健全政府購買律師法律服務機制研究

潘志玉

(山東政法學院 民商法學院， 濟南 250014)

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【政治與法律】

健全政府購買律師法律服務機制研究

潘志玉

(山東政法學院 民商法學院， 濟南 250014)

律師在轉變政府職能和建設法治政府中具有重要價值。“政府購買公共服務”既符合當前政府簡政放權、轉變職能的改革目標，又體現了依法行政和法治政府建設的改革理念，已經成為當前政府依法行政的主要方向。國家應當建立政府購買法律服務的長效激勵保障措施，明確政府購買法律服務的程序，并建立嚴格的政府購買法律服務監督管理制度。

政府采購；律師；法律服務；法治政府

政府采購制度及政府購買法律服務起源于歐洲，最早在法治化程度較高的發達資本主義國家興起。我國對于政府購買法律服務尚未出臺統一的立法，直到2014年10月23日中共中央在《關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》中明確提出，要“積極推行政府法律顧問制度，建立政府法制機構人員為主體、吸收專家和律師參加的法律顧問隊伍，保證法律顧問在制定重大行政決策、推進依法行政中發揮積極作用”。于是，各級政府才充分意識到律師在轉變政府職能和建設法治政府中的功能定位和重要價值。

一、政府購買法律服務的必要性、可行性

網絡科技突飛猛進，社會變革日新月異，公民法治意識不斷覺醒，中國社會進入思想活躍新常態發展模式。社會公眾對政府行政行為違法性的容忍度急劇降低，政府的權力不能再像以前一樣太過任性，需要習慣于接受陽光下的輿論監督。尤其是在當前社會改革轉型期，各級政府機關時常面臨諸如行政決策、行政復議、行政訴訟等各類法律風險，處理不好，極易影響行政機關的公信力，甚至引發群體性事件，影響社會的和諧穩定。一些政府機關公務人員法治觀念淡薄，“權大于法”的官本位思想嚴重；有的行政機關違反民主集中制原則，以言代法、以權壓法，搞一言堂，行政決策主觀臆斷；行政執法活動中，消極執法、選擇性執法、野蠻執法、徇私枉法等問題時有發生。

在公共管理學領域，政府向社會購買公共服務是政府適應公共服務領域改革的一種管理體制創新。“政府購買公共服務”既符合當前政府簡政放權、轉變職能的改革目標，又體現了依法行政和法治政府建設的改革理念，已經成為當前政府依法行政的基本趨向。政府走市場道路購買律師法律服務,把公權力關在法律制度的籠子里，是各級政府在新時期塑造法治政府新形象的必由之路。如果推行政府主動購買法律服務制度，聘請專業的法律服務機構及律師團隊作為法律顧問，這些機構及團隊就可以在法律法規、政策制定或者政府非訴法律事務中，尤其是對于關系到社會經濟發展及社會民生的重大決策問題，提供法律上的意見或專業論證建議，并可對政府起草或者擬發布的規范性文件，從法律方面提出修改和補充、完善建議，以減少或避免因政府違法行為導致的群眾上訪事件的發生，最終取信于民，樹立政府威信。同時，針對重大群體性糾紛事件，專業律師的介入能夠將糾紛導向正常法律解決的軌道，營造法律至上的法治社會思維氛圍。總之，政府購買律師法律服務，既可以滿足我國社會轉型期政府對法律服務的需求，也可以激活我國尚不發達的法律服務市場。

二、律師擔任政府法律顧問的重要作用

我國《律師法》規定：“律師，是指依法取得律師執業證書，接受委托或者指定，為當事人提供法律服務的執業人員。律師應當維護當事人合法權益，維護法律正確實施，維護社會公平和正義。”律師擔任政府法律顧問，是法律賦予律師的職責，在服務法治政府建設中有許多明顯優勢。首先，律師具有熟悉現行法律法規、司法程序、司法實踐的專業性優勢，不僅熟悉法律規定，而且熟悉法律事務，能夠促進政府決策的及時性、系統性、針對性、有效性，當好政府的法律參謀助手，服務政府行政在法治軌道運行；其次，律師具有廣泛扎根于社會生活的群眾性優勢，能夠正確把握人民群眾對政府的需求，并依法依規向黨和政府反映情況，促進政府決策符合人民群眾的利益和愿望；再次，律師具有社會主義法治工作隊伍的職業性優勢，能夠相對獨立、客觀地協助處理行政執法對應的法律事務和矛盾糾紛，有利于增強政府公信力和決策執行力。

“奉法者強則國強”。盡管公務人員有著較強的管理經驗，但術業有專攻，他們畢竟不是專業法律人士，對博大精深、紛繁復雜的法律問題不可能熟練掌握。另外，他們在決策、管理、執法中，難免出現與法治精神相悖的“硬傷”。如果在完善地方立法、審查法律文書、處置突發事件、推進重大項目決策等過程中，有法律顧問的參與和幫助，科學決策、民主決策、依法決策也就有了可靠保障。在政治關系領域中，律師應當成為民主政治的推進者。在現代民主政治中，公權力得到有效界定和規范，私權利得到張揚和繁榮是政治和諧的首要表現。律師成為公私兩權的對話者與制衡者，進而成為民主政治的推進者的真正實現不僅表現為律師能在法庭中自由辯論，更在于必須擴大律師對政治的參與廣度與深度，賦予其在政治上的“無限發展可能”。而參與法治政府形象的塑造正是律師對“無限發展可能”的重要實踐。律師的雙重角色價值決定了律師在政府形象塑造中將大有作為[1]。同時，律師以政府法律顧問的角色出現，在提供法律服務中所體現的獨立性、中介功能和能夠協調社會關系的特征，使其能在服務政府的過程中，建立起政府與公眾之間對話關系，在監督行政行為的過程中，保障合法合理及公平正義，這對塑造和維護法治政府形象充當起緩沖劑和潤滑劑的角色，其作用不可低估。

一言以蔽之，律師都受過法律專業訓練，具有嫻熟的法律技能，通曉法律思維和方法，既是社會公平正義的維護者和有力促進者，又是社會政治、經濟、文化秩序的堅守者，在推動地方政府職能轉變和依法行政方面具有重大作用。

三、山東省各級地方政府購買律師法律服務的現狀

隨著經濟社會發展和改革開放的不斷深入，在黨的領導下，司法行政機關會同有關部門對律師服務法治政府建設進行了積極探索。目前，基本形成了省、市、縣三級政府法律顧問工作的架構，服務隊伍不斷壯大，服務體系不斷完善，服務領域不斷擴大。從1989年司法部頒布《關于律師擔任政府法律顧問的若干規定》開始，律師服務法治政府建設工作的內容從早期的代理政府參加訴訟、協助審查經濟合同、經濟項目以及重要的法律文書等，逐步覆蓋政府工作的多個方面。廣大律師在各級司法行政機關、律師協會的組織引導下，圍繞黨和政府中心工作，通過多種形式，積極參與政府各項法律事務，為政府推動經濟發展，提供公共管理和服務，應對各種復雜法律問題提出了寶貴意見，促進了政府決策的科學化、民主化、法治化[2]。

隨著法治社會和法治政府建設的推進，包括山東省在內的全國各級政府機關越來越重視“利用智囊”促進依法行政，政府購買法律服務的財政支出隨之增加，法律服務項目也逐漸在政府的集中采購目錄中出現。根據《山東省政府向社會力量購買服務辦法》，自2014年1月1日起，山東省法律服務將主要從社會力量購買。為進一步推廣和規范政府購買服務，2015年12月3日，山東省財政廳、民政廳和工商行政管理局又聯合印發了《山東省政府購買服務管理實施辦法》，對開展政府購買服務的基本原則、購買主體承接主體資格條件、購買范圍內容、購買資金預算管理、購買方式方法及規則、合同管理、績效評價和監督管理等內容予以明確，引導各地各部門進一步加大推廣政府購買服務改革力度，規范購買服務行為操作。由此，政府購買法律服務由柔變剛，步入常態化、制度化、規范化。

然而，在各地聘請律師為政府提供法律顧問服務的實踐中，存在著律師通過“低價投標”，以不正當競爭方式攬案的情況；還有部分律師基于特殊身份等優勢地位，運用“潛規則”壟斷了部分來自政府的優質案源，而大部分“平民”律師無法介入到需要政府采購的法律事務中；有的地方政府將違法違規事項交由律師去“擺平”或請律師提出規避法律之對策，違背了實行政府購買公共服務政策的初衷。盡管政府法律顧問在解決信訪問題等方面立下汗馬功勞，但一些政府部門對法律顧問參與政府依法決策存在顧慮，因此政府法律顧問工作很難向縱深發展。同時，政府在購買法律服務的意識、范圍、內容、方式及模式等具體細節方面，還存在許多操作性不強、流于形式甚至競爭無序的問題，有待進一步總結經驗教訓，逐漸完善。

四、政府購買律師法律服務機制的健全和創新建議

(一)建立政府購買法律服務的長效激勵保障措施

加強對法律服務業政策支持，為律師服務經濟發展搭建平臺，通過市場的辦法解決律師報酬偏低問題，調動律師的工作積極性，并確保律師工作成果的高質量。律師在提高法律服務過程中既有智力成果的交付，又有體力勞動的付出，按勞取酬無可厚非。現在很多地方政府招標法律服務給出的價格并不高，律師競標下更看重的是為政府提供服務的潛在利益，勢必影響到法律服務產品的質量，也進而助長律師與政府間不當利益交換的不良風氣。同時，拓寬政府購買律師法律服務的范圍，讓更多律師參與到法治政府建設中來，也是律師提升自身政治意識的機遇，從而打破現在只有少部分“職銜”律師壟斷絕大部分政府法律服務市場的格局，也算是對律師參與政府法律服務的激勵措施。比如建立律師參與政策咨詢、立法論證、課題研究等有償服務機制；建立律師專項法律服務供給制度，包括行政訴訟或非訴訟代理服務、政府法律顧問服務、行政調解及司法救助的輔助服務；建立律師參與社會管理服務機制，如處理涉法行業投訴、社區矯正、法律援助、公益服務、人民調解、安置幫教等。制定政府集中采購目錄，明確政府購買法律服務的種類、性質和內容；分類建立專業律師庫，加大對高新、高端業務律師人才儲備和薪酬激勵機制，做到政府費用支出與律師服務水平相適應。

(二)明確政府購買法律服務的程序

公共服務的購買程序是否公平妥當，將直接影響政府公信力及政府購買服務的完成質量和標準。為了節約成本，提高公共服務效能，防止暗箱操作和不正當競爭，建立政府購買服務的規范的程序和制度是非常重要的。對于政府購買律師法律服務來說，以下服務流程將更具有可行性：(1)政府部門通過多種渠道向社會公開政府社會服務需求信息和購買公共服務的資金預算，向社會公開招標，從中選擇最優項目方案。(2)政府采購律師行業法律服務的招投標活動，建立起綜合評標打分體系。其中服務項目的價格分值占總分值的比例(即權重)應進行合理界定，技術商務評分標準，可以從律所實力、服務團隊、智力成果、媒體報道、服務方案等五方面考察。政府部門應嚴格審核競標機構的專業資質和綜合服務能力。(3)政府部門與中標機構簽訂購買合同，明確購買金額、服務項目、服務期限、評估標準、評估方法、各方的責任和義務、過失(意外)事件。(4)優先通過公開招標、競爭性談判等方式確定承接主體，并把購買律師法律服務納入年度財政專項預算，各政府機關按照“誰委托、誰支付”的原則支付法律服務經費，費用和結算方式通過競價確定。

(三)建立嚴格的政府購買法律服務監督管理制度

政府購買公共服務的目的是以盡可能少的經費獲得更高質量的公共服務。一方面，應當通過立法明確規定采購人監督職責。與政府自身提供公共服務不同，監督供應商已成為政府在購買公共服務中的重要職責。采購人對供應商的監督包括績效監督和財務監督，如在服務監測方面，采購人可采取以下監測手段：要求供應商提交季度報告；定期檢查；不定期抽查；監測投訴狀況；消費者滿意度調查等。在績效評估方面，采購人應制定相關績效評估標準，并依據該標準自行評估或聘請第三方機構進行評估。評估結果應作為獎懲、續約的重要依據。另一方面，公眾是政府所購買公共服務的直接受益者。供應商所提供服務的質量直接影響著公眾的切身利益，因此公眾對購買公共服務的監督有著較高的積極性。政府應認識到這種積極性，切實發揮公眾監督的作用。具體而言，建議全面公開政府購買法律服務的信息，建立由購買主體、服務對象及第三方組成的評審機制，及時組織對已完成律師服務項目的結項驗收和綜合考評，評價結果向社會公布，并作為后續政府購買法律服務的重要依據。建立健全政府購買律師服務信息管理平臺，依托信息網絡技術，開展需求調查、計劃發布、政策宣傳、數據統計等工作，提升政府購買律師服務管理水平。建立法律服務質量反饋和評價制度，將律師開展政府法律服務的工作情況納入律師年度考核內容。

[1] 張圓.律師在塑造法治政府形象中的作用[J].法制與社會,2009(3):331.

[2] 王比學.服務法治政府律師大有可為[EB/OL].[2015-07-22].http://www.acla.org.cn/html/xinwen/20150722/22012.html.

(責任編輯張佑法)

山東政法學院社會科學研究項目“十八屆四中全會精神專項課題”(2015F15Z)

潘志玉(1980—)，男，講師，法律碩士，研究方向：訴訟法學。

10.13769/j.cnki.cn50-1011/d.2016.12.031

潘志玉.健全政府購買律師法律服務機制研究[J].重慶與世界，2016(12):96-98.

D926.5

A

1007-7111(2016)12-0096-03