國(guó)家治理體系現(xiàn)代化與現(xiàn)代財(cái)政制度

文/張學(xué)博

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國(guó)家治理體系現(xiàn)代化與現(xiàn)代財(cái)政制度

文/張學(xué)博

摘要：通過(guò)觀察主要大國(guó)的財(cái)政史發(fā)現(xiàn)，國(guó)家治理體系現(xiàn)代化與財(cái)政體制改革有緊密的正相關(guān)關(guān)系，國(guó)家治理體系現(xiàn)代化必有財(cái)政制度現(xiàn)代化為鋪墊。

關(guān)鍵詞：國(guó)家治理現(xiàn)代化；現(xiàn)代財(cái)政制度；財(cái)政體制改革

國(guó)家治理體系現(xiàn)代化是十八屆三中全會(huì)提出的核心命題。在如何實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系現(xiàn)代化的路徑上，財(cái)政體制改革是事關(guān)改革成敗的關(guān)鍵一環(huán)。正如熊彼特所言：現(xiàn)代國(guó)家的形成與國(guó)家財(cái)政的變化相伴而生。［1］（P302）1215年以來(lái)英國(guó)的現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型之路、1789年美國(guó)憲法修正案、1789年法國(guó)人權(quán)宣言和1949年德國(guó)基本法告訴我們，現(xiàn)代財(cái)政制度的建立對(duì)于國(guó)家治理現(xiàn)代化至關(guān)重要。

一、國(guó)家治理體系現(xiàn)代化視野中的財(cái)政制度

●英國(guó)現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型中的財(cái)政制度

英國(guó)的現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型與財(cái)政制度改革有直接關(guān)聯(lián)。從1066年到19世紀(jì)后期，英國(guó)基本上完成了從封建社會(huì)向現(xiàn)代資本主義社會(huì)的轉(zhuǎn)型。推動(dòng)轉(zhuǎn)型的原因錯(cuò)綜復(fù)雜，難以條分縷析，但是毫無(wú)疑問(wèn)，財(cái)政變革是促使轉(zhuǎn)型發(fā)生的主導(dǎo)原因之一。首先是稅收常規(guī)化過(guò)程中稅收官僚機(jī)構(gòu)的興起——威廉時(shí)代設(shè)立溫切斯特國(guó)庫(kù)，亨利八世建立“私室財(cái)政”，都鐸王朝時(shí)期國(guó)庫(kù)大臣和財(cái)政大臣權(quán)力的擴(kuò)大，1667年國(guó)庫(kù)委員會(huì)的樹(shù)立，光榮革命后國(guó)庫(kù)演化為財(cái)政部。［2］（P70-94）其次是中央銀行的創(chuàng)建與公債的正規(guī)化——18世紀(jì)財(cái)政革命中形成的許多財(cái)政工具如公債、英格蘭銀行、股票市場(chǎng)等，被接受為重要的常設(shè)機(jī)制。再者是1799年前后，英國(guó)引進(jìn)了另外一種直接稅——所得稅，標(biāo)志著英國(guó)財(cái)政革命的完成。

●美國(guó)現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型中的財(cái)政制度

1789年9月，漢密爾頓就任財(cái)政部長(zhǎng)后，著手制定了一系列財(cái)政經(jīng)濟(jì)法案，其核心部分是關(guān)于國(guó)債、征稅、建立銀行和鼓勵(lì)制造業(yè)四個(gè)方面。［3］漢密爾頓的財(cái)政改革在政治上產(chǎn)生了深遠(yuǎn)的影響。對(duì)于當(dāng)時(shí)的美國(guó)而言，其財(cái)政改革仿效了英國(guó)的財(cái)政金融制度，建立了中央銀行和國(guó)債制度，規(guī)范了征稅制度。但是美國(guó)真正走向現(xiàn)代化，與源于1906年的美國(guó)預(yù)算革命有著更為緊密的關(guān)聯(lián)。因?yàn)轭A(yù)算是一種制度，它以復(fù)雜的技術(shù)、精確的數(shù)據(jù)告訴人們，他們的政府打算做什么、正在做什么，以及做了些什么，并界定了政府活動(dòng)的范圍，確立了政府與社會(huì)之間的界限，劃定了公共領(lǐng)域與私人領(lǐng)域的邊界，這正是現(xiàn)代化國(guó)家的核心特征。

●德國(guó)現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型中的財(cái)政制度

二次世界大戰(zhàn)后的聯(lián)邦德國(guó)，建立起所謂“社會(huì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)”體制，并長(zhǎng)期保持均衡穩(wěn)定的增長(zhǎng)，成為世界經(jīng)濟(jì)強(qiáng)國(guó)。所謂“社會(huì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)”體制，就是注重社會(huì)政策目標(biāo)實(shí)現(xiàn)，強(qiáng)調(diào)要在國(guó)家完全不加干預(yù)的市場(chǎng)自由經(jīng)濟(jì)和高度集權(quán)的國(guó)家計(jì)劃經(jīng)濟(jì)之間走所謂“經(jīng)濟(jì)人道主義的第三條道路”，即以自由競(jìng)爭(zhēng)為基礎(chǔ)，建立適當(dāng)?shù)膰?guó)家總體調(diào)節(jié)，實(shí)現(xiàn)有效的社會(huì)保障。［4］在20世紀(jì)40年代末到60年代中期，德國(guó)財(cái)政實(shí)行謹(jǐn)慎的收支平衡政策，即相對(duì)穩(wěn)定的財(cái)政政策與相對(duì)靈活的貨幣調(diào)節(jié)政策相配合。從60年代中期到80年代初期由傳統(tǒng)的收支平衡政策轉(zhuǎn)入“總體調(diào)節(jié)”的財(cái)政政策時(shí)期。這時(shí)期在一定程度上引入了凱恩斯主義。從1982年至今，以科爾上臺(tái)為標(biāo)準(zhǔn)，開(kāi)始實(shí)行謹(jǐn)慎保守的緊縮政策。［4］

德國(guó)財(cái)政政策給我們最大的啟示就是，不一定通過(guò)赤字財(cái)政才能刺激經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。一個(gè)穩(wěn)定均衡的財(cái)政體制對(duì)于現(xiàn)代國(guó)家而言十分重要，同時(shí)滾動(dòng)編制中長(zhǎng)期財(cái)政計(jì)劃對(duì)于現(xiàn)代國(guó)家而言也十分具有參考價(jià)值。

二、中國(guó)財(cái)政制度之問(wèn)題

一是土地財(cái)政問(wèn)題。財(cái)政部數(shù)據(jù)顯示，2013 年全國(guó)國(guó)有土地使用權(quán)出讓收入高達(dá)4.125 萬(wàn) 億元，創(chuàng)出了土地市場(chǎng)有史以來(lái)的新高。《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》記者查閱財(cái)政部國(guó)有土地使用權(quán)出讓收入數(shù)據(jù)發(fā)現(xiàn)，2008—2013年期間全國(guó)國(guó)有土地使用權(quán)出讓收入已高達(dá)15.6 萬(wàn)億元。土地收入終有枯竭的一天。地方債務(wù)的控制，尤其是通過(guò)法律治理的方式予以控制，是必須盡快考慮的問(wèn)題。

在土地財(cái)政問(wèn)題中，主要存在以下幾個(gè)方面的問(wèn)題。首先是從以物為本的城市化轉(zhuǎn)向以人的城市化為價(jià)值導(dǎo)向的新型城鎮(zhèn)化。由于過(guò)去的城市化以經(jīng)營(yíng)城市為理念，對(duì)政府利益和開(kāi)發(fā)商利益比較重視，相對(duì)忽視了農(nóng)民和市民的利益訴求，導(dǎo)致了大量社會(huì)矛盾，也沒(méi)有根本上改變現(xiàn)行城鄉(xiāng)二元利益格局。其次，1994年確立的行政主導(dǎo)下的稅收分權(quán)，在強(qiáng)化了中央財(cái)政的同時(shí)，造成地方政府行為方式的改變，即以追求預(yù)算外的土地收入來(lái)發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)，并通過(guò)GDP競(jìng)爭(zhēng)在政治競(jìng)爭(zhēng)中獲得更好的晉升。這兩方面問(wèn)題造成土地財(cái)政引發(fā)地方債務(wù)危機(jī)。

二是稅制結(jié)構(gòu)問(wèn)題。中國(guó)的稅收總量雖然不低，但是存在結(jié)構(gòu)性問(wèn)題。2013年中國(guó)的財(cái)政收入將近13萬(wàn)億元，相當(dāng)于GDP的22.7%。首先是非稅比重比較高。比如2013年政府性基金達(dá)到5.22萬(wàn)億，占財(cái)政收入的40%。在政府性基金中，土地出讓金達(dá)到4.12萬(wàn)億，占比85%。其次是間接稅比重高，而直接稅比重低。以增值稅為代表的間接稅占到稅收比重為70%。直接稅比重過(guò)低，主要體現(xiàn)在財(cái)產(chǎn)稅和個(gè)人所得稅比重較低，對(duì)于財(cái)政的再分配十分不利，導(dǎo)致基尼系數(shù)高漲，貧富差距越來(lái)越大。

三是財(cái)政歧視性分配。主要體現(xiàn)為兩個(gè)方面。一是城鄉(xiāng)二元差距。從上世紀(jì)五十年代確立這套城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)之后，財(cái)政的歧視性分配就成了這套二元體制的基石。從住房、教育、醫(yī)療資源到養(yǎng)老，都是全面向城市傾斜。二是體制內(nèi)與體制外差距。我們的所有社會(huì)資源比如醫(yī)療、教育、養(yǎng)老等都是傾向于體制內(nèi)。這種雙軌制社會(huì)結(jié)構(gòu)造成社會(huì)的不公和分裂。

四是財(cái)政分權(quán)問(wèn)題。財(cái)政分權(quán)是目前學(xué)術(shù)界探討的最為熱烈的問(wèn)題。學(xué)界普遍認(rèn)為目前中國(guó)特色的財(cái)政分權(quán)制度是造成土地財(cái)政等系列問(wèn)題的根本原因之一。但這個(gè)觀點(diǎn)本身值得商榷。如朱镕基在清華大學(xué)校慶時(shí)所作回應(yīng)：“我們制定了一個(gè)錯(cuò)誤的政策，就是房地產(chǎn)的錢(qián)，都收給地方政府，而且不納入預(yù)算，這不得了。這個(gè)錢(qián)就是搜刮民膏，所以把地價(jià)抬得那么高。這個(gè)絕對(duì)不是分稅制的錯(cuò)誤。地方?jīng)]少收錢(qián)。”朱镕基的觀點(diǎn)得到很多人認(rèn)同。目前在1994年分稅制改革基礎(chǔ)上的分權(quán)制度，最大的問(wèn)題是行政化，缺乏法治。主要表現(xiàn)為兩個(gè)方面。一個(gè)是中央與地方的事權(quán)劃分沒(méi)有法律依據(jù)。其次是財(cái)政轉(zhuǎn)移支付沒(méi)有法律規(guī)則，使得“跑部錢(qián)進(jìn)”現(xiàn)象十分嚴(yán)重。

三、現(xiàn)代財(cái)政制度之現(xiàn)實(shí)路徑

一是落實(shí)稅收法定原則。十八屆三中全會(huì)明確提出落實(shí)稅收法定原則。這一條抓住了建立現(xiàn)代財(cái)政制度的牛鼻子。現(xiàn)代財(cái)政制度的基礎(chǔ)就是對(duì)公民財(cái)產(chǎn)權(quán)的有效保護(hù)。如果說(shuō)物權(quán)法是對(duì)公民財(cái)產(chǎn)權(quán)的積極保護(hù)的話(huà)，那么稅收法定原則就是對(duì)公民財(cái)產(chǎn)權(quán)的消極保護(hù)。某種意義上說(shuō)，對(duì)財(cái)產(chǎn)權(quán)的消極保護(hù)比積極保護(hù)更加重要。因?yàn)檫@確立了公權(quán)力和私權(quán)利的邊界。稅收法定原則確立了一種理念，即現(xiàn)代國(guó)家的財(cái)政收入絕大部分應(yīng)該以稅收為來(lái)源，而稅收只能通過(guò)全國(guó)人大及其常委會(huì)制定的狹義的法律來(lái)對(duì)納稅人進(jìn)行課征。

落實(shí)稅收法定原則這一點(diǎn)在《立法法》修正案中取得了重大突破。《立法法》修正案草案（二審稿）規(guī)定，“稅種、納稅人、征稅對(duì)象、計(jì)稅依據(jù)、稅率和稅收征收管理等稅收基本制度”要制定法律，將稅收的各項(xiàng)要素均納入法律規(guī)定范圍。但是，到了2015年3月8日全國(guó)“兩會(huì)”召開(kāi)時(shí)，發(fā)放到全國(guó)人大代表和政協(xié)委員手中的《立法法》修正案（三審稿），稅收法定條款悄然生變，“納稅人、征稅對(duì)象、計(jì)稅依據(jù)、稅率”四個(gè)重要的稅收元素被刪除，簡(jiǎn)化為“稅種的開(kāi)征、停征和稅收征收管理的基本制度”要制定法律。2015年3月9日，全國(guó)人大常委會(huì)法工委副主任鄭淑娜回應(yīng)稱(chēng)，二審稿的表述經(jīng)專(zhuān)家論證不夠科學(xué)，稅種包括納稅人、征稅對(duì)象、計(jì)稅依據(jù)和稅率這些基本要素。但這一回應(yīng)未獲認(rèn)可。學(xué)界和不少全國(guó)“兩會(huì)”代表認(rèn)為，三審稿對(duì)稅收法定原則的表述籠統(tǒng)空泛，不利于有效規(guī)范政府征稅權(quán)力，不利于全面落實(shí)稅收法定原則。2015年3月11日，全國(guó)人大法律委員會(huì)召開(kāi)全體會(huì)議。根據(jù)各代表團(tuán)的審議意見(jiàn)，全國(guó)人大法律委員會(huì)擬將稅種的設(shè)立、稅率的確定寫(xiě)入《立法法》修正案，將該項(xiàng)表述修改為：“稅種的設(shè)立、稅率的確定和稅收征收管理等稅收基本制度”要制定法律。［5］稅收法定的表述盡管沒(méi)有達(dá)到二審稿的完整版本，但將稅率法定列入法律范疇也將大大約束行政機(jī)關(guān)增加稅收的權(quán)力，這對(duì)于保護(hù)公民的財(cái)產(chǎn)權(quán)利不受任意侵犯有著十分重要的意義。而且按照中央要求，2020年要全面落實(shí)稅收法定原則，意味著全部稅收都要上升為法律，這意味著整個(gè)稅收獲得人民代議機(jī)關(guān)的同意，是邁向現(xiàn)代民主的重要特征。

二是建立公開(kāi)透明的預(yù)算制度。十八屆三中全會(huì)明確提出，加強(qiáng)人大預(yù)算決算審查監(jiān)督、國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督職能。稅收法定原則是對(duì)國(guó)家征稅權(quán)的有效制約，也是對(duì)公民財(cái)產(chǎn)權(quán)的消極保護(hù)。但稅收法定原則僅僅是管住了現(xiàn)代國(guó)家的收入，而公開(kāi)透明的預(yù)算制度才能關(guān)注現(xiàn)代國(guó)家的支出。在我國(guó)的現(xiàn)實(shí)國(guó)情下，預(yù)算權(quán)的落實(shí)要通過(guò)強(qiáng)化人大的預(yù)算權(quán)來(lái)實(shí)現(xiàn)。通過(guò)人大的預(yù)算審批權(quán)、調(diào)整權(quán)和監(jiān)督權(quán)的落實(shí)實(shí)現(xiàn)預(yù)算權(quán)從行政部門(mén)向立法機(jī)關(guān)的轉(zhuǎn)移。2010年開(kāi)始的三公經(jīng)費(fèi)公開(kāi)拉開(kāi)了預(yù)算公開(kāi)的冰山一角，但更全面公開(kāi)透明的政府預(yù)算，只能通過(guò)人大的預(yù)算權(quán)的真正實(shí)現(xiàn)來(lái)落實(shí)。新預(yù)算法的修改，極大地約束了政府花錢(qián)的權(quán)力。現(xiàn)代財(cái)政國(guó)家一個(gè)重要特征就是預(yù)算控制國(guó)家。下一步關(guān)鍵在于如何落實(shí)新預(yù)算法的內(nèi)容。

三是明確事權(quán)。目前普遍的看法是中央與地方事權(quán)沒(méi)有法律界定。有必要通過(guò)法律形式對(duì)中央與地方的事權(quán)進(jìn)行清晰的界定。適度加強(qiáng)中央事權(quán)和支出責(zé)任，關(guān)系全國(guó)統(tǒng)一市場(chǎng)規(guī)則和管理的事權(quán)一律應(yīng)納入中央事權(quán)，如基礎(chǔ)養(yǎng)老保險(xiǎn)、義務(wù)教育等。部分社會(huì)保障、跨區(qū)域重大項(xiàng)目建設(shè)維護(hù)等作為中央和地方共同事權(quán)，而區(qū)域性公共服務(wù)作為地方事權(quán)。

中央和地方按事權(quán)劃分承擔(dān)和分擔(dān)支出責(zé)任。中央可以通過(guò)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付方式將部分事權(quán)支出責(zé)任委托地方承擔(dān)。這一部分的內(nèi)容可能需要通過(guò)制定《財(cái)政基本法》來(lái)實(shí)現(xiàn)。

四是完善財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度。目前財(cái)政轉(zhuǎn)移支付領(lǐng)域的最大問(wèn)題在于無(wú)法律規(guī)則。首先有必要通過(guò)全國(guó)人大制定財(cái)政轉(zhuǎn)移支付法，解決無(wú)法可依的情況。其次，完善一般性轉(zhuǎn)移支付增長(zhǎng)機(jī)制，重點(diǎn)增加革命老區(qū)、民族地區(qū)、邊疆地區(qū)、貧困地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付。再次，中央出臺(tái)增支政策形成的地方財(cái)力缺口，原則上通過(guò)一般性轉(zhuǎn)移支付調(diào)節(jié)。然后，清理、整理、規(guī)范專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目，逐步取消競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域?qū)ｍ?xiàng)和地方資金配套，對(duì)保留專(zhuān)項(xiàng)進(jìn)行甄別，屬于地方事務(wù)的劃入一般性轉(zhuǎn)移支付。在這個(gè)方面，2014年底國(guó)務(wù)院也出臺(tái)了《國(guó)務(wù)院關(guān)于改革和完善中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付制度的意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)［2014］71號(hào)），但真正解決問(wèn)題仍然需要一部代表人民意愿的法律來(lái)進(jìn)行規(guī)范。

五是完善中央與地方稅制。完善地方稅，提供直接稅比重。推進(jìn)增值稅改革，適當(dāng)簡(jiǎn)化稅率。逐步建立綜合與分類(lèi)相結(jié)合的個(gè)人所得稅制。調(diào)整消費(fèi)稅征收范圍、環(huán)節(jié)、稅率。加快房地產(chǎn)稅立法并適時(shí)推進(jìn)改革，加快資源稅改革，推動(dòng)環(huán)境保護(hù)費(fèi)改稅。加強(qiáng)對(duì)稅收優(yōu)惠政策的規(guī)范管理，統(tǒng)一全國(guó)稅收優(yōu)惠政策。

參考文獻(xiàn)

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［5］馮愚丁．立法法“稅收法定”修訂逆轉(zhuǎn)背后：辯法四天［N］．南方周末，2015-03-19．

中圖分類(lèi)號(hào)：D912．2；D035

DOI：10．13784/j．cnki．22-1299/ d．2016．03．012

基金項(xiàng)目

2015國(guó)家社科基金青年項(xiàng)目《稅收立法模式實(shí)證研究（1977-2015）》（15CFX050）的階段性研究成果。

作者簡(jiǎn)介

張學(xué)博，中共中央黨校政法部副教授，研究方向：經(jīng)濟(jì)法與財(cái)稅法、法律實(shí)證分析。

責(zé)任編輯 李冬梅