，內容單調、脫離實際，實際效果不理想，僅僅把普法理解為搞一次法律知識競賽，搞搞法治宣傳，沒有把普法與提高財政干部的法律素質和依法理財水平結合起來。

（四）廣大干部的法治思維和依法行政能力還不能完全適應新時期財政工作的需要

十八屆三中全會提出，現代財政制度是國家治理的基石。新時期財政工作的難度加大，要求廣大財政干部既要有一定的法律知識，還要熟悉財政業務。目前既精通法律知識，又熟悉財政業務的全能型人才還不是很多，熟悉財政業務的同志，缺乏法律方面的知識；精通法律方面問題的，卻又對財政業務不熟悉。加之個別領導對法治工作不重視，在一定程度上影響了財政職能的順利實現。以《預算法》為例，以前，在舊《預算法》執行過程中，很少發生因違法而被追責的案例，但新修訂的《預算法》卻大大強化了法律責任部分，新增了6種被追責的情形，同時進一步增強了審計、人大、社會公眾對預決算的監督。所以，加快推進依法行政、依法理財已經是財政系統的一項重要任務。

二、《法治財政建設實施方案》的具體要求

《方案》提出：要加強重點領域財政立法，提高財政立法公眾參與度，嚴格規范財政行政執法，強化對財政權力的制約和監督，全面提高財政干部法治思維和依法行政能力，具體來說：

第一，針對部分財政干部對法治重要性認識不足的問題，《方案》提出，要樹立重視法治素養和法治能力的用人導向，把法治觀念、法治素養作為衡量財政干部德才的重要標準。長久以來，法治觀念淡薄是財政干部日常工作的一大問題，這項規定將把法治放在了更加重要的地位。只有不斷強調法治建設的重要性，依法行政、依法理財才能逐漸從外在要求轉化為內在行為，才能為建設法治財政注入強大動力。

第二，針對財政執法中不依法辦事的情況，《方案》提出，要嚴格規范財政行政執法。完善財政行政執法程序；創新財政行政執法方式；建立統一的財政行政執法信息平臺；全面落實行政執法責任制；健全行政執法人員管理制度。這項規定解決了財政職能轉變不到位的問題。

第三，針對財政干部的法律素質不高的問題，《方案》提出，要加強對財政干部的法治教育培訓，健全財政行政執法人員崗位培訓制度；注重通過法治實踐提高財政干部法治思維和依法行政能力，加強對財政領導干部任職前法律知識考查和依法行政依法理財能力測試。加強法治教育培訓是提高財政干部法律素質的重要途徑，通過開展法治教育培訓，營造出依法理財的良好氛圍。

三、推進法治財政建設的具體措施

建設法治財政任務艱巨，任重而道遠，筆者認為，要從思想、制度、監督、宣傳、民生五個方面深入推進法治財政建設，將法治財政建設落到實處。

（一）推進法治財政建設，正確的思想認識是關鍵

十八屆四中全會強調，“推動全社會樹立法治意識，堅持把領導帶頭學法、模范遵守法律作為樹立法治意識的關鍵。”要認識到，法律不僅僅是一種約束，也是對財政工作的一種保障。只有學法、知法，才能提高法律素質，做到依法辦事、依法行政。一方面，要認識到“法無規定不可為”，對沒有法律授權和法律依據的事情不能做；另一方面，對法律有嚴格規定的情況要嚴格依法依規辦事。只有這樣才能不斷提高自己法律知識和素養，推進法治，服務于民。

（二）推進法治財政建設，完善的制度體系是保證

習近平總書記指出，全面推進依法治國是一個系統工程，是國家治理領域一場廣泛而深刻的革命。建設法治財政，重在制度建設。制度建設是法治財政的基礎。具體來說：首先要健全完善財政管理制度，對相關制度辦法進行全面的清理、修訂，為推進財政改革提供制度保障；二要建立法治與財政協調聯動機制，按照法治思維，從頂層設計入手，健全完善財政與法治的聯動機制；三要落實責任追究制度，高度關注實行重大決策終身責任和追究倒查；四要建立工作人員依法辦事能力考核制度；真正將是否依法辦事作為考察、使用干部的重要因素，注重把法律素養好的干部選拔、任用到重要、核心崗位，這樣才會更加放心。良好的法治環境，是依法理財的基礎性工作。從全國來看，發達地區已經從要錢、要政策轉變為花錢買制度。所以，要將財政管理制度、法治與財政協調聯動機制、責任追究制度、依法辦事能力考核制度等各項制度真正地落實完善起來，為依法理財、打造陽光財政、透明財政奠定基礎。

（三）推進法治財政建設，有效的財政監督是重點

隨著專項資金范圍日漸擴大、國庫集中支付改革的不斷深入，尤其是新《預算法》的頒布實施，社會公眾監督的范圍已經開始延伸到財政資金的分配、使用、監督等核心領域，財政工作的陽光透明性正在逐步展開。因此，為了更好地提高財政監督的專業性和科學性，在加強財政監督的同時，可以創造性地將績效評價與財政監督相結合。一方面，通過績效評價提高財政監督效率和水平。根據單位績效自評或主管部門評價的結果，將評價結果較差且存在違反法律法規和規章制度的，作為重點監督的對象；另一方面，通過財政監督為績效評價提供法律保障。通過財政監督核實專項資金的使用情況，專項資金是否及時撥付、是否存在挪用現象、是否存在截留現象、是否存在結余，等等。樹立“績效中監督，監督中有績效”的理念，確保財政資金安全、規范和有效的使用。

（四）推進法治財政建設，良好的法治教育培訓是手段

建設法治財政，必須營造良好的法律宣傳和教育環境。法治財政建設，關鍵在人，在依法行政、依法理財的新形勢下，法治培訓工作是做好普法宣傳的重要手段，是提高財政部門工作人員法律意識、增長法律知識的重要機會。但是，一些部門的法治培訓并沒有取得良好的效果，因此，創新培訓方式是增強培訓效果的重要一步。法治教育培訓要切實從財政干部的工作實際出發。在舉辦法治培訓班期間，建議培訓講師以對培訓對象“有用”、“能聽懂”、“喜歡聽”為出發點，在培訓中采取興趣教學、案例教學、互動教學等新穎方式，多用一些生動的案例，常在課程中和大家進行互動，更好地實現增長法律知識，指導工作實踐的良好效果。

（五）推進法治財政建設，陽光透明的依法理財是目的

法治政府是透明政府，透明政府就要求將應公開的事項按規定公開。由于財政花的是納稅人的錢，所以要將財政資金管好用好，使每一筆錢都花在“刀刃”上。近年來，財政公開已經成為社會熱點，財政要主動接受社會各方面監督，切實保障公眾的知情權，加大財政信息的公開力度，按規定做好政務公開、文件公開、執法公開工作，減少直至杜絕預算管理中各種不規范、擦邊球甚至違法、違規行為，自覺接受人大監督和社會輿論監督。同時，要通過政府門戶網站、政務公開網、公示欄，主動公開財政執法權限、辦事依據、辦理程序、辦結時限等信息，方便群眾和預算單位辦事，積極構建“陽光財政”。

全面推進依法理財，努力構建法治財政，既是對法治財政建設的總體要求，也是財政工作的一項重大任務。法治財政工作任重而道遠，只有每一個環節都做好，才能把這項工作做好，做出彩，做出成績。

（作者單位：河北省財政廳）

1.財政部.法治財政建設實施方案[Z].2016-5-27。

2.郭衛華.2008.論財政法治建設[J].財政監督，11。

3.牛富榮.法治財政、法治政府與腐敗治理[J].經濟問題，7。

（本欄目責任編輯：尹情）