義務教育資源配置均等化問題研究

●涂詠梅

義務教育資源配置均等化問題研究

●涂詠梅

本文以2005-2014年期間我國31個省（市、自治區）為樣本，通過層次分析法構建各省（市、自治區）義務教育資源配置評價指標體系，綜合評價義務教育資源配置均等化現狀，發現我國目前義務教育資源配置在區域間仍存在顯著差異，進而通過構建省級面板數據對影響義務教育資源配置的內在因素進行探索，本文最后提出促進各省（市、自治區）義務教育資源配置均等化的政策建議。

義務教育 資源配置 均等化

一、引言

教育是社會進步的階梯，是國家富強的基礎，是民族振興的墊腳石。教育不僅能純凈人的心靈，還具有不可忽視的社會功能。改革開放以來，我國的教育事業取得了空前的成就。1978-2015年間，全國小學學齡兒童入學率提高到99.8%，初中毛入學率高達104%，高中毛入學率和高等教育毛入學率大幅度上升。政府教育經費投入占國民生產總值的比例從2.05%提高到4.3%，已經達到國際上衡量教育水平的基礎線4%，普及義務教育的目標基本實現。

教育事業繁榮發展的同時，教育的公平性問題越來越受到社會各界人士的關注。大力促進教育公平，合理配置教育資源，保障每個公民都能受到良好的教育，是黨和政府不可推卸的責任，是促進社會公平正義的必經之路，是實現中華民族偉大復興中國夢的內在要求。國家十三五規劃綱要提出要加快基本公共教育均衡發展，建立城鄉統一、重在農村的義務教育經費保障機制，加大中西部地區、不發達地區和邊遠貧困地區公共教育的支持力度。

義務教育作為公共教育的一個重要組成部分，在各級各類教育中處于重中之重地位。教育部部長袁貴仁在十二屆全國人大四次會議記者會上表示義務教育是一個國家的基本教育制度安排，我國目前將繼續實行九年義務教育制度（小學六年制，初中三年制），義務教育至少包括四個內容：普及、免費、均衡和強制。我國目前不會將義務教育延長至十二年，而是將重點放在把義務教育辦得更好上。當前我國經濟發展還沒有達到先進發達國家水平，人民生活還沒有達到富裕程度，各級政府的財力水平十分有限。如何在有限的財力水平上更好地挖掘發現義務教育資源，實現義務教育資源的有效配置，來滿足人民對義務教育的需求，成為一項急需解決的課題。

二、區域義務教育資源配置均等化評價

區域義務教育資源配置的均等化分析需要構建合適的指標體系加以評價。指標體系的構建包括：第一，確定區域義務教育資源配置的具體衡量指標；第二，對相應的指標進行無量綱化處理；第三，利用AHP（層次分析法）確定所選指標的權重；第四，獲得評價結果。

（一）區域義務教育資源配置均等化指標選擇

本文考慮的是區域義務教育資源配置均等化，是基于機會均等的條件下實現的。在遵循指標選取的科學性、代表性以及數據的可獲得性的前提下，借鑒盧洪友等的研究方法和思路，本文從投入角度來刻畫區域義務教育資源配置均等化，將教育投入類指標分成財力投入、人力投入和物質投入三個部分。考慮到義務教育包含小學階段教育和初中階段教育，本文在財力投入部分，選取普通小學生均公共財政預算教育事業費、普通初中生均公共財政預算教育事業費、普通小學生均公共財政預算公用經費支出和普通初中生均公共財政預算公用經費支出四個衡量指標；在人力投入部分，本文選取普通小學師生比和初中師生比兩個指標加以衡量，其中師生比是指學校中專任老師人數與學生總人數之比，師生比越大代表學校中專任老師人數相對越多；在物質投入部分，本文選取普通小學學校學生比和普通初中學校學生比兩個衡量指標。學校學生比是通過區域學校數與區域學生總數之比計算得到的，學校學生比越大表示該地區的學校數相對較多。

（二）指標的無量綱化處理

由于評價指標體系中的各指標單位不同，為了獲得綜合評價指數，首先需要統一各個指標的量綱，即消除各指標的量綱，使得各個指標的單位統一，使其具有可加性，從而反映義務教育資源配置在某一方面各地區之間的相對得分，便于將各項指標綜合相加進行縱向比較。本文所選取的各項指標與區域義務教育資源配置均等化水平均是正相關，即本文所選指標都是正指標。對于正指標，本文按照以下公式對其進行無量綱化處理：

其中，i表示第i個指標；t表示時間（選取2005-2014），Si(t)表示第i個指標第t年各省（市、自治區）的實際值；Si(max)表示第i個指標在2005-2014年期間全國31個省（市、自治區）的最大值；Si(min)表示第i個指標在2005-2014年期間全國31個省（市、自治區）的最小值。

（三）確定各指標的權重

由于各指標對評價對象的重要程度不是等同的，因此對指標體系中各指標賦予不同的權重系數十分重要。根據研究需要，本文采用AHP（層次分析法）對各指標進行賦權，各個指標的權重如表1。

表1 區域義務教育資源配置均等化評價指標體系

表2 各省（市、自治區）義務教育資源配置綜合得分

（四）區域義務教育資源配置均等化指標結果的確定

本文以2005-2014年期間全國31個省（市、自治區）義務教育相關指標數據為基礎，對全國各地義務教育資源配置均等化現狀進行綜合評價。根據2005-2014年期間各地區無量綱化數據及指標權重，計算出全國各地義務教育資源配置均等化綜合得分，見表2。

由表2可知，從全國31個省（市、自治區）義務教育資源配置綜合得分水平來看，全國各地義務教育資源配置均等化的平均分由2005年的17.93增加至2014年的23.07。各地區的義務教育資源配置水平在近10年大致呈現上升趨勢，表明我國各地區基本公共教育服務的資源配置水平有了很大的提升。從全國各省（市、自治區）義務教育資源配置均等化程度來看，各地義務教育資源配置的極差從2005年的16.98下降到2014年的12.62，表明我國各地區義務教育資源配置不均等程度在逐年下降。就2005-2014年來看，黑龍江、吉林和北京的綜合得分一直持續靠前，廣西和貴州的得分排名一直靠后。在2014年，得分最高的黑龍江比得分最低的廣西壯族自治區多2.62，表明我國各地區義務教育資源配置水平存在差距，仍然存在資源配置不均等現象。

三、義務教育資源配置不均等內在機理分析

（一）義務教育資源配置不均等的主要因素

1、經濟發展水平差距。由于我國地區間貧富差距過大，東、中、西部地區的經濟發展水平完全不同，嚴重影響了各個地區的財政收支能力。在當前中國式財政分權體制下，義務教育的事權和支出責任由地方政府承擔，地方經濟發展水平的不均衡導致義務教育發展的不均衡。

2、地方政府偏好。我國長期實行以經濟建設為中心，“效率優先、兼顧公平”的發展思路，加上實施以GDP為政績考核機制的地方政府官員升遷制度，使得地方政府在提供公共產品時有意偏向于基礎設施建設等硬公共品，而忽略教育醫療、文化等軟公共品的提供。因此，地方政府偏好差異越大，義務教育發展越不均衡。

3、中央轉移支付制度。分稅制改革以來，中央財政收入所占比重逐年增加，相應的支出責任卻在減少，特別是隨著營改增的全面鋪開，地方政府的財力大幅度被削減，因此需要大規模的轉移支付使得各級政府財權與事權相匹配。但是，我國的財政轉移支付制度還不健全，存在使用不透明、發放不規范等問題，不僅難以平衡地區間公共服務的非均等化，反而會給地方政府帶來隱性債務。

除了上述三個因素之外，還有其他因素影響著義務教育資源配置不均等。本文主要從財政自給率、人口密度和城鎮人口占比三個方面探究影響義務教育資源配置不均等的內在因素。

（二）義務教育資源配置不均等的計量模型設定

1、計量模型的設定。本文通過構建面板數據模型對財政自給率、人口密度和城鎮人口占比三個因素影響義務教育資源配置不均等進行探究。具體計量模型如下：

其中，i表示相關省（市、自治區）（取值1-31）；t表示年份（取值2005-2014）；Y表示義務教育資源配置綜合得分；GOV表示財政自給率；POP表示人口密度；CITY表示城鎮人口占比。α為截距項，反映模型中消除個體差異的影響；ui,t為隨機誤差項。

2、變量的描述性統計。如表3所示。

表3 各變量的描述性統計

3、回歸結果分析。本文采取逐步添加變量的方式進行面板回歸。由表4可以看出：第一，財政自給率對于義務教育的資源配置有顯著正相關關系。財政自給率是由地方政府一般預算內收入與地方政府一般預算內支出之比計算得到的，財政自給率是判斷地方發展健康與否的重要指標。財政自給率越大說明地方自我發展能力、財政自給能力越強，如果財政自給率較小，則表明地方政府自給能力不足，需要依賴轉移支付或者舉債來滿足支出。財政自給率與義務教育的資源配置呈現顯著正相關是因為財政自給率大的地區財政自給能力強，即政府對義務教育的投入相對來說就比較多，從而該地區義務教育資源配置水平也相對較高。第二，人口密度對于義務教育的資源配置是顯著正相關的，說明在人口密度較大、人群分布較為密集的地區，政府對義務教育的資源投入也會隨之增加。第三，城鎮人口占比與義務教育資源配置呈顯著正相關關系。這是由于城鄉二元經濟結構導致城鄉間經濟發展不均衡，從而導致教育資源在城鄉之間分布存在差異。城鎮人口占比較高的地區，農村人口相對較少，減輕該區域落后地區對義務教育資源的占有，該區域的義務教育資源配置水平因此也會得到提高，進而縮小了區域間義務教育資源配置不均等的現象。

表4 義務教育資源配置不均等影響因素回歸結果

四、對策建議

（一）明確義務教育的事權和支出責任

義務教育外溢性極大，是關乎人口素質提高和國家發展的公共產品。中央政府近些年來對義務教育的轉移支付在一定程度上確實發揮了一些激勵作用，但政治體制的改革所需時間較長，這會嚴重延緩義務教育的發展，因此需要重新劃分與調整政府間的財政支出責任，增大中央政府對義務教育投入的責任，建議將義務教育的事權上交至中央政府。

（二）統籌城鄉義務教育發展

我國義務教育區域不均衡的一個重要原因是長期形成的城鄉二元結構。城鄉二元體制不僅導致了城鄉教育資源分配不均衡，還嚴重制約了居民受教育的機會。因此，破解城鄉二元結構是推進義務教育均等化的重要舉措。首先，必須進行城鄉二元體制改革，加快推進城鎮化建設，統籌城鄉義務教育發展。其次，要重點關注弱勢群體的受教育情況，切實保護貧苦家庭子女、殘疾兒童少年以及留守兒童的受教育權。最后，要突破戶籍制度，促進農民工市民化，保障進城務工子女接受義務教育的權利，使他們與正常家庭的孩子享有同等受教育機會的權利。

（三）建立義務教育均等化發展體系

第一，結合相關政策和法律法規確定全國基本公共教育均等化標準，各省（市、自治區）按照確定的標準，根據本省的情況確定具體的任務安排。根據省內的任務安排，各級政府嚴格執行各項任務，合理分工、相互協作、強化自身責任意識，切實做到將此標準作為基本行動準則。第二，將義務教育均等化水平納入地方政府官員升遷考核機制中，嚴格考核義務教育均等化的進展情況，嚴防各級政府推卸責任的現象。第三，建立義務教育均衡發展的評價體系監督機制，監督各級政府任務執行情況，及時向上級政府反饋義務教育均等化程度，并對各級政府實施問責考核制度。最后，加強各部門的工作協調能力，強化各部門工作協調意識。

（四）優化義務教育資源配置

優化全國基本公共教育資源的配置，建立合理的教育資源配置機制，為全國基本公共教育的均衡發展提供堅實的物質基礎。目前應該探索實行市場和政府相結合的教育資源配置體制，加大教育資源的供給。一是政府對中西部地區、不發達地區、貧困地區和農村地區實行一定的優惠政策來加大對義務教育的支持力度。通過政府間的轉移支付制度，優化義務教育的均等化程度。一方面，政府通過縱向轉移支付制度加大對落后地區的資金投入；另一方面，政府應積極探索橫向轉移支付模式使得義務教育均等化程度較高地區對義務教育均等化較差地區在資金、人力等方面提供支持。通過實行優惠獎勵政策鼓勵高素質高學歷人才支援不發達地區的教育事業，并通過合理的人力資源轉移機制，實行各個地區學生、老師的相互交流。二是充分發揮市場的作用，鼓勵國內外社會和民間資本到西部地區、不發達地區投資辦學，增加義務教育資源的社會供給。■

（作者單位：武漢紡織大學經濟學院）

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