社會治理現(xiàn)代化：內(nèi)涵與實現(xiàn)路徑
——基于廣州經(jīng)驗的分析

文/姚邁新

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社會治理現(xiàn)代化：內(nèi)涵與實現(xiàn)路徑
——基于廣州經(jīng)驗的分析

文/姚邁新

摘要：社會治理現(xiàn)代化是國家治理體系和國家治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容，其主要內(nèi)涵是強調(diào)治理主體的多元化、治理方式的科學化、重視治理過程的法治化、突出治理過程的聯(lián)動性。廣州市近年在社會治理現(xiàn)代化方面的實踐表明，社會治理現(xiàn)代化主要包括加強政民互動、管理和服務高度相融、技術(shù)和法治化手段相結(jié)合、社會組織參與協(xié)商民主等實現(xiàn)路徑。

關(guān)鍵詞：社會治理現(xiàn)代化 ；社會組織

一、社會治理現(xiàn)代化的科學內(nèi)涵

所謂社會治理現(xiàn)代化，就是要在社會治理的進程中，加入制度化、科學化、規(guī)范化、程序化、精細化等特質(zhì)，使其與中國特色社會主義現(xiàn)代化建設的要求相適應，并對中國社會發(fā)展階段中出現(xiàn)的各類社會矛盾和社會問題進行主動的回應，從而化解社會風險、維護社會秩序、促進社會和諧。具體來說，社會治理現(xiàn)代化的科學內(nèi)涵應包括以下幾個方面內(nèi)容。

一是凸現(xiàn)主體性，強調(diào)治理主體的多元化。以往我國政府傳統(tǒng)的社會管理過度重視政府管理社會或防范管控社會，多數(shù)情況下是依靠政治動員和行政命令達到管理的目的，形成了政府管理者——被管理者接受管理的單向度關(guān)系。新的歷史時期，社會治理現(xiàn)代化則要求突破單一的管理與被管理關(guān)系，人們普遍認為社會事務的處理需要通過多元主體的協(xié)商協(xié)作方式來實現(xiàn)，要著力倡導社會自治、參與式治理，原因是民眾的參與熱情與愿望高漲，而社會事務已經(jīng)無法單純依靠政府來完成，因此依靠和發(fā)動社會公眾、市場力量等來實現(xiàn)對社會事務的合作管理，使社會成員在社會治理過程中擁有發(fā)言權(quán)和影響力，是新時期社會治理現(xiàn)代化的必然要求。

二是凸現(xiàn)方法性，強調(diào)治理方式的科學化。提升治理方式的科學化水平，就是要加強系統(tǒng)治理、綜合治理和源頭治理，把以前社會管理重穩(wěn)定輕治理的做法扭轉(zhuǎn)過來，改堵為疏，對“運動式治理”“滅火隊式治理”等做法進行糾偏，尤其是要避免社會治理中出現(xiàn)的“城管式困境”。所謂城管式困境，即社會治理進程中相關(guān)各方只有利益的減少，而無利益的增加，利益相關(guān)者都對社會治理的全過程不滿意。針對以上不利于社會治理良治的各種情況，必須落實事前預防、事中疏導和事后依法處理等“三部曲”。此外，治理方式科學化水平的提高，意味著要將技術(shù)化的手段融入社會治理的全過程，包括互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)、視頻監(jiān)控系統(tǒng)、網(wǎng)格化管理等先進技術(shù)等，通過實現(xiàn)各部門各領(lǐng)域的互聯(lián)互通，提前發(fā)現(xiàn)問題，及時處理問題，構(gòu)建社會治理的綜合管理聯(lián)動平臺。在中國的特殊國情之下，還要依法整治，做好信訪工作，以重在化解而不是打擊的觀念來提升治理方式的科學化水平。

三是凸現(xiàn)規(guī)范性，重視治理過程的法治化。社會治理最為重要和核心的內(nèi)容是調(diào)和各方主體利益沖突。在過去，政府進行社會管理時隨意性較大，缺少以法治方式緩和和化解社會矛盾的治理手段。進入新的歷史時期，要特別強調(diào)治理過程的規(guī)范性，也就是要以法治化促進規(guī)范性，最終實現(xiàn)在法制軌道上的社會良治和社會治理現(xiàn)代化。首先，對政府而言，尤其是管理和執(zhí)法部門，要堅持依法治理、授權(quán)治理；以法治思維來謀劃社會治理；以法律規(guī)范來實施社會治理；以法治秩序的實現(xiàn)作為社會治理的目標。其次，對社會其他利益主體而言，就是要實現(xiàn)全民依法辦事，以憲法和法律為根本活動原則，形成辦事依法、遇事找法、解決問題用法、化解矛盾靠法的良好法治環(huán)境，真正消除“大鬧大解決、小鬧小解決、不鬧不解決”的不良違法現(xiàn)象，更進一步的是，要樹立起民眾對法律的信仰，要讓市場“法無禁止即可為”，使政府“法無授權(quán)不可為”，著力解決“違法成本低、守法成本高”的問題，讓社會治理法治化水平得到有力的保障，使社會規(guī)范性運行成為社會治理現(xiàn)代化的一個重要特質(zhì)。

四是凸現(xiàn)協(xié)同性，突出治理過程的聯(lián)動性。黨的十八大明確提出要“加快形成黨委領(lǐng)導、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會管理體制”。社會協(xié)同是實現(xiàn)社會治理現(xiàn)代化的重要內(nèi)容之一，它強調(diào)在社會各主體形成共同利益的基礎之上，建立起網(wǎng)絡型交互作用的社會善治結(jié)構(gòu)，使得社會成員充分表達、互相參與、協(xié)調(diào)合作，進而形成社會公共事務的合作治理，以聯(lián)動性充分發(fā)揮社會各主體的功能優(yōu)勢，實現(xiàn)公共利益最大化。因此，社會協(xié)同治理是當代社會治理現(xiàn)代化的必要內(nèi)容，它依賴于發(fā)育良好的社會資本，有利于建立起多渠道、高效率、規(guī)范化的治理體系，有利于推進社會有序、持續(xù)、和諧發(fā)展。

二、社會治理現(xiàn)代化的實現(xiàn)路徑——基于廣州做法的啟示

廣州市作為我國改革開放的前沿陣地，當前在加強社會治理，推進社會治理現(xiàn)代化水平方面，面臨著一系列的挑戰(zhàn)，例如，城市化加速，社會矛盾逐漸增多，社會參與不足，社區(qū)居民自治程度不高，多元化的公共服務利益訴求未得到有效滿足等。面對這一現(xiàn)實，廣州市領(lǐng)全國風氣之先，在社會治理的諸多方面做出了新的適應性變革，以有效提升社會治理能力和水平，并已取得積極的成效。建立“公咨委”制度，助力公眾參與社會治理；設置“兩代表一委員”，收集社情民意；啟動城市社區(qū)網(wǎng)格化服務管理，推動社會治理模式創(chuàng)新；建立街道“一隊伍三中心”，加強基層服務和管理水平；成立來穗人員服務管理局，改革和創(chuàng)新來穗人員服務管理工作。廣州市在社會建設領(lǐng)域的探索，對如何實現(xiàn)社會治理現(xiàn)代化起到了重要的借鑒和啟示作用。廣州實踐表明，社會治理現(xiàn)代化實現(xiàn)路徑包括政民充分互動、管理與服務高度相融、技術(shù)手段與法治手段相結(jié)合等，把握上述實現(xiàn)路徑，有利于很好地解決民生問題，化解社會矛盾，并促進社會和諧。

●把加強政民互動作為社會治理現(xiàn)代化的基礎工程

社會事務的處理需要通過多元主體的協(xié)商協(xié)作方式來實現(xiàn)，要著力倡導社會自治、參與式治理，在很多社會公共事務中，政府不應當是唯一的主體，加強政民互動是社會治理現(xiàn)代化的基礎性工程。廣州市率全國之先開創(chuàng)式地設計了城市“公咨委”（公共咨詢委員會）制度，并在街道層面安排了“兩代表一委員”制度，正是加強政民互動，密切政民關(guān)系，順利解決社會矛盾的良好體現(xiàn)，當然，加強政民互動，還存在許多其他的形式，包括“網(wǎng)絡發(fā)言人”“市民論壇”“民生幸福工程在線訪談”制度設計等，有利于實現(xiàn)網(wǎng)絡明政、網(wǎng)絡問政以及網(wǎng)絡施政，以此來問政于民、問計于民、問需于民，為黨委政府和居民群眾之間架起一座連心橋。各種形式的政民互動“連心橋”，為廣大群眾行使知情權(quán)、參與權(quán)、表達權(quán)和監(jiān)督權(quán)提供了暢通的渠道，有利于實現(xiàn)干群無距離交流，無鴻溝握手，最大限度地縮小黨委政府與居民群眾之間的距離。

●管理和服務高度相融豐富社會治理現(xiàn)代化內(nèi)涵

社會管理，說到底是對人的管理和服務，社會治理現(xiàn)代化更是要求管理和服務高度融合，單一的政府對民眾的管理難免僵化和滯后；只有寓管理于服務，管理與服務相融合，才可能放緩當前社會利益矛盾日益突出、局部問題整體化、個別問題放大化的趨勢，也才可能以人民利益為重，以人民群眾期盼為念，著力解決好群眾居民最關(guān)心最直接最現(xiàn)實的利益問題。在廣州來穗人員服務管理局的工作實踐中，高度重視將管理寓于服務之中，對外來流動人口不再實行“經(jīng)濟接納，社會排斥”的政策導向，而是既追求對流動人口的秩序管理，又要激發(fā)這一群體的活力，而絕非僵硬剛性的社會控制。所以，社會治理要實現(xiàn)現(xiàn)代化，就應當不拘泥于傳統(tǒng)思路和做法，要認真將管理和服務高度融合，以有效解決社會矛盾，以提升社會治理的科學化水平，提高管理服務效果。

●技術(shù)和法治化手段相結(jié)合提升社會治理現(xiàn)代化效果

從廣州實踐來看，社會治理既體現(xiàn)為在全市范圍內(nèi)進行網(wǎng)格化管理，也體現(xiàn)為運用法治手段，打造法治為保障的社會治理模式。創(chuàng)新社會治理機制，要求技術(shù)和法治手段相結(jié)合，勇于探索新方法和新手段。其中，精細化治理、網(wǎng)格化管理、網(wǎng)絡問政等都是技術(shù)化手段，利用先進技術(shù)尤其是信息化技術(shù)來進行管理，提供服務，是社會治理現(xiàn)代化的必要內(nèi)容。而法治化手段則是要求運用法治思維和法治方式來化解社會矛盾和糾紛，意味著社會治理要制度化，應當及時制定、完善相關(guān)法律規(guī)定，讓社會管理有章可循，這是實現(xiàn)社會治理現(xiàn)代化的關(guān)鍵，包括：要建立暢通有訴求表達和權(quán)益保障機制，創(chuàng)新有效預防和化解社會矛盾的體制機制，健全重大決策社會穩(wěn)定風險評估機制等。

●社會組織開展協(xié)商民主拓展社會治理現(xiàn)代化空間

廣州市的各類“公咨委”從其本質(zhì)來看，是由政府發(fā)動、民間組建的社會組織，依靠公咨委，許多民心工程得以啟動。公咨委的建立運行，意味著新時期中國城市管理向城市治理、從政府一元到多元協(xié)同的轉(zhuǎn)型。分析現(xiàn)在城市建設和管理過程中存在的問題，不難發(fā)現(xiàn)，最難啃動的骨頭就是在城市治理過程中存在的多元利益沖突問題，公咨委制度提供了一個開展協(xié)商民主的平臺，就有可能咬動這塊骨頭，平衡各方利益。從實踐來看，公咨委就是承接了城市部分的社會治理職能，為全國的城市社會治理現(xiàn)代化提供了一個基層樣本，如果能夠把社區(qū)里有能力、有意見、有渠道的人選拔出來，提供一個類似公咨委一樣的平臺，安排好議事規(guī)則，那么這樣組成的社會組織就能夠和政府決策形成良性互動，這事實上就是依靠社會組織承接部分社會治理職能，不僅將政府從繁雜的社會事務中解脫出來，也有利于社會健康發(fā)展。

中圖分類號：D230．1

DOI：10．13784/j．cnki．22-1299/d．2016．03．004

作者簡介

姚邁新，廣州行政學院文獻信息研究中心副教授，中山大學行政管理專業(yè)博士研究生，研究方向：公共管理、人力資源管理。

責任編輯 解梅娟