中國財政法治建設的進展與方向

●朱為群

中國財政法治建設的進展與方向

●朱為群

編者按：黨的十八屆四中全會將法治建設提升到新高度，法治財政建設作為法治中國的重要內容，理應提上重要日程。近期，財政部先后發布了《法治財政建設實施方案》、《關于完善財政干部學法用法制度的意見》，倡導財政干部帶頭尊法學法守法用法，進一步提升依法行政、依法理財的能力，深入推進法治財政建設。本期專題圍繞“法治財政建設”邀請財政法專家、學者及實務工作者展開探討，分別就我國財政法治建設進展與方向、特定時期稅收法治研究、《法治財政建設實施方案》解讀等視角探討法治財政建設。

財政法治是國家建設、政府建設和社會建設的重要基礎。中國的財政法治從上個世紀八十年代初稅收法定起步，經歷30多年艱難曲折過程，經由近年《預算法》修訂的加速和稅收法定原則的全面落實，已取得明顯進展。在全面建設法治國家的新時代，一部涵蓋全部財政活動的《財政法》即將呼之欲出。

財政法治 財政法《預算法》

法治是相對于人治的一種國家和社會治理方式。法治的基礎在于廣泛的民意，而人治的基礎在于少數掌權者。在現代文明世界中，法治是國家和社會治理的基本方式。新中國成立以來，我國的法治建設取得了不少成績，也有曲折。2014年10月，中國共產黨十八屆四中全會把法治中國建設提升到前所未有的高度，在新的歷史起點上把法治國家、法治政府和法治社會建設作為現代化的主要目標。財政是國家治理的基礎和重要支柱。財政法治建設在國家法治建設、政府法治和社會法治建設中具有基礎性地位。從這個意義上說，財政法治建設的目標實現了，國家法治建設、政府法治建設和社會法治建設就有了穩固的基礎，幾千年以來許多人夢寐以求的長治久安就可能變成現實。改革開放以來，我國的財政法治建設步伐逐步加快。1980年9月10日，第五屆全國人民代表大會第三次會議通過的《中華人民共和國個人所得稅法》和《中華人民共和國中外合資經營企業所得稅法》首開了新中國財政法治建設的先河。20世紀90年代，《稅收征收管理法》、《預算法》和《審計法》相繼頒布實施，中國財政法律體系雛形初具。進入21世紀，《立法法》、《政府采購法》、《社會保障法》和《車船稅法》的制定和實施，標志著中國財政法治建設繼續向前發展。

一、稅收法定原則的落實是財政法治建設的關鍵之舉

自2009年起由全國政協委員和全國人大代表以提案和議案形式提交全國政協大會和全國人民代表大會審議的有關稅收立法權回歸全國人大的呼吁，得到了全社會的廣泛關注，并最終形成共識，使稅收法定原則寫入黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，并正在全面推進過程中。2009年，由天津財經大學李煒光教授起草初稿，全國政協委員、上海財經大學蔣洪教授修改定稿的《讓稅收立法權回歸全國人大》提交全國政協大會討論，經多家媒體報道，引起社會關注。全國人大代表趙冬苓分別于2013年3月和2014年提交《關于終止授權國務院制定稅收暫行規定或條例的議案》和《關于落實稅收法定原則的議案》，連續兩年就稅收法定問題提出議案。雖然全國人大法工委副主任信春鷹在2013年3月解釋了稅收法定的困難，沒有路線圖和時間表，但是2013年11月黨的十八屆三中全會決定就提出了要落實稅收法定原則。這顯示了高層決策者對于稅收法定的高度重視。2015年十二屆全國人大三次會議人民大會堂新聞發布廳舉行新聞發布會，大會發言人傅瑩在回答記者提問時明確提出，2020年之前全面落實稅收法定原則。

2015年3月15，修訂后的《立法法》獲全國人大代表通過，進一步明確“下列事項只能制定法律：稅種的設立、稅率的確定和稅收征收管理等稅收基本制度”，而且對授權立法作出了限制。“授權決定應當明確授權的目的、事項、范圍、期限以及被授權機關實施授權決定應當遵循的原則等。授權的期限不得超過五年，但是授權決定另有規定的除外。”《立法法》的修訂，進一步強化了稅收法定的力度。2015年8月5日，調整后的第十二屆全國人大常委會立法規劃向社會公布，包括房地產稅法、環境保護稅法、增值稅法、資源稅法、關稅法、船舶噸稅法、耕地占用稅法等7個稅種立法。2016年9月8日，第十二屆全國人大常委會第二十二次會議對《中華人民共和國環境保護稅法（草案）》進行了初次審議。這些立法行動表明，稅收法定的進程正在加快。

二、《預算法》修訂彰顯財政法治的公共精神

除了稅收方面的法治建設正在大力推進外，在財政支出領域的法治建設也同樣在努力推動中。《預算法》雖然是一部兼顧財政收支的綜合性法律，但重點在于財政支出的法治化。從《預算法》的制定和修改歷程中，可以看到財政法治建設的艱難，但也讓人看到財政法建設的方向，增強了財政法治不斷進步的信心。1994年3月22日，第八屆全國人民代表大會第二次會議通過了《中華人民共和國預算法》，并于1995年1月1日起施行。雖然《預算法》的實施結束了我國政府預算收支活動長期無法可依的狀態，但是在其后20年時間內竟然沒有一個部門、單位或個人被追究法律責任。這反映出《預算法》本身及其執行過程中存在不少問題。1997年，《預算法》修訂草案已經悄然出現。有關修訂的各種研討會幾乎每年都召開。2004年，十屆全國人大預算工作委員會開始牽頭修訂，組織國務院十幾個部門成立了起草小組，其間與中央政府各部門反復討論修改。2006年，在十屆全國人大常委會立法計劃中曾定于當年10月提請審議《預算法》修訂，但最終擱淺。2009年，十一屆全國人大預算工作委員會重啟《預算法》修訂。2010年3月兩會期間，時任全國人大預算工作委員會主任高強表示，《預算法修正案》草稿已經取得重大進展，開始正式征求意見，計劃于8月、10月或12月的全國人大常委會會議召開時上會審議，爭取在2011年全國人大會議“三審”過會。2010年8月，預算工作委員會將《預算法》草案（一審稿）提交國務院，但2010年底國務院未安排討論。2010年12月，預算工作委員會召開了一次討論會，向全國人大相關部門及專家介紹《預算法》修正草案起草情況。直到2011年的最后幾天，國務院常務會議終于通過《預算法修正案》草案，草案回到全國人大，列入常委會會議討論議程。2012年7月，全國人大網站發布《預算法》（二審稿）公開征集意見的消息，但是在7月20日前幾乎無人關注。當日，復旦大學經濟學院韋森教授的一篇名為《預算法修訂怎能“靜悄悄”？》的論文在網上發布，立即引發媒體和社會高度關注。7月25日，由上海浦東金融與法律研究院召開了關于《預算法修正案》征求意見的閉門研討會。針對《預算法修正案》（二審稿）存在的方向性和框架性問題，與會人員經過討論，共達成如下五條共識：第一，強烈建議修改《預算法》的立法宗旨條款，更好地落實憲法和法律賦予人大的預算監督職能，進一步發揮各級人大對于本級預算的權力主體作用；第二，建議明確預算執行過程中的法定授權原則和人大預算執行監督權；第三，建議明確國庫支配權與國庫經理，肯定中國人民銀行的國庫經理地位；第四，建議完善預算支出項目相關的公開透明條款；第五，建議進一步明確《預算法》的法律責任，補充明確懲罰責任條款。針對《預算法修正案》（二審稿）的具體條文，不少參會學者還分別向全國人大常委會法制工作委員會提出了一系列修改建議。隨著媒體的廣泛報道和社會公眾的積極參與，在最后半個月內，《預算法修正案》（二審稿）最終以超33萬條意見創下網上法律草案征求意見的新紀錄。2013年4月底，在吸收專家學者和社會公眾意見的基礎上經過大幅度修改的《預算法修正案》（三審稿）上交全國人大常委會審議。2014年8月31日，根據黨的十八屆三中全會決定的有關內容而進一步修改完善的《預算法修正案》（四審稿）經第十二屆全國人民代表大會常務委員會第十次會議表決通過，終于塵埃落定。

《預算法》修法，歷時20年，四易其稿，歷程艱難，仍需努力推進。為了進一步落實和推動《預算法》的實施，2014年9月26日，國務院發布了《關于深化預算管理制度改革的決定》（國發〔2014〕45號文）；2015年6月24日，國務院法制辦公室公布財政部起草的《中華人民共和國預算法實施條例(修訂草案征求意見稿)》。雖然上述兩份行政規章在落實《預算法》具體條款方面還有不完全匹配之處，但是只有堅持《預算法》的立法宗旨和基本原則，著力于解決《預算法》實施中的各種阻力，才能使《預算法》的具體規定真正落實，才能使這部規范政府財政收支行為的法律在實踐中起到應有的約束和指導作用。

三、“全面建設法治國家”呼喚《財政法》

2014年11月30日至12月1日，上海財經大學中國公共財政研究院在江蘇溧陽組織召開了《財政法通則（財政基本法）》專題研討會，啟動了中國財政法的研究制定工作。來自全國人大預算工作委員會、北京大學、中國政法大學、中央財經大學、上海財經大學以及江蘇省地方稅務局、常州地方稅務局的十幾位專家學者共同討論了制定《財政法通則（財政基本法）》的重要意義及其法律定位、基本架構和主要內容。此后，上海財經大學成立了財政法研究課題組，通過收集和整理國外財政法律的相關資料，組織有關專家學者分別就財政法的重大意義、財政法的基本原則與功能、財政法與憲法以及其他相關法律的關系、財政法的基本框架、財政收入、財政支、財政信用、財政平衡、財政體制、財政監督、財政權責配置和典型國家財政法等問題展開深入研究。

2016年8月中旬，上海財經大學組織了《財政法（草案）》專家評審會，對《財政法》的基本框架進行修改和完善，形成了總則、財政收入、財政支出、公共資產、公共債務、財政監督、法律責任和附則這樣一個能全面反映財政活動的法律文本框架，并在此框架內容對具體條文進行了審議。這個《財政法》的文本框架不僅對財政收入和支出的流量狀態進行規范，而且對公共資產和公共負債的存量狀態進行法治化約束，并且特別突出了運用多重權力制衡的原理構建科學嚴密的財政監督規則，強化了違反法律的責任追究。

《財政法》作為財政領域的綱領性法律，需要對財政活動的基本方面作出根本性的規定。它不應該是《預算法》、《政府采購法》和單行稅法等相關法律的簡單重復，而應該超越這些相關法律，并對這些法律的制定和修改具有指導作用。《財政法》需要對“什么樣的財政狀況是好的”作出明確的法律規定。

首先，財政收支必須平衡。就財政法治所涉及的行為而言，財政行為一般用收支活動來表示。如果財政收支平衡，說明財政狀況良好。因此，法律要規定財政必須實現一定時期內的平衡，既不能結余太多，也不能出現赤字。由于財政收支活動涉及的時間范圍有長有短，財政收支平衡就需要根據不同的時間而有所區別。財政收支由此被區分出經常性收支和資本性收支兩種不同性質的收支。根據財政法治的要求，經常性財政收支必須保持年度平衡，而資本性收支可以在較長時間內保持大體平衡。因此，將財政收支按不同性質區分規定不同時段的平衡，是財政收支活動法治化的具體體現。

其次，財政收支必須科學分類并在此基礎上加以法律規范。財政收支活動的法治化并非如此簡單。財政收支活動的平衡，僅僅是整體上數量對應關系的合理要求。至于財政收支活動的具體形式及其內部結構，仍然需要具體的法律約束。財政收入和支出類型多樣化復雜化，要實現財政法治，首先就要明確各類財政收支的法律邊界，并制定有針對性的法律規定。

再次，公共資產和公共債務必須納入財政法治化的軌道。公共資產的法律約束，其最終目的是要保證公共資產的安全，防止公共資產的浪費、挪用和被中飽私囊。公共債務的法律約束，其目的是要確保債務風險的可控性，防止債務規模過大、負擔過重以及可能由此引發的債務危機。在公共支出和公共債務的法律約束方面，同樣需要首先對公共資產和公共債務的內涵和外延作出明確的法律界定，并根據不同性質或類型的公共資產和公共債務制定有針對性的法律約束規定。

最后，《財政法》必須對政府間財政關系作出法律規定。由于國家具有中央和地方多級政府，如何處理不同層級政府間的財政關系，也自然是財政法治需要規范的方面。不同層級政府之間的財政收入分享和支出負擔分擔，以及財政決策權、執行權和監督權的分工與合作等，都必須納入財政法治的范圍。特別是，財政轉移支付作為一項旨在實現地區基本公共服務均等化的基本財政制度，理應建立在明確可靠的法律制度的基礎之上。這對于保障全體國民的公共利益具有非常重要的作用。

雖然《財政法》的初步框架已經搭建，但鑒于中國的特殊國情，財政法治建設將是一個長期的、艱難的和曲折的過程，任重道遠，需要全社會的長期持續關注和不斷努力。

（作者單位：上海財經大學公共經濟與管理學院）

1.課題組.2012.部分學者對預算法修正案提出修改建議[J].中國金融雜志，9。

2.李煒光.“稅收法定”已進入較真時代[N].南方周末.2015-3-10。

3.韋森.預算法修訂怎能“靜悄悄”？[EB/OL].英國金融時報（FT）中文網.2012-7-20。

4.熊偉.財政基本法制定迫在眉睫[EB/OL].財新網.2016-2-19。

5.曾軍平、朱為群.2015.財政基本法原則研究[C].2015年中國財稅法研究會年會論文集。