資產管理視域下行政事業單位內控機制探討
——對某市政管理中心案例的分析

●楊正蘭 李崇科

資產管理視域下行政事業單位內控機制探討
——對某市政管理中心案例的分析

●楊正蘭 李崇科

本文針對某行政事業單位資產管理案件進行分析，指出了如何避免資產管理接受捐贈、購置、處置風險，提出了資產管理相關防控措施，進而明確地提出了完善行政事業單位內部控制制度的有效措施。

資產管理 風險點 防控措施 行政事業單位 內部控制

在會計監督檢查中,筆者發現某縣市政管理中心財務管理過程中存在著一些問題，結合目前如何完善行政事業單位（以下簡稱“單位”）內部控制制度建設作一探討。

一、案件分析

(一)單位基本情況

某縣市政管理中心是該縣住房和城鄉建設局的財政全額撥款二級事業單位，主要負責縣城環境衛生清掃保潔、生活垃圾的收運及處理、市政公共設施的維修維護等任務。該中心有編制職工30人，長期聘請環衛保潔人員360人，公益性崗位人員33人，被檢查單位在2014年收到某房地產開發有限公司等14家單位捐贈的環衛電動車102輛，總價值66.3萬元；2015年收到某市商業銀行等4家銀行捐贈環衛電動車110輛，總價值71.5萬元，收到某保險公司捐贈1輛環衛巡查車，未標示價格，因此無法反映價值信息。有些捐贈資產是自制的，無出廠信息、合格證、生產批號等資料，在使用、管理上存在嚴重的安全隱患。上述接受捐贈的213輛環衛巡查車、電動車僅做了資產輔助賬，未辦理正式入賬手續,交給生產一線操作人員使用165輛。此后,劃撥給縣公安局、鄉鎮、學校等單位共21輛，車庫現有庫存27輛。

（二）問題分析

在檢查過程中，筆者發現該單位存在以下問題：一是資產接受捐贈沒有簽訂捐贈協議,沒有明確雙方的權利和義務，受贈方沒有把握住受贈的資產必須是具有合格、符合國家產品質量標準的產品，適合單位工作職能和事業發展需要的資產，有可能把廢舊淘汰、落后、不安全的產品接受過來。二是受贈方沒有完全按照捐贈方的意愿管理和使用接受捐贈資產,單位領導個人說了算，尤其是將捐贈的資產調撥給行政單位使用，性質發生根本變化。三是存在著固定資產管理松懈，擅自處置資產、劃撥沒有辦理審批手續，增減變化不能完全及時登記核算等問題。四是內部管理制度缺失，財務審批缺乏監督，沒有形成規范合理的內部控制體系，有令不行，有禁不止。五是基層工作人員要么超越自己的授權范圍，越權行事；要么不恪守職責，在簽訂合同等環節上馬馬虎虎，給單位、國家造成巨大的損失。

二、內控風險點分析

風險評估是單位建立與實施有效內部控制的重要環節，貫穿于全部業務環節、工作崗位，也是促進單位完善風險預警，提升整體化解風險能力，建設內部控制體系，實行民主科學決策，有效提高單位管理水平的核心。

（一）捐贈風險點

捐贈資產管理中存在著以下風險：①雙方捐贈主體不明確，捐贈方有惡性捐贈，貪圖名義；②捐贈資產不符合受贈單位的具體情況;③自制捐贈品沒有產品生產許可證，存在嚴重的安全隱患；④捐贈方將毀損殘次、報廢、變質物品捐贈給受贈單位;⑤捐贈方毀約、不履行捐贈事項；⑥單位領導未經會議研究,個人說了算，隨意處置、隨意調撥、再贈送；⑦協議不能明確權利義務，無后續服務；⑧簽訂協議不嚴謹、不完整；⑨法人代表或授權委托人不依據授權范圍簽訂協議；⑩捐贈方改變捐贈數量、品種、規格型號；⑾資產管理松懈，資產使用效益低下，損失浪費較多；⑿資產入賬手續不詳細，無規格型號、產地、出廠編號、合格證等詳細信息。

（二）資產處置風險點

資產處置過程中存在著以下風險點：①處置未經集體會議決定,主要領導個人說了算,擅自處置資產；②法人代表或授權委托人不依據授權范圍辦理處置事項；③資產處置不履行審批手續，或者不以上級部門批復的內容進行處置；④應由資產專業機構鑒定、評估的，沒有經過專業機構鑒定、評估；⑤資產專業機構鑒定、評估過程中徇私舞弊,故意評低資產使用性能、價值；⑥資產使用尚未到期，提前報廢；⑦資產出租不履行審批手續，出租未簽訂正式合同；⑧故意降低出租價格，出租收入不入賬，或者入賬不及時，設置“小金庫”賬外賬；⑨資產對外隨意投資，投資收益不入賬，設置賬外賬“小金庫”，領導牟取私利或者為“小集團”牟利；⑩改變資產性質，將行政事業單位國有性質資產轉移給下屬企業或者私有企業，收益由單位私自使用；⑾資產處置殘值收入不入賬，私設“小金庫”賬外賬；⑿以舊充新，將實際的舊資產抵頂賬面的新資產；⒀庫管人員不履行保管責任，丟失、毀損、維修不及時反眏，出入庫記錄不完整。

在風險點分析基礎上對癥下藥，制定出切實可行的防控措施，把握好關鍵點，從而實現配置合理、計價正確、使用安全完整、處置合法的目標。

三、資產管理相關防控措施

（一）資產捐贈管理環節應當采取的防控措施

第一，明確捐贈雙方主體及其授權人，必須防止越權和不恪守職責行為發生，在協商階段就要客觀、準確地掌握捐贈方的真實目的，防止洗錢行為。第二，在商討捐贈的具體事項環節，必須依據國家合同法等有關法律法規，保證捐贈產品符合提高公共管理服務職能的需要，明確雙方的權利和義務，確定捐贈品的名稱、規格、型號、質量標準等，細化交貨時間、交貨期限、保證措施、后期服務等內容。第三，在簽訂合同環節，仔細審查合同資產的交付、品質是否符合國家行業部門的標準、保質期。第四，在合同履行環節，規范驗收程序，必須高度重視專家意見，對每個型號、參數必須依據協議文件，尤其注重品牌，復雜的問題邀請更高級別專家進行鑒定、把關，確保捐贈品質量符合國家有關標準，符合單位的具體情況，保證正確、安全使用。第五，在資產管理環節，建立資產管理信息系統，完善資產的型號、產地、參數、生產日期、質量標準、管理部門、管理責任人員和技術服務部門等詳細信息。

（二）資產購置環節應當采取的防控措施

第一，建立完善的資產管理風險防控機制，嚴格劃分使用部門、資產管理部門、采購部門、技術部門、辦公室、財務審計部門等各內設機構的職責及職權范圍，將制衡機制嵌入到單位運行體系之中，使其更具針對性和可操作性，應盡的職責必須無條件執行，從而堵塞漏洞，消除隱患，真正達到以制度管權、管事、管人的目的。

第二，應當完善不相容職務、崗位分離的原則，請購與內部審核審批相分離，明確授權的范圍，確保經辦人員熟練、全面掌握國家、省、市、縣規定的資產配置標準，嚴格執行配置規定，避免超規格、超檔次、貪大求洋、不切合實際的無預算設備采購行為發生。詳細分析各環節存在的風險點和采取的措施，明確采購的范圍、品種、價值量、采購方式、付款、簽訂合同、合同執行、驗收、交付、使用等具體方法步驟，加強控制與監督，尤其在驗收環節專家必須嚴格按照招標文件、投標書、合同規定的品牌、參數進行，確保質量和檔次符合要求。

第三，大宗設備采購應當按照會議集體議事決策機制，通過單位黨組織會議、行政會議等領導班子集中審議決策。

（三）資產處置環節應當采取的防控措施

第一，加強授權批準控制。一是按照國有資產管理相關法規，明確各級國資部門、主管部門在資產的調劑、對外投資、報廢、處置過程中的權限和責任；二是調撥資產必須經上級主管部門批準，履行有關手續；三是嚴格依照資產評估法規，監督中介機構評估活動，對中介機構評估不合理、惡意評估的堅決不予確認，并建議有關機構嚴肅進行處罰；四是嚴格對外出租的資產管理程序，采取對外集中招標、公開招租等方式促進依法管理對外出租資產；五是單位必須明確資產處置中的授權審批人、范圍、權限、程序、責任等內容；六是建立資產處置重大事項會議集體研究制度，嚴格執行單位“一把手五個不直接分管”規定，杜絕法人代表獨斷專行、直接審批的不合規做法；七是細化內設機構和崗位的任務和職責，強化對有形資產、無形資產配置、使用和處置等關鍵環節的管控；八是單位內部各級管理者必須在授權范圍內行使職權和承擔責任。

第二，嚴格預算控制。通過預算的編制、審定、執行、分析、考核和獎懲，明確單位的權、責、利關系，建立事前編制、事中控制、事后評價的動態管控機制，為資產收益管理、規范收入分配秩序奠定基礎；將資產的出租、處置收入列入當年預算；收入按照“收支兩條線”管理規定及時上繳國庫，支出由財政部門根據單位業務狀況確定預算指標額度。

第三，加強資產的實物管理，明確資產使用和保管責任人，貴重、危險、保密等特殊資產應當指定專人保管、使用，嚴格接觸的限制條件和程序；結合本單位經濟活動調整實際和管理工作特色，不斷修訂和完善資產管理規程。

第四，強化信息反饋控制，依據層級管理的要求，緊密部門間聯系，建立資產信息管理系統，充實資產臺賬，做好統計、報告、分析工作，迅捷反映單位經營活動的資產流動、增減變化，實現全方位動態監控管理。

第五，徹底開展財產清查。單位應當定期或不定期抽查盤點資產，財會、保管、使用等部門應當定期對賬，確保賬實相符，發現異常應當及時查明原因，損益按照相關規定處理，真實、完整地反映資產和財務狀況，全面摸清家底。

四、加強行政事業單位內部控制建設的建議

我國行政事業單位決策程序、執行程序等方面存在著一些刻不容緩的問題,必須提高組織透明度和管理效率，促進其良性發展。

一是積極構建并優化包括內部環境、風險評估、控制活動、信息與溝通和內部監督的內部控制五要素，領導帶頭重點抓好內部控制規章制度的建立和實施工作，努力做到立說立行，有令必行，有禁必止。

二是根據單位性質、業務范圍和經濟活動的特點、風險水平、內外環境等，按照不相容職務相分離的原則，把握要害崗位、關鍵環節，完善相互監督與相互制約的權力運行監控措施，從源頭上預防貪污腐敗行為。

三是建立單位內部控制委員會（以下簡稱“內控委”，下設內控辦，負責具體內控事務），由其負責審定業務管理及單位運行風險防控政策制度，審定風險事件解決方案、定級和責任追究建議，提出加強和改進的要求，牢牢把握單位重要經濟活動的重大風險。

四是單位內控委依據制衡性原則，對業務管理內部控制辦法有效性進行檢查、考核和評價，組織對業務管理風險事件進行調查，研究制訂業務管理風險事件解決方案、風險定級和責任追究建議并向內控委報告，督促落實內控委決定，定期披露內控執行情況。

五是單位業務管理機構負責風險防控的組織實施，及時發現業務管理風險防控中存在的問題并提示有關內設機構，定期向內控辦報送業務管理風險防控情況。業務管理風險事件發生后，其內設業務管理部門會同有關內設機構及時采取應對措施，最大程度避免或減少負面影響；在分清責任的基礎上，深入查找風險事件發生的原因，有針對性地制定或完善制度措施。按情節輕重、影響范圍和程度確定，分析出一般風險、重大風險和責任主體。

六是單位各內設機構對業務管理重點業務環節實施持續、有效的風險防控，及時向內控辦和業務管理機構報送本內設機構業務管理風險防控及異常情況，積極協助專項檢查和調查；業務管理機構及時向內控辦報告本單位業務管理風險防控情況。

七是通過對容易發生問題的環節、崗位進行常規稽核和重點檢查，建立以查為主，防、堵、查相結合的內控監督體系，及時發現、分析問題，提出切實可行的解決策略，防范和化解經營和財務風險，有效發揮內部監督的作用。■

（作者單位：寧夏中衛市文物管理所、寧夏中衛市財政局）

1.財政部.行政事業單位內部控制規范（試行）[Z].2012-11-29。

2.財政部會計司.2013.行政事業單位內部控制規范講座[M].北京：經濟科學出版社。

3.馮延明.2010.行政事業國有資產管理若干問題的思考[J].行政事業資產與財務，12。

（本欄目責任編輯：尹情）