蕉嶺縣創(chuàng)新農(nóng)村社區(qū)治理體制機(jī)制的成效及啟示

文/唐曉陽

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蕉嶺縣創(chuàng)新農(nóng)村社區(qū)治理體制機(jī)制的成效及啟示

文/唐曉陽

摘要：近幾年，廣東省蕉嶺縣在“深入推進(jìn)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)、構(gòu)建新型鄉(xiāng)村治理體制”方面進(jìn)行了積極探索，取得顯著成效。在鎮(zhèn)級(jí)層面，實(shí)施了“一辦一中心”改革，著力解決聯(lián)系服務(wù)群眾“最后一公里”問題；在村級(jí)層面，以“協(xié)商議事會(huì)”改革為抓手，創(chuàng)新“一核三元、四權(quán)同步、協(xié)商共治”的社區(qū)治理體制機(jī)制，初步實(shí)現(xiàn)了農(nóng)村社區(qū)治理由“政府管理”向“多元共治”轉(zhuǎn)變。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村社區(qū)建設(shè)；社區(qū)治理；治理體制

一、蕉嶺縣創(chuàng)新農(nóng)村社區(qū)治理體制機(jī)制的成效

●形成了多元治理格局

深入推進(jìn)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)，完善在村黨組織領(lǐng)導(dǎo)下、以村民自治為基礎(chǔ)的農(nóng)村社區(qū)治理機(jī)制，必須努力實(shí)現(xiàn)治理主體多元化，形成村黨組織領(lǐng)導(dǎo)、村民委員會(huì)牽頭、其他社會(huì)組織參與的格局，并依法確定鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村民委員會(huì)的權(quán)責(zé)邊界，促進(jìn)基層政府與基層群眾自治組織有效銜接，最終實(shí)現(xiàn)政府治理和社會(huì)自我調(diào)節(jié)、居民自治良性互動(dòng)。廣東省蕉嶺縣在創(chuàng)新農(nóng)村社區(qū)治理體制機(jī)制過程中，按照這一思路，建立了“一核三元”的農(nóng)村社區(qū)治理體系。一方面，實(shí)現(xiàn)了黨組織的全覆蓋，讓廣大黨員參與到農(nóng)村社區(qū)治理中去，調(diào)動(dòng)了大部分“無職”黨員的積極性，使得基層黨組織的戰(zhàn)斗堡壘作用和先鋒模范作用得到了充分發(fā)揮。另一方面，注意培育發(fā)展各類社會(huì)組織，發(fā)揮不同社會(huì)治理主體的作用，除了完善村民委員會(huì)、村民小組外，還指導(dǎo)建立了村民協(xié)商議事會(huì)、村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)、村民理事會(huì)、青年志愿者聯(lián)合會(huì)、老年協(xié)會(huì)、水利協(xié)會(huì)等各類社會(huì)組織，使得各類社會(huì)組織蓬勃發(fā)展。并通過加強(qiáng)引導(dǎo)監(jiān)督，發(fā)揮社會(huì)組織在組織引導(dǎo)廣大群眾有序參與集體事務(wù)和公共事務(wù)的管理中的作用，初步實(shí)現(xiàn)了農(nóng)村社區(qū)治理由“政府管理”向“多元共治”的轉(zhuǎn)變。特別是通過理順基層各個(gè)治理主體之間的關(guān)系，形成了職責(zé)明確、分工合理、協(xié)商合作、監(jiān)督制約、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)的農(nóng)村社區(qū)治理局面，調(diào)動(dòng)了各個(gè)主體參與社區(qū)治理的積極性，提供了各個(gè)主體參與村務(wù)管理監(jiān)督的渠道，改變了過去那種村民不愿參與、不能參與、不會(huì)參與村務(wù)管理監(jiān)督，而“兩委”干部無心、無力、無法組織村民參與村務(wù)管理監(jiān)督的局面。并通過加強(qiáng)農(nóng)村社區(qū)治理的監(jiān)督，“三元”之間既相互協(xié)作，又相互制約，有助于避免村“兩委”因?yàn)闄?quán)力過大又得不到監(jiān)督而出現(xiàn)“小官大貪”的問題。

●突出了社會(huì)治理重心

蕉嶺縣在創(chuàng)新農(nóng)村社區(qū)治理體制機(jī)制過程中，將社會(huì)治理的重心下移、關(guān)口前移，真正落到了農(nóng)村社區(qū)。除了加強(qiáng)農(nóng)村社區(qū)黨的建設(shè)、積極培育各類社會(huì)組織、實(shí)現(xiàn)社區(qū)治理主體多元化之外，還通過深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革，轉(zhuǎn)變政府職能，加強(qiáng)相關(guān)制度建設(shè)，將村民的“四權(quán)”真正落到了實(shí)處，真正夯實(shí)了社會(huì)治理的基礎(chǔ)。尤其是通過推行網(wǎng)格化管理、干部下沉服務(wù)，盡可能把資源、服務(wù)、管理放到農(nóng)村社區(qū)，使基層社區(qū)有職有權(quán)有物，從而為群眾提供了更加精準(zhǔn)有效的服務(wù)和管理，不斷提高農(nóng)村社區(qū)治理水平。

●改進(jìn)了社區(qū)治理方式

蕉嶺縣在創(chuàng)新農(nóng)村社區(qū)治理體制機(jī)制過程中，非常注重發(fā)揮農(nóng)村居民首創(chuàng)精神，堅(jiān)持和發(fā)展農(nóng)村社區(qū)治理有效方式，以網(wǎng)格化管理、社會(huì)化服務(wù)為方向，通過健全農(nóng)村基層綜合服務(wù)管理平臺(tái)，及時(shí)反映和協(xié)調(diào)人民群眾各方面各層次利益訴求，取得了較好的治理效果。特別是通過推行干群“同吃”制度和農(nóng)村黨員聯(lián)系服務(wù)群眾制度，干部深入基層、下沉服務(wù)，變“群眾找上門”為“干部走上門”。一方面，黨群關(guān)系、干群關(guān)系得到了改善，通過基層干部的下沉服務(wù)，扮演群眾辦事“代辦員”的角色，幫助有需要的群眾代辦一些事務(wù)，省去了群眾來回奔波之苦，真正做到了“群眾動(dòng)口、干部跑腿”。不僅增強(qiáng)了干部的公仆意識(shí)、服務(wù)意識(shí)，而且使得黨群關(guān)系、干群關(guān)系更加融洽。另一方面，基層政府管理部門掌握社情民意更加詳細(xì)，化解各類矛盾糾紛更加及時(shí)，不僅使得信訪量不斷下降，

●維護(hù)了群眾根本利益

蕉嶺縣在創(chuàng)新農(nóng)村社區(qū)治理體制機(jī)制過程中，通過推行“一辦一中心”改革，實(shí)行敞開式辦公、“一站式”服務(wù)，居民群眾只要一進(jìn)入辦事大廳，就能辦理相關(guān)事務(wù)，再不用像過去那樣在鎮(zhèn)政府大院里“兜圈子”，也不會(huì)因?yàn)楦刹肯锣l(xiāng)而吃“閉門羹”、辦不成事。真正實(shí)現(xiàn)了“進(jìn)一扇門、找一個(gè)崗、辦所辦事”。不僅解決了過去基層政府條塊分割、分工過細(xì)、力量分散、忙閑不均、權(quán)責(zé)不一的矛盾，而且改變了群眾多頭辦事、重復(fù)跑路的狀況，切實(shí)維護(hù)了人民群眾的根本利益。

●促進(jìn)了地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展

蕉嶺縣在創(chuàng)新農(nóng)村社區(qū)治理體制機(jī)制的同時(shí)，非常注重配套改革，從而有力地促進(jìn)了當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的發(fā)展。特別是干部下沉服務(wù)、進(jìn)村入戶之后，還積極承擔(dān)農(nóng)村改革發(fā)展的責(zé)任。一方面，通過推進(jìn)農(nóng)村綜合改革，有力地促進(jìn)了“三農(nóng)”問題的解決。到2014年9月，全縣完成了農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)面積10多萬畝，占耕地面積的95%，有效地減少了土地權(quán)屬糾紛；通過成立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易中心，促進(jìn)了土地經(jīng)營權(quán)、林權(quán)的交易，目前完成了15筆交易，涉及土地面積3000多畝；還通過培育各類農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)35家，開發(fā)靈芝、蜂蜜、冬筍等長壽食品70多種，拓寬了群眾增收致富途徑。另一方面，通過加強(qiáng)農(nóng)村金融保險(xiǎn)服務(wù)，在全縣8個(gè)鎮(zhèn)、97個(gè)行政村都設(shè)立了“三農(nóng)”保險(xiǎn)服務(wù)站和服務(wù)點(diǎn)，85個(gè)村設(shè)立了鄉(xiāng)村金融服務(wù)點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)了涉農(nóng)保險(xiǎn)、金融服務(wù)辦理不出村，有力地促進(jìn)了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

二、蕉嶺縣創(chuàng)新農(nóng)村社區(qū)治理體制機(jī)制的啟示

●構(gòu)建新型鄉(xiāng)村治理機(jī)制必須創(chuàng)新治理理念

一是樹立源頭治理的理念。做到標(biāo)本兼治、重在治本，要以網(wǎng)格化管理、社會(huì)化服務(wù)為方向，健全農(nóng)村基層綜合服務(wù)管理平臺(tái)，及時(shí)反映和協(xié)調(diào)人民群眾各方面各層次利益訴求。特別是要實(shí)現(xiàn)由“管”到“治”的思維轉(zhuǎn)變，不能以單向壓制的“維穩(wěn)”作為治理的首要目標(biāo)，而要做到“維穩(wěn)”和“維權(quán)”相結(jié)合；不能只是被動(dòng)地“向上對(duì)應(yīng)”，而要主動(dòng)地“向下服務(wù)”，真正做到預(yù)防為先。

二是樹立以人為本的理念。在推進(jìn)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)、構(gòu)建新型鄉(xiāng)村治理機(jī)制過程中，必須尊重農(nóng)村居民的主體地位，切實(shí)維護(hù)好保障好農(nóng)村居民的民主政治權(quán)利、合法經(jīng)濟(jì)利益和社會(huì)生活權(quán)益，讓農(nóng)村居民從農(nóng)村社區(qū)建設(shè)中得到更多實(shí)惠。正如習(xí)近平總書記2014 年3月5日在參加十二屆人大二次會(huì)議上海代表團(tuán)的分組審議時(shí)所指出的那樣，“加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)治理，關(guān)鍵在體制創(chuàng)新，核心是人，只有人和人和諧相處，社會(huì)才會(huì)安定有序。”

三是樹立依法治理的理念。貫徹全面依法治國的基本方略，不僅要依法“治事”，更要依法“治權(quán)”；不僅要依法“治民”，更要依法“治官”。所以，構(gòu)建新型鄉(xiāng)村治理機(jī)制，還必須樹立依法治理的理念。不僅要求廣大人民群眾增強(qiáng)法治意識(shí)和規(guī)則意識(shí)，弘揚(yáng)社會(huì)主義法治精神，有問題依靠法律解決，形成守法光榮的良好氛圍，而且要求基層政府及其工作人員必須樹立依法行政的理念，尊重和維護(hù)憲法法律權(quán)威，在憲法法律范圍內(nèi)活動(dòng)，努力提高運(yùn)用法治思維和法治方式化解社會(huì)矛盾、解決社會(huì)問題的能力。特別是要通過深化農(nóng)村基層組織依法治理，發(fā)揮村規(guī)民約積極作用，推進(jìn)農(nóng)村社區(qū)治理法治化、規(guī)范化。

●構(gòu)建新型鄉(xiāng)村治理機(jī)制必須創(chuàng)新治理體制

一是轉(zhuǎn)變鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能，強(qiáng)化社會(huì)管理職能。對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府而言，應(yīng)圍繞促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、加強(qiáng)社會(huì)管理、強(qiáng)化公共服務(wù)、推進(jìn)基層民主四個(gè)方面，依法全面履行自己的職能，重點(diǎn)強(qiáng)化面向基層和群眾的社會(huì)管理和公共服務(wù)職能。同時(shí)，構(gòu)建新型鄉(xiāng)村治理機(jī)制，不能靠政府單打獨(dú)斗，而必須發(fā)揮社會(huì)組織的作用，實(shí)現(xiàn)多元主體共治。蕉嶺縣在構(gòu)建新型鄉(xiāng)村治理機(jī)制過程中，不僅注重轉(zhuǎn)變政府職能，而且通過創(chuàng)新村民協(xié)商議事會(huì)、村民理事會(huì)等社會(huì)組織，培育村民的參與意識(shí)，提高村民的參與能力，初步實(shí)現(xiàn)了基層社會(huì)治理主體多元化。

二是深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革，健全社會(huì)治理機(jī)構(gòu)。機(jī)構(gòu)是職能的載體。為了使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府履行好自己的職能，必須深化基層政府機(jī)構(gòu)改革，重點(diǎn)強(qiáng)化社會(huì)管理和公共服務(wù)方面的機(jī)構(gòu)，使其能夠真正承擔(dān)起社會(huì)管理和公共服務(wù)方面的重任。蕉嶺縣通過構(gòu)建“一辦一中心”的鄉(xiāng)鎮(zhèn)大部制架構(gòu)，精簡優(yōu)化現(xiàn)有機(jī)構(gòu)，成立黨政綜合辦公室，主要負(fù)責(zé)機(jī)關(guān)行政事務(wù)及后勤保障工作，將全部面向社會(huì)的事務(wù)和服務(wù)群眾工作劃入社會(huì)治理服務(wù)中心，突出了社會(huì)管理和公共服務(wù)這一職能重點(diǎn)，加強(qiáng)了農(nóng)村基層社會(huì)治理服務(wù)平臺(tái)建設(shè)，有助于推進(jìn)社會(huì)管理向社會(huì)治理轉(zhuǎn)變。

三是科學(xué)劃分職責(zé)權(quán)限，明確社會(huì)治理責(zé)任。創(chuàng)新農(nóng)村社區(qū)治理體制，還必須明確劃分基層政府及其工作部門之間的職責(zé)權(quán)限。一方面，要合理劃分縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府之間的職責(zé)權(quán)限，尤其是合理劃分縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間的經(jīng)濟(jì)社會(huì)事務(wù)管理的職責(zé)權(quán)限，并建立財(cái)力與事權(quán)相匹配的財(cái)稅體制，避免出現(xiàn)事權(quán)下移、財(cái)權(quán)上移，從而導(dǎo)致權(quán)責(zé)不統(tǒng)一的現(xiàn)象。另一方面，要合理界定政府部門之間的職責(zé)權(quán)限，明確各自的職責(zé)分工，避免職責(zé)交叉，做到無縫連接，防止推諉扯皮。蕉嶺縣通過構(gòu)建“一辦一中心”的鄉(xiāng)鎮(zhèn)大部制架構(gòu)，不僅精簡了政府機(jī)構(gòu)，而且明確了職責(zé)權(quán)限，使得基層社區(qū)治理的責(zé)任更加具體，真正落到了實(shí)處。

四是加強(qiáng)制度建設(shè)，健全社會(huì)治理規(guī)范。創(chuàng)新農(nóng)村社區(qū)治理體制，必須加強(qiáng)相關(guān)的制度建設(shè)，健全社會(huì)治理規(guī)范，從而克服那種“頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳”，“出了問題才重視”的做法，掌握基層社會(huì)治理的主動(dòng)性，實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理和服務(wù)的常態(tài)化。蕉嶺縣在構(gòu)建新型鄉(xiāng)村社區(qū)治理機(jī)制過程中，非常重視相關(guān)的制度建設(shè)，建立健全了一系列社會(huì)治理制度。包括建立干群“同吃”制度、黨員聯(lián)系服務(wù)群眾制度，密切黨群關(guān)系、干群關(guān)系；完善黨務(wù)、政務(wù)、村務(wù)和各領(lǐng)域辦事公開制度，推進(jìn)決策公開、管理公開、服務(wù)公開、結(jié)果公開，提高基層政府的公信力，保障人民群眾的知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)。不僅提高了公共服務(wù)質(zhì)量，而且提高了農(nóng)村社區(qū)治理規(guī)范化水平。

●構(gòu)建新型鄉(xiāng)村治理機(jī)制必須創(chuàng)新治理方式

一是健全農(nóng)村基層綜合服務(wù)管理平臺(tái)。蕉嶺縣以鎮(zhèn)（村）綜治信訪維穩(wěn)中心（站）為依托，整合各類公共服務(wù)資源，成立社會(huì)治理服務(wù)中心（站），負(fù)責(zé)社會(huì)建設(shè)、社會(huì)治理和社會(huì)服務(wù)工作。一方面，通過搭建社會(huì)矛盾化解平臺(tái)，把各種矛盾糾紛化解在基層，做到“小事不出村、大事不出鎮(zhèn)、矛盾不上交”。另一方面，通過建設(shè)社會(huì)治理服務(wù)中心辦事大廳，搭建農(nóng)村基層綜合服務(wù)管理平臺(tái)，為群眾提供方便、快捷、優(yōu)質(zhì)、高效的綜合服務(wù)。

二是努力實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理方式的多樣化。應(yīng)當(dāng)說，推進(jìn)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)、構(gòu)建新型鄉(xiāng)村治理體制機(jī)制，必要的行政手段還是必須的。但是，光靠行政手段又是不行的，特別是采取自上而下的單向管制、強(qiáng)力控制方式，往往難以收到好的治理效果。所以，構(gòu)建新型鄉(xiāng)村治理體制機(jī)制，必須努力實(shí)現(xiàn)治理方式的多樣化。基層政府作為社會(huì)治理主體之一，要與其他社會(huì)組織通過合作、協(xié)商、建立平等的伙伴關(guān)系等方式，實(shí)施對(duì)基層公共事務(wù)的管理。特別是要更多地運(yùn)用思想教育、對(duì)話溝通、經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、道德約束、心理疏導(dǎo)、輿論引導(dǎo)等手段，并善于運(yùn)用法治手段、柔性管理、文明方式，來解決社會(huì)問題、化解社會(huì)矛盾，不斷提高基層社會(huì)治理的效果。

三是找準(zhǔn)創(chuàng)新農(nóng)村社區(qū)治理的著力點(diǎn)。創(chuàng)新農(nóng)村社區(qū)治理的著力點(diǎn)是服務(wù)，必須堅(jiān)持以服務(wù)體現(xiàn)管理，以服務(wù)促進(jìn)管理，以服務(wù)深化管理，努力實(shí)現(xiàn)了從“管字當(dāng)頭”到“服務(wù)至上”的轉(zhuǎn)變。只有將創(chuàng)新農(nóng)村社區(qū)治理的著力點(diǎn)放到服務(wù)上，著眼于維護(hù)最廣大人民根本利益，加快形成政府主導(dǎo)、覆蓋城鄉(xiāng)、可持續(xù)的基本公共服務(wù)體系，努力實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化，維護(hù)社會(huì)公平正義，才能從根本上獲得人民群眾的認(rèn)同，才能不斷提高農(nóng)村社區(qū)治理科學(xué)化水平。

●構(gòu)建新型鄉(xiāng)村治理機(jī)制必須加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)

一是必須加強(qiáng)黨對(duì)農(nóng)村社區(qū)治理創(chuàng)新的領(lǐng)導(dǎo)。推進(jìn)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)，必須加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)，真正發(fā)揮黨組織總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導(dǎo)核心作用。同時(shí)，只有在黨的正確領(lǐng)導(dǎo)下，充分發(fā)揮政府的主導(dǎo)作用和自治組織的基礎(chǔ)作用，調(diào)動(dòng)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、農(nóng)民合作經(jīng)濟(jì)組織、農(nóng)村群團(tuán)組織和社會(huì)組織等各類主體共同參與社區(qū)治理的積極性、主動(dòng)性和創(chuàng)造性，才能最終實(shí)現(xiàn)政府治理和社會(huì)自我調(diào)節(jié)、居民自治良性互動(dòng)。

二是必須改善黨對(duì)農(nóng)村社區(qū)治理創(chuàng)新的領(lǐng)導(dǎo)。一方面，要牢牢把握農(nóng)村社區(qū)治理創(chuàng)新的正確方向。必須要加強(qiáng)農(nóng)村基層服務(wù)型黨組織建設(shè)，增強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村黨組織服務(wù)功能，健全農(nóng)村基層黨組織引領(lǐng)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制和工作機(jī)制。特別是要落實(shí)黨組織總攬全局、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、規(guī)劃建設(shè)、政策引導(dǎo)、資源投入等職責(zé)。另一方面，要注重發(fā)揮人民群眾在農(nóng)村社區(qū)建設(shè)中的主體作用。在推進(jìn)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)、創(chuàng)新農(nóng)村社區(qū)治理過程中，加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)，不僅要組織群眾、發(fā)動(dòng)群眾、教育群眾積極參與社區(qū)建設(shè)，而且要尊重農(nóng)村居民的主體地位，發(fā)揮其首創(chuàng)精神，培養(yǎng)農(nóng)村居民自我管理、自我服務(wù)、自我監(jiān)督的意識(shí)和能力。尤其是要切實(shí)維護(hù)好保障好農(nóng)村居民的民主政治權(quán)利、合法經(jīng)濟(jì)利益和社會(huì)生活權(quán)益，讓農(nóng)村居民從農(nóng)村社區(qū)建設(shè)中得到更多實(shí)惠，這樣才能不斷提升農(nóng)村社區(qū)治理水平。

中圖分類號(hào)：D422．6

DOI：10．13784/j．cnki．22-1299/d．2016．03．005

作者簡介

唐曉陽，廣東行政學(xué)院行政學(xué)教研部主任、教授，研究方向：公共管理、社區(qū)治理、公務(wù)員制度。

責(zé)任編輯 解梅娟