論我國行政約談的司法救濟

2016-03-27 14:08:26譚嘉玲

長春市委黨校學報 2016年3期

文/譚嘉玲

論我國行政約談的司法救濟

文/譚嘉玲

摘要：行政約談作為政府部門創新社會管理手段之一，目前存在法律定性模糊、具體規定不統一和缺乏有效責任追究機制問題。基于合理行政、權力制約與監督以及責任政府理論，對行政約談提供司法救濟是維護相對人權利、限制政府權力與政府創新管理合法性的必然要求。

關鍵詞：行政約談；法治政府

一、行政約談司法救濟的必要性

將行政約談運用到行政管理中的做法對提升政府治理能力與水平，創新政府治理方式具有促進作用。然而，要保證政府創新管理手段法治化，需要從法律角度對行政約談作進一步的考量，對行政約談進行司法救濟，是法治政府建設以及保障公民、法人和其他組織合法權利的必然要求。

首先是完善行政相對人權利司法救濟體系的必要。2015年5 月1日起實施的《行政訴訟法》以“概括+列舉”的方式擴大了行政訴訟的受案范圍，擴大了行政行為被納入司法審查的范圍，理論界與實務界一致認為這是自1989《行政訴訟法》頒布以來行政訴訟發展過程中的顯著進步。但是，行政約談并不在此范圍之內。實踐中行政機關的約談行為盡管是非權力性的行政行為，但由于其在實施過程中往往異化為具有強制力并普遍適用的行為，［1］容易對被約談的行政相對人權利義務造成實際不利影響。為此，提出行政約談的司法救濟的目的是通過將行政機關的約談行為納入人民法院司法審查范圍，以事后司法救濟來對行政相對人權利進行保護，有利于彌補《行政訴訟法》第十一條所列舉的受案范圍的不足，進而完善行政法律關系中的相對人權利保障與司法救濟體系。

其次是促進政府行政權力行使法治化的必要。行政約談作為目前政府創新社會治理中的一種新型行政管理方式，也是行政權行使的一種具體表現，行政約談的司法救濟有助于政府權力法治化行使。《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》提出要促進政府權力行使法治化，具體如權力清單制度、增強行政執法隊伍的法治意識與法治水平都是目前行政體制改革中規范行政權行使方面的創新性內容，但這些內容的本質都是對行政權行使進行事前約束，無法保證行政權能夠依照法律規定和法治原則合法行使，因而需要發揮司法對行政權的監督作用。另一方面，由于有關行政約談方面的規定幾乎都是規章與地方性法規，缺乏統一法律規定，行政機關享有充分的自由裁量權，不利于實現十八屆三中全會和四中全會關于依法行政和法治政府建設的目標。而行政約談司法救濟可以通過司法機關的事后審查與責任追究來倒逼行政機關約談行為中行政權力依法行使，依法約談。

再次是加強政府管理手段創新法律保障的必要。法律監督下的政府管理創新既有助于倒逼政府管理創新法治化，有法治化作保障的創新也能夠保持較高科學性與創新度。行政約談是政府創新管理的產物，是一種通過約請相對人進行有關事項的談話，表明行政機關的意見與建議，從而實現政府管理的行政行為，是目前政府治理手段創新比較有代表性的內容。行政約談司法救濟離不開司法機關對行政行為的合法性審查，行政約談司法救濟有助于發現政府管理創新過程中的問題，促使行政機關總結教訓并積累經驗，減少日后的試錯成本，使政府管理創新能夠沿著法治化軌道順利發展。

二、構建行政約談司法救濟制度的法理基礎

●合理行政

行政約談司法救濟目的之一是控制行政機關在約談行為中的自由裁量權，避免因行使不當對相對人的權利義務造成不利影響，因而其體現行政法上的合理行政原則。合理性原則強調行政機關運用自由裁量權實施的行政行為不僅應當合法，還應當保持合理性與適當性，因而是基于合法行政原則之上對行政行為的更高要求。行政約談的實施雖然有賴于行政相對人的配合，但行政機關對約談的事項、時間、地點等約談具體事宜享有單方面的裁量權，為避免權力濫用，促使行政機關合理行使自由裁量權，需要提出行政約談的事后司法救濟。

同時，有學者提出，行政行為具有合理性，亦是服從法律的表現。［2］（P93）英國于1647年通過判例確立了人民法院有權認定行政機關未合理行使自由裁量權的行為為違法越權的行為。［3］（P64-73）我國在這方面也有類似規定，《行政訴訟法》第七十條規定人民法院可以撤銷或部分撤銷行政機關“明顯不當”的行政行為，而“明顯不當”顯然是對行政機關裁量行為適當性的考量，由此可見行政行為合理性逐漸被納入人民法院司法審查范圍已成為目前我國行政法發展的趨勢。行政約談司法救濟就是根據這一趨勢提出的，即通過向權益受侵害的相對人提供司法救濟，對行政機關約談行為合理性進行監督與控制，是合理行政的要求。

●權利保障與權力監督

當公民權利因國家侵犯或未能適當保護而受到損害，國家有義務提供適當的補救，［4］（P478）這一觀點從國家義務角度解釋了權利保障的內涵。針對行政機關在約談中的行為以及約談的最終結果有可能對公民、法人與其他組織合法權益造成不利影響的情況，提出行政約談司法救濟，其目的是運用司法權力對相對人提供事后救濟，彌補約談行為中行政權不當或違法行使對相對人造成的侵害，從而達到保障相對人權利的目的。

在現代行政中，盡管行政機關之間分工愈加專業與精細，但行政活動卻愈加復雜，［5］行政約談則是“復雜行政活動”中的一種。權力監督是法治的重要內涵，除了行政系統內部進行權力合理分配以形成制約之外，還需要發揮司法對行政行為適法性進行審查以實現對行政權力的監督。行政約談司法救濟可以通過人民法院行使司法權對約談行為中權力行使合法性進行審查，實現對行政權的有效監督，確保約談行為中的國家行政權合法行使。

●責任政府理論

責任政府理論是建設行政法治的重要基礎。責任政府包含道義層面與憲政制度層面兩種含義，道義上的責任政府理論認為政府具有信息公開、聽取人民意見并對人民負責的義務，公民享有批評、建議與監督的權利；憲政制度層面的責任政府理論認為，政府應當向權力機關負責，政府的組成、重大決策等事宜須受權力機關約束，權責對等，政府成員對施政不當及違法行為必須承擔責任。［6］此外，責任政府建設也是目前我國依法治國視域下完善行政機關管理手段與執法方式需要堅持的重要原則。因此，行政約談司法救濟的功能之一在于通過對行政機關約談行為中的違法行為進行司法判斷，從而既對行政機關約談行為合法化形成直接控制，又使行政機關能夠在約談行為中注重約談信息公開、接受人民監督并充分保障相對人合法權利，建設依法行政的責任政府。

三、行政約談中相對人權利救濟面臨的困境

首先是法律定性不清。我國行政法規、部門規章、地方性法規、地方規章以及其他形式的規范性文件中有關于行政約談的大量規定。例如，國家工商行政管理總局在《關于進一步加強12315“五進”規范化建設的意見》中將行政約談定性為對經營者進行行政指導的手段。浙江金華《關于印發金華市藥品安全責任追究暫行辦法的通知》中將行政約談定性為對違法生產或經營企業的一種責任追究方式。這些規定多由政府部門制定而成，法律定性不一，合法性程度良莠不齊，導致相對人權益處于極不安全的狀態。

其次是法律規定不統一。具體而言，主要表現在以下兩個方面。第一，缺乏統一法律規定，現有規定主要是部門規章和地方性法規，層級較低，形成規章與法規立法繁多而人大立法與國務院行政法規缺位的局面。第二，現有規定內容混亂。各部門在制定行政約談的相關規定時，通常表達的是該部門自身的意志與利益訴求，例如稅務部門規定稅收征管過程中的約談，質量安全監督部門規定生產與質量安全中的約談，而缺乏對我國法制協調性、整體性等方面的考慮，最終導致各主體制定的規定不統一甚至相互矛盾的混亂情況。

再次是約談違法責任追究缺位。各部門及地方權力機關在規定行政約談時并未規定約談違法的追責程序與處理方式，約談違法的責任追究成為規范制定者的盲點；行政約談具有較大的權力異化風險，比如行政指導與合作性質的約談容易異化為行政強制或行政處罰。當權力異化與責任追究缺位共存時不僅容易形成“權力異化——追責缺位——權力異化”的惡性循環，而且使責任追究面臨更多現實阻礙與困境。從近來行政約談的相關案例來看，不論是行政機關內部還是司法機關，幾乎都沒有對約談過程中公權力行使的合法性與合理性進行審查，表明目前行政約談實踐中對行政機關及其工作人員權力行使的行政系統內部監督與司法監督同樣也還未引起足夠重視。

四、我國行政約談司法救濟的路徑選擇

國家政策與政府機構具有接受司法審查的可能性，［7］行政相對人的權利可以通過司法審查程序得到救濟。從行政約談的相關規定來看，約談的法律性質、納入約談的事項范圍都充分表明行政機關在“約談”中享有大量自由裁量權，但同時行政機關內部缺乏對約談違法責任追究的規定，導致擁有大量裁量權的相關部門及其負責人在約談過程中不能得到有力規范。加之行政追責具有一定局限性，行政約談是行政機關作出的與相對人權利義務具有緊密聯系的行為，在大多數情況下甚至具有直接影響力。因此，結合我國目前的依法行政與人權司法保障背景，提出行政約談司法救濟，并且在我國目前的法律框架下可以采取行政訴訟與行政賠償之訴兩種救濟方式。

●行政訴訟

有臺灣學者認為，保護人民權益、審查行政適法性以及增進司法功能是行政訴訟的三大目的。［8］（P1319）行政約談司法救濟可以采取行政訴訟這一方式。首先，我國關于行政訴訟制度的定位是將其作為對行政機關權力合法性進行司法審查與對行政相對人權利保障的手段。行政約談司法救濟的目標是通過對行政約談中的權力行使進行司法審查而達到維護行政相對人的權利的目的，因此就目的而言，行政約談司法救濟與行政訴訟制度是一致的。其次，我國人民法院行政訴訟案件受理標準為“行政行為對相對人權利義務造成實際影響”，行政行為是指行政機關行使國家公權力進行社會管理的行為。盡管行政約談法律定性與具體規定不盡相同，但是當行政機關行使國家權力將約談用于具體行政程序中，并在約談中對相對人作出實際不利影響的行為時，完全符合行政訴訟案件受理標準。采取這一實質標準不僅將行政機關約談行為納入了人民法院司法審查范圍，同時也規避了傳統觀念依“約談性質”而訴的障礙。最后，《行政訴訟法》第二條明確規定相對人認為行政機關及其工作人員的行政行為侵犯其合法權益時，可以向人民法院提起行政訴訟。盡管行政約談不屬于第十二條規定的范圍，但其同樣不屬于第十三條絕對不可訴之案件范圍，同時第十二條最后一款也規定人民法院受理其他可提起行政訴訟的案件，因此，當行政約談對相對人權利義務造成侵犯時，當事人可以通過提起行政訴訟來維護其權利是毋庸置疑的。

●行政賠償

毛雷爾認為，法治國家原則是國家賠償的主要根據。［9］（P621）行政賠償的根本性要求是國家公務員在執行職務過程中，因其故意或過失行為給相對人造成實質性損害結果，［10］根據公民權利不受非法侵害理論及《國家賠償法》對行政賠償的規定以及行政約談的實施情況，行政賠償可以作為行政約談的司法救濟手段。并且根據我國目前行政約談的實際情況，將行政賠償作為行政約談司法救濟手段也是非常必要的。但能以行政賠償為救濟手段的行政約談須符合一定的條件，具體包括主體、行為性質、損害結果與因果關系四個要件。首先，作出約談決定的主體須為國家機關及其工作人員，即享有代表國家行使社會管理職權的政府部門及其工作人員。其次，行政約談的實施應當具有政府進行社會管理與執行公務的性質，即約談目的是出于行政機關管理之需要而非因私人利益的考慮。再次，行政機關的約談行為對相對人權利義務造成了實際不利影響和實際損害結果，包括人身、財務等方面。最后，相對人所遭受的損害結果與行政機關的約談行為之間應當有直接的因果關系，而不論造成損失是由于行政機關及其工作人員的故意或過失。

參考文獻

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中圖分類號：D912．1

DOI：10．13784/j．cnki．22-1299/d．2016．03．003