構建城市生態系統的對策建議——以京津冀地區為例

■//蔡夢晗

構建城市生態系統的對策建議——以京津冀地區為例

■//蔡夢晗

本文以構建京津冀地區的生態問題為例剖析了構建跨行政區域城市生態系統的迫切性，并從經濟系統、社會系統、自然系統三方面，提出財政政策在設立生態補償專項基金、優化區域產業布局和構建城鄉發展長效統籌機制等方面的具體建議。

城市生態系統 自然系統 經濟系統 社會系統

改革開放以來，我國經濟社會發展取得顯著成就，由于“攤大餅式”的城鎮化建設模式引發越來越多的城市問題，所以摒棄粗放式發展模式，走以人為本的城鎮化發展道路成為各界共識，關注城鎮居民生活的幸福感，建設生態、經濟、社會和諧發展的宜居城市，成為各地建設的目標。城鎮化建設必須兼顧經濟發展與環境保護，唯有兩手都要抓、兩手都要硬，才能真正打造以人為本的幸福城市。今年年初，中央財政部出臺措施，支持建設“自然積存、自然滲透、自然凈化”的海綿城市試點工作，體現了財政在城市生態環境保護和建設方面的巨大作用。

一、城市生態系統存在的問題

城市生態系統的構建屬于公共產品，僅憑借市場手段無法完成，必須由政府統一規劃才能完成。以京津冀地區的環境污染治理問題為例，京津冀地區的環境污染問題嚴重，然而治理工作成效甚微，這是由于該地區缺乏一個統一的環境治理規劃。長期以來，京津冀三地本著“各掃門前雪”的思維方式發展自己的經濟、治理當地的環境，造成基礎設施重復建設、資源爭奪矛盾突出的局面。

一方面，京津兩地“極化效應”明顯，加大了河北地區發展的難度。由于北京、天津經濟發展社會建設水平較高，對河北的資源和人才產生強大的吸引力；相比之下發展較為落后的河北地區，人才流失、經濟貧困、生態破壞、社會積弱等問題逐年凸顯，長此以往，會導致京津兩地發展水平越來越高，而河北地區發展越來越滯后的局面，“環京津貧困帶”由此形成。

另一方面，河北的資源承載能力遠不足以承接京津地區的產業轉移。京津冀協同發展的目標是疏解北京“非首都”功能，探索出一種人口經濟密集地區優化開發的模式，推進京津冀內涵集約、協同發展。從本質上來講，就是如何在京津冀三地完成產業和勞動力最優轉移。顯而易見，在這一輪區域均衡城鎮建設中，北京負責“輸出”，將部分產業轉移至天津、河北地區，以支持津冀兩地快速發展；同時北京會向津冀兩地“置換”部分資源，以滿足自己向更高層次的發展。然而，令人擔憂的是，河北的環境承載力并沒有想象中的那樣巨大。以水資源為例。2015年河北省人均水資源占有量約為307立方米，與此同時，北京的人均水資源占有量約為100立方米；二者比較來看，前者為后者的三倍。但是，河北省2015年人均GDP約為46367元，北京人均GDP約為106000元，二者比較來看，后者是前者的兩倍還多。如果在每萬元GDP耗水量沒有降低的前提下，當河北省經濟發展速度達到同北京一樣的水平時，將同樣成為水資源嚴重緊缺的城市。此外，水資源短缺、水生態損害、水環境惡化等問題也是河北水資源承載力脆弱的證明。

近年來，隨著北京大批制造業和重工業的遷入，河北省水安全形勢更加嚴峻。然而，北京、天津作為區域經濟增長極，對周邊地區（尤其是河北）的生產要素產生強大的極化效應，河北即使已經是“水資源困難戶”，仍然需要每年向京津二地供水。治理京津冀三地環境問題的呼吁已經數不勝數，遲遲難以真正落實的根本原因在于沒有一個均衡各方利益的區域城市生態系統建設規劃。

二、推動城市生態系統建設的對策建議

城市生態系統是由自然子系統、經濟子系統和社會子系統三者耦合而成的。自然系統、經濟系統和社會系統通過相互關聯、在時空上的耦合，共同存在于城市生態系統中。由此可見，跨區域城市生態系統建設，旨在超越了行政區劃的界限，分別從自然、經濟、社會三個子系統入手，構建區域協調發展之路。

（一）自然系統

構建自然子系統旨在研究人類如何在不破壞生態的同時從生態的功能中獲得利益。加強京津冀地區生態協作機制建設，不僅是緩解區域生態環境嚴峻形勢的需要，也是有效改善區域生態環境，拓展生態空間，促進經濟社會轉型升級和可持續發展的需要。在構建城市自然系統過程中，需要財政發揮引導作用，同時對積極建設生態文明的經濟主體進行幫扶、獎勵。

一方面，應該建立跨區域生態資源定價與交易機制。京津冀地區生態資源分布不均，以張家口、承德、衡水為代表的河北部分地區，在水資源方面屬于出讓方，為京津二地提供了豐富的水源，且在水土保持方面承擔了大量成本，但由于生態補償機制不健全，河北省并未得到充分的補償，地區之間矛盾重重。因此，中央和京津兩市政府財政應整合區域目前現有各類補助資金，建立區域生態補償專項資金，以提供的水資源量和生態服務為基礎計算補償資金。同時，還需要通過界定生態資源的產權，建立跨區域水權交易市場，建立跨區域有償用水機制，利用市場方式來實現生態資源的配置。

另一方面，應該劃定可持續發展的生態紅線。京津冀地區應嚴格劃定保障建立可持續發展的跨區域生態紅線，明確城鎮發展邊界；建立與生態紅線保護相對等的開發權補償機制，通過財政轉移支付等手段促進京津部分產業、功能向生態紅線限制地區外或周邊的主要城鎮轉移。不斷推進環境稅替代部分與環保相關的行政性收費，制定排污收費標準，建立政府性基金用于恢復區域生態工程項目的支持。

（二）經濟系統

經濟系統建設目標在于通過確定一個或多個經濟發展水平較高的城市為核心，通過輻射帶動作用對周邊城鎮的發展起到良好的促進效應，達到區域協同發展的目的。以此為標準，京津冀地區在歷史發展過程中已經呈現出經濟社會發展梯次性、互補性和共生性等特征，具備區域合作的良好基礎，開展區域合作，可以實現區域優勢互補，推動區域可持續發展。

1.構建區域經濟發展協同機制。區域生態治理涉及生產方式的轉型，包括產業結構的調整、能源結構的優化，具體到京津冀地區還包括冀北生態脆弱區的脫貧問題。因此，就市場角度而言，通過市場一體化，促進產品和要素流動，一方面可以促進整個地區產業結構的優化，淘汰落后產能；另一方面，通過人口流動，推動城鎮化進程，促進欠發達地區脫貧，減輕生態脆弱區的人口壓力，從而形成良性、可持續的生態治理模式。要達到這一目標，必須打破目前京津冀地區間的地方保護主義行為，讓市場在資源配置中發揮決定性作用。

2.基于區域市場一體化優化產業布局。從歷史上看，京津冀三地的產業分布已經形成相對明顯的特點。北京作為政治中心和教育中心，在人才集聚上具有天然的優勢，因此圍繞教育、文化、科技這些核心資源發展的高端服務業、高新技術產業等是其產業發展特點；河北省則基本以鋼鐵產業等第二產業為主；天津坐擁天津港口，先進制造業、科技成果的研發和轉化加工環節上具有獨特的優勢。因此，區域經濟系統建設面臨的首要任務是對產業布局進行重新規劃，在區域間進行合理分工。北京逐步淡化“經濟中心”色彩，僅保留“政治中心”角色，加快第三產業尤其是服務業的發展；天津恢復“北方經濟中心”定位，加快推進濱海新區開發開放；河北利用原料優勢，大力發展新型工業。此外，京津兩市還可為冀北地區建立以循環經濟為導向的產業體系提供技術支持，在生產性服務業、科技信息、市場流通、人才資源、高新技術等方面加強對環京津貧困帶的輻射帶動作用，使之實現經濟社會的快速發展。

（三）社會系統

建設京津冀地區社會子系統對于自然子系統和生態子系統具有重要的保障作用，也是京津冀協同發展的一個重要組成部分。社會子系統的建設包括引導人口跨區域合理流動和居住、建設一體化交通系統和構建區域旅游合作網絡等等。

1.引導人口有序合理流動。京津冀地區人口增長集中在北京、天津和河北的市轄區，而在張家口和承德的山區貧困縣人口較少。這說明以北京、天津、石家莊為中心分別向外依次擴展的人口多中心分布的圈層結構已經形成。這種人口圈層分布會產生“累積性因果循環”，即條件好而且發展快的地區會在發展中不斷積累有利因素，從而發展得更快，結果會進一步遏制困難地區的經濟發展，使困難地區不利于發展的因素越積累越多，從而發展更慢；而越是發展慢的地區，人口流出效應越大，從而形成了“累積性因果循環”，加劇了河北的城鄉失調。

為此，構建京津冀地區城鄉發展長效統籌機制、優化產業區域性布局是引導人口流動的一種方式。京津中心城區適合發展高端服務業，通過提高服務業技術裝備提升高端服務業勞動生產率，減少服務人員數量；同時運用規劃的手段及市場的力量引導包括教育、衛生、體育、商貿等一般性專業化發展的服務業向郊區及河北省轉移。天津濱海新區要以現代制造業為主體形成新一輪產業鏈的聚集，并通過產業鏈的擴散給周邊地區發展的市場機會。石家莊、衡水、邯鄲、邢臺等城市要重視縣域經濟發展，發展勞動密集型產業，同時盡可能與京津建立產業關聯，參與京津冀新時期的分工與合作，跟著產業鏈同步走向市場，等等。

2.建設跨區域、立體式、綜合性的公共交通運輸網絡。區域交通網絡的建設和完善是加快區域經濟協調發展的先行棋，推動京津冀三地間交通互聯互通、打造“軌道上的京津冀”，是推動京津冀協同發展的重要基礎和前提。一方面，逐步改目前京津冀地區交通“單中心放射式”，未來以京津石三大城市為核心，形成多中心、多層次的網絡式格局；另一方面，要盡快完善中心城市之間的城際軌道網絡，實現城市新功能區開發與軌道站點同步建設。未來，應加快京沈、京張等鐵路建設，啟動京唐客專線、廊涿城際及白溝支線前期工作；完善公路交通網，推進北京大外環、京秦、津石等高速公路建設，推進“斷頭路”建設和“瓶頸路”拓寬改造；加快構建現代港口群，加快唐山港、黃驊港的煤炭、礦石、集裝箱和通用泊位建設，實施秦皇島西港搬遷改造及東擴工程，深化與天津港的合作；加快完善航空網絡布局，加快北京新機場建設，強化石家莊正定國際機場樞紐功能，力爭承德機場竣工通航。

3.構建區域旅游合作網絡。按照資源共享、市場共拓、客源互送的目標，制定統一的市場拓展計劃，包括共同設計旅游產品，共同組合包裝旅游線路，共同印制旅游宣傳品，共同組織對境內外目標市場宣傳促銷。聯合舉辦大型旅游產品推介會，組辦有規模效應的旅游節慶活動和促銷活動，形成互惠機制。逐步取消各地旅游市場的各種準入壁壘，鼓勵優秀旅游企業進行跨城市的連鎖經營。改變目前旅游咨詢服務的行政區域限制，結合旅游集散中心的建設，實現旅游信息咨詢服務網絡化。

4.建設區域社會共建機制。由于城市生態系統建設中某些工作具有一定的公共品屬性，會導致政府和市場均失靈的現象，在這種情況下，社會機制作為一種有益的補償，在城市生態系統建設中能發揮巨大的作用。首先，要通過公眾參與機制來促進生活方式的轉型。例如，通過居民或環保團體自身帶動以及宣傳等方式促進生態環保理念和行為的形成，從微觀層面推動區域生態治理的進程。居民生活方式在城市生態系統建設中發揮著重要的作用，綠色、低碳和節約等生活方式本身就是改善區域生態環境的重要舉措。其次，通過社會輿論監督機制來促進生態治理政策的落實。受居民和個人機會主義行為的影響，政府強制性的生態治理政策在現實中難以達到最優效果，同時受信息不對稱的限制，政府也難以監督所有個體的行為，因此實際監管過程中總會存在漏洞。在這種情況下，通過鼓勵公眾參與，引入社會監督機制，對違反環保法規的行為進行檢舉與揭發，可以形成一種自下而上的生態治理路徑，從而形成對政府自下而上生態治理模式的補充。

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◇作者信息：國家行政學院博士，研究方向：政府經濟管理、宏觀經濟研究

◇責任編輯：羅 敏

◇責任校對：羅 敏

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1004-6070（2016）11-0078-03