倒逼壓力下“1+3”模式能否改變旅游市場亂象

王鈺萌

日前召開的第二屆全國全域旅游推進會議指出，今年8月以來，全國又有一批旅游重點地區成立了旅游發展委員會、旅游警察、旅游巡回法庭、工商旅游分局。以“綜合協調+專項保障”為特征的旅游發展委員會、旅游警察、旅游巡回法庭、工商旅游分局“1+3”旅游管理體制改革正在如火如荼進行中。

大旅游催生大管理

近年來，隨著全民旅游方興未艾，旅游業監管部門暴露出越來越多的問題。

特別是長期以來，我國實行的是條塊分割的旅游管理體制，政出多門、職能交叉、權責脫節，旅游管理部門側重于行業管理，協調推進產業發展的職能較弱。

面對逐漸形成的大旅游、大產業、大市場，傳統的“小”旅游管理很難適應旅游業快速發展的需要，“小馬拉大車”成為旅游管理與旅游產業發展矛盾尷尬的現實寫照。

在被網絡輿論熱炒的 “青島天價蝦”、“哈爾濱天價魚”“三亞天價海鮮”等事件中，游客被宰卻投訴無門，遭遇多個部門“踢皮球”，不僅讓游客義憤填膺，更直接損害了當地的旅游經濟和城市形象。

隨著事件的持續發酵和放大，最終造成的負面效應令當地政府始料不及。

天價海鮮的出現絕非偶然。近年來各地旅游市場出現的景區宰客、游客糾紛并不在少數，個別事件的曝光只不過是讓輿論找到了發泄口，民眾對于各地旅游市場管理亂象已經到了忍無可忍的地步。值得引人注意的是，消費者維權方式的改變，對旅游管理體制改革形成倒逼壓力。

旅游業是推進全面深化改革的重要產業，進一步加大旅游業供給側改革力度，必須加大旅游市場秩序整治力度，為游客提供舒適自由的旅游環境。因此，統籌建立綜合旅游管理體制機制，加強旅游部門與公安、工商等相關部門的協同聯動，已經迫在眉睫。

國家旅游局局長李金早在2015年全國旅游工作會議上，發表了 2015-2017年旅游工作“515戰略”規劃部署，推出旅游10大行動，開展52項舉措，推進旅游業轉型升級、提質增效，加快旅游業現代化、信息化、國際化進程。兩年來，在國家旅游局的指導下，在各級黨委、政府部門的支持和努力下，旅游綜合改革持續推進，實現了管理機制和改革布局的新突破。

旅游警察成了三亞的風景線

2015年10月10日，我國國內首支旅游警察隊伍——三亞市公安局旅游警察支隊正式掛牌成立。

旅游警察專職負責查處三亞市旅游市場上的各類違法犯罪活動，維護旅游市場秩序和旅游治安環境。

成立一年來，旅游警察與行政執法部門、旅游巡回法庭、旅游糾紛人民調解委員會組成“四位一體”的執法模式，創新社會管理，張揚海南精神，盡最大努力去化解市民游客遇到的各類涉旅問題，帶來了豐厚回報。

從2016年以來統計數據顯示，三亞旅游警察支隊共辦理涉旅刑事案件2宗、治安案件112起、無證駕駛機動船舶20起、非法招攬游客9起、黑導游3起及6起詐騙案。

今年上半年，三亞游客滿意度為82.59%，其中64%的游客是多次到三亞度假。

三亞旅游警察像一道靚麗的城市風景線，化身成游客的“保護神”和城市的“新名片”，讓市民游客的出行變得更舒心、更安心。

三亞的旅游管理體制改革的小試牛刀，也給其他省份帶來了改革壓力和示范榜樣。

今年4月30日，西湖景區行政執法局G20女子巡邏隊首次亮相；4月28日，湖南省首支旅游警察大隊——資興旅游警察大隊在東江湖景區正式掛牌成立；4月末，陜西省韓城決定設立韓城公安旅游警察分局……

越來越多的旅游目的地尤其是全域旅游示范區創建省市縣紛紛著手推進“旅游警察”建設工作。

“旅游警察”已經從“一地花開”發展為“四處飄香”。

“1+3”旅游管理體制改革星火燎原

僅僅一支旅游警察隊伍的成立，對于旅游管理體制的全面改革遠遠不夠。由于旅游部門自身職能所限，在受理旅游者投訴時多數情況下鞭長莫及，只能靠地方政府出面處理，因此，必須賦予旅游部門更大的職權，使其能夠在制定和實施本地區旅游業發展戰略、推動旅游與相關產業的融合發展、組織重點旅游資源開發和項目建設、旅游綜合執法等涉及旅游業發展的重大事項中，能夠切實發揮統籌協調、組織管理的職能作用，這是旅游業改革發展需要縱深思考和實踐探索的課題。

今年2月，國家旅游局正式啟動全域旅游示范區創建工作，明確提出開展全域旅游示范區創建工作，要求各地適應現代旅游綜合產業、綜合執法要求，加快旅游業管理體制和執法機制改革創新，鼓勵有條件的創建單位率先推廣設立綜合性旅游管理機構和旅游警察、旅游法庭、旅游工商分局等“1+3”模式。

“1”是指旅游局“升格”旅游發展委員會。成為政府組成部門，體現的是對旅游的重視，使旅游業成為地方經濟發展的重要考量因素，撬動地方經濟發展的戰略之一。

“3”是指“旅游警察、旅游巡回法庭、工商局旅游分局”?！?+3”，一方面是旅游委和旅游警察、旅游巡回法庭、工商局旅游分局，共同構建了旅游市場監管的創新體系，另一方面，充分發揮公安、工商、法院等部門在整治旅游市場秩序中的職能作用?！?+3”模式屬于旅游業新常態下的創新體，是旅游產業發展的客觀要求，通過“組合拳”統籌發力，必將進一步增強旅游業發展的綜合協調能力，有效滿足綜合產業、綜合監管的需求，更好地推動旅游產業繁榮發展，為當前經濟社會改革發展注入新的動力和活力。

2016全國旅游工作研討班期間，國家旅游局發布消息稱，截至目前，設立旅游發展委員會的省區市達到17個，超過了全國省區市的半數以上。

其中，今年上半年有10個省區市成立了旅游發展委員會。

此外還有11個設區市、19個縣成立了旅游警察，5個設區市和9個縣成立了旅游工商分局，5個設區市和44個縣成立了旅游巡回法庭?？梢灶A見，未來會有更多的地區走上“1+3”模式的旅游管理體制改革的探索之路。

讓改革的步伐走得更穩更實

在體制改革的過程中，人們最大的擔憂是“換牌子不換體制，換機構不換機制，換人不換理念”。 機構整合、名稱改變是改革的表面，而職能轉變則是改革內核。

國家旅游局局長李金早在全國全域旅游創建工作現場會上提出了對發展全域旅游的幾點憂慮，其中對于體制改革，尤其是對成立旅游發展委員會的論述，可謂一針見血、切中肯綮?！昂芏嗍?、縣都設立了旅游發展委員會，這是個好事，下一步還會有許多地方跟上來。但是，如果不能實質性地推進旅游發展理念的轉變、發展模式的轉變和發展機制的轉變，那么，從旅游局到旅發委就只是牌子的更換，對旅游的發展、對全域旅游的推進就起不到應有的作用?！?/p>

一方面，要統籌協調旅游相關行業和部門的旅游管理職能，必須要賦予旅游發展委員會必要的權限和資源，實現責權的統一，初步確立旅游管理部門在旅游綜合市場監管領域的權威性，實現統一指揮。同時，旅游部門自身也要盡快實現職能與管理理念轉變，形成統一領導、統一管理、統一協調的綜合管理體制，增強旅游市場監管與協調的能力和水平；旅游管理部門要加快管理體制的轉變，明確旅游行業組織與旅游行政管理部門的職責，形成旅游行政管理部門、旅游行業協會與旅游企業在旅游市場綜合監管中各負其責與協同共贏的格局。

另一方面，旅游警察、工商局旅游分局、旅游巡回法庭，作為糅合不同部門職能、派生出來的新設邊緣機構，職責和權限相對明晰，但在旅游領域里如何建立多部門快速高效的聯動機制，形成旅游市場監管綜合治理合力，還需要實踐的探索和時間的磨合。各個新建的職能部門必須履職盡責，主動作為，不斷加強執法，使突發事件得到及時有效解決，使旅游市場保持穩定有序。不然，這些派生機構就沒有長期存在的必要性。

同時，從建立健全法律、制度入手，在實踐中優化制度設計，建立制度保障，為“旅游警察、旅游巡回法庭、工商局旅游分局”職能權限、執法行為給予明確界定和規范，避免濫用職權、越位執法等不良現象的發生。