人的城鎮化理論邏輯與實踐路徑

■ 劉菊香 副教授（廣西社會主義學院 南寧 530007）

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人的城鎮化理論邏輯與實踐路徑

■ 劉菊香 副教授（廣西社會主義學院 南寧 530007）

內容摘要：新型城鎮化是以人為核心的城鎮化，從人類歷史發展的邏輯看，人的城鎮化是生產力發展的客觀要求；從馬克思主義哲學的邏輯看，人的城鎮化是人的全面發展的必然；從政治經濟學發展的邏輯看，人的城鎮化是生產生活方式的辯證統一。目前，為做好人的城鎮化，應盡快完成農村土地的確權頒證工作，讓農業轉移人口出得來；實行多樣化的城鎮落戶政策，讓農業轉移人口進得了；將解決住房作為新型城鎮化的突破口，讓農業轉移人口住得下；完善公共服務及社會保障政策，讓農業轉移人口過得好。

關鍵詞：人的城鎮化 理論邏輯 實踐路徑

2012年，黨的十八大報告強調要“走中國特色新型工業化、信息化、城鎮化、農業現代化道路”，促進四化良性互動、同步發展，至此，“新型城鎮化”上升為國家發展戰略與規劃。2013年，《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》明確指出“堅持走中國特色新型城鎮化道路，推進以人為核心的城鎮化”，城鎮化理念開始由原來的土地城鎮化向“以人為本”的新型城鎮化轉變。2014年《國家新型城鎮化規劃（2014-2020年）》的出臺，標志著人的城鎮化理念成為時代的強音。

人的城鎮化的理論邏輯

（一）從人類歷史發展的邏輯看，人的城鎮化是生產力發展的客觀要求

生產力是人類社會發展的根本，“人們所達到的生產力的總和決定著社會的狀況，始終必須把‘人類的歷史’同工業和交換的歷史聯系起來研究和探討”。城鎮化是人類社會發展的客觀趨勢，是“伴隨工業化發展，非農產業在城鎮集聚、農村人口向城鎮集中的自然歷史過程”。在不同的經濟發展階段，人們的發展價值、發展理念也呈現出階段性歷史演進特征，城鎮化的的側重點和核心也隨之發生變化。在生產力發展水平較低的歷史階段，得到全社會普遍認同的發展觀是注重物質資料的生產以促進物質生產力的發展，與之相匹配的城鎮化就成為迅速推進物質生產力發展的動力源，強調的是城鎮化促進經濟增長的工具性價值，從而形成以土地等生產要素為核心的“物的城鎮化”。在生產力發展水平較高的歷史階段，得到全社會普遍認同的發展觀是注重人自身生產力的發展，與之相匹配的城鎮化理念轉向著眼于人的全面發展，城鎮化不再是經濟增長的手段而是經濟增長的目的，強調的是城鎮化的終極性價值，從而形成的是以人自身生產力發展為起點和終點的“人的城鎮化”。可見，人的城鎮化是生產力特別是人自身生產力發展的客觀要求。

（二）從馬克思主義哲學的邏輯看，人的城鎮化是人全面發展的必然

馬克思主義認為，人是社會活動的主體，是推動社會發展的決定性力量。社會發展與人的發展是兩個歷史過程相統一，在社會發展過程中，馬克思將人的發展分為“人的依賴性階段”、“以物的依賴性為基礎的人的獨立性階段”和“人的全面而自由發展階段”，其中人的全面發展則成為馬克思主義的最高價值。“代替那存在著階級和階級對立的資產階級舊社會的，將是這樣一個聯合體，在那里，每一個人的自由發展是一切人自由發展的條件”。人是城鎮化過程中主體性和根本性要素，人的全面發展是人的城鎮化的終極價值，反過來，人的城鎮化也是人的全面發展的必然。一方面，在注重物質生產力發展的生存性階段，人的能力的發展依然是物質生產力發展的目的，因而人口也是傳統城鎮化的重要要素，只不過其重要性被土地等其他生產要素所遮蓋；另一方面，傳統的城鎮化理念造成了物質生產力和人的生產力關系的異化，只有隨著物質生產力極大發展和傳統城鎮化的負面效應凸顯出來后，人的生產力發展才逐步得到重視，從而強調以人為本的人的城鎮化。人的城鎮化從人的全面發展的本質來看，其必然要求城鎮化更注重保障農民的利益、關注農民的情感需求、提高農民的能力等來促進人的全面發展。

（三）從政治經濟學發展的邏輯看，人的城鎮化是生產生活方式的辯證統一

政治經濟學研究的生產關系是人們在生產和再生產過程中的生產、分配、交換、消費的社會關系。第一個問題是擁有什么？主要是從所有權的角度分析人與人之間的社會關系，即在具體的所有制制度下各經濟利益主體在城鎮化中擁有什么樣的生產資料，這是推進人的城鎮化首先必須厘清的問題。第二個問題是從事什么樣的生產（工作）？主要是分析在人的城鎮化過程中各經濟主體通過擁有的生產資料或通過交換具體從事什么樣的工作，特別是農民入城后能否從事相對穩定的工作。第三個問題是能得到什么？主要是分析在城鎮化前后各經濟主體獲得的具體社會產品和收益能否滿足現有生產生活方式下的生活成本開支，特別是分析農民入城后能否擁有可持續的收入、其在農村擁有的生產資料能否轉化為資本等。第四個問題是如何消費所獲得的收益？主要是分析在城鎮化中各經濟主體將其獲得的收益在消費、積累、投資再生產等方面的安排，特別是農民市民化后能否通過消費具有可持續的收益獲取能力、能否有積累用于資本性的再生產等。以上四個問題實際就是從政治經濟學生產、分配、交換、消費的邏輯來分析人的城鎮化的四個關鍵性問題，決定了推進人的城鎮化的順序和層級。

當前推進人的城鎮化進程中存在的問題

（一）農村土地確權管理政策落實緩慢

《2010年中央一號文件》明確提出“加快農村集體土地所有權、宅基地使用權、集體建設用地使用權等確權登記頒證工作”，但目前三權頒證工作步調不一，落實較緩慢。一是農村土地確權登記分屬不同部門。當前，農村土地確權至少涉及國土、農業和林業三個部門。國土資源部門“三權登證發證”工作已基本結束，但農業部門、林業部門的土地、林地經營權確權登記工作還在試點。這種多部門確權、多部門登記的管理必然導致低水平重復和不必要的浪費，甚至出現信息不準的情況。二是農村集體土地所有權主體不太明確。根據國家的有關法律法規，“屬于村民小組集體所有的土地應由其集體經濟組織或村民小組依法登記并持有土地權利證書”，但目前國土部門土地所有權大都是確權到村，并沒確權到村民小組。三是土地承包經營權和宅基地權的財產性功能尚未充分體現。村民僅有對農村集體土地和宅基地的使用權，不利于流轉和退出；土地所有權、承包權和經營權相分離的制度還不健全，對整家遷出的農民退出土地承包權獲得財產收益、農民經營權自由流轉獲得財產收益等沒有健全的制度規定。

（二）人口戶籍政策改革仍存阻礙

目前，我國大部分省市都在建立城鄉統一戶口登記制度以推進人的城鎮化，但這僅是戶籍表面層次的改革，仍存在諸多深層次的矛盾。一是戶籍承載的附加功能太多。由于受法律法規的制約，附加在戶籍制度之上的勞動就業、失業救濟、住房就學、社會保障、醫療保健、優撫安置、教育資源配置、生育政策、農村土地承包和集體經濟收益分配等相關政策尚未剝離；一些二元化的城鄉社會政策“剛性”阻礙著農業轉移人口融入城市。盡管一些部門已經把相關政策調整列入重要的議事日程，但是，因形成的時間久，涉及的領域多，涉及面廣，政策性強，需要逐步剝離，協調的難度大，短期內實現不現實。二是農民進城落戶積極性不高。許多中小城鎮居民身份（戶口）含金量不高，對外來務工人員缺乏吸引力，農村居民進城落戶的意愿不強。例如，2012年以常住人口計算廣西的城鎮化率與以戶籍人口計算的城鎮化率相差21.6個百分點，1011萬人居住在城鎮但沒有城鎮戶籍。

（三）住房保障建設存在瓶頸

在人的城鎮化過程中，農民要成為市民關鍵不是解決戶口的問題，而是要解決住房的問題。一是政府保障性住房惠及面太窄。如廣西作為全國農民工主要輸出地之一，農民工總量達1165萬人，其中有近560萬新生代農民工不可能返回鄉村，而政府提供的公租、廉租房等保障性住房惠及面太窄，農民工在城市又因支付能力有限無法購買商品房，只能在城市外圍、城中村等地租房，住房配套條件缺乏保障，總體上呈現“不融入”或“半融入”城市，“半城鎮化”現象突出，很難改變“農民”和“農民工”的身份。二是用工單位住房改善能力不足。2007年住房和城鄉建設部發布的《關于改善農民工居住條件的指導意見》強調了用工單位在改善農民工居住條件中的主體責任，但對于吸納農民工比重不斷提升的服務行業而言，由于企業規模較小，不具備直接提供住房的條件，政府也難以對其住房補貼發放進行監管。而各類產業園區企業提供的住房基本都是集體宿舍，無法滿足家庭式居住需求，且園區多在城市外圍，公共服務設施配套不齊全，往往難以提供必要的社會服務。

（四）公共服務能力供需差距大

一是公共就業服務能力不足、質量不高。在調查中，65.5%的農業轉移人員最希望政府在就業方面提供幫助，但公共就業服務能力特別是基層服務能力遠不能滿足市場和勞動者的需要。基層公共就業服務機構建設和信息化建設滯后，沒有建立起雙向互動的就業信息渠道，農民外出就業存在很大的盲目性、無序性，造成當前“企業招工難、勞動者求職難”的結構性矛盾。二是城市教育設施和師資結構性短缺。隨著把進城農民工隨遷子女義務教育納入公共教育服務體系政策的落實，城市義務教育出現一個峰值，導致城市教育設施和師資結構性短缺。與此相反，鄉村學校生源大幅度減少，師資流失嚴重。三是農業轉移人口看病難問題依然存在。目前，我國醫療衛生公共服務城鄉差距依然較大。大中城市醫療資源較集中，醫療壓力大，人滿為患；鄉鎮醫院設施較差，醫務人員缺乏，相對冷清。農業轉移人口醫療保險體系不健全、異地就醫結算困難等原因導致的“看病難、看病貴”問題仍然突出，在一些地方流動人口還不能平等享受公共衛生服務，隨遷子女計劃免疫接種率仍較低。

（五）社會保障政策惠農不夠

一是各類社會保險參保率普遍偏低。雖然我國已出臺了職工基本養老保險跨省轉移接續辦法，但各省之間社會保險政策不統一、信息數據不能共享，轉移接續不順暢；城鄉養老保險制度銜接辦法2014 年7月1日起已正式實施，但職工醫療保險跨統籌地區轉移仍存在困難，不利于農民工在城鄉之間流動就業，影響了進城務工人員社會保險參保續繳積極性。由于現行社會保障制度主要針對城鎮原國有企業職工設計的，繳費偏高，企業和農民普遍感到負擔太重，農民工參加社會保險的比例偏低。至2014年，廣西全區農民工參加職工基本養老、醫療、失業、工傷、生育保險的人數僅占區內農民工總量的4.23%、5.28%、1.88%、11.3%和2.02%。二是農民工住房公積金制度落實不到位。相對于社會保險來說，住房公積金由于數額較大且有諸多條件限制，進城務工人員大都享受不到住房公積金政策。在調查中，既使是在城市有較固定的工作單位或在企業有相對穩定工作的進城務工人員也很少有人繳納住房公積金。

有效推進人的城鎮化的實踐路徑

（一）盡快完成農村土地的確權頒證工作

各地要盡快落實《貫徹〈中共中央、國務院關于全面深化農村改革加快推進農業現代化的若干意見〉的意見》，加快推進“四權”確權登記頒證工作，免除進城農民依附在農村土地上的后顧之憂。

要建立統一的農村地籍信息系統。要整合國土資源、農業、林業以及住建、漁政、海洋等部門的土地管理資源，成立統一的土地確權登記部門，集中力量開展地籍調查，采用先進信息技術，建立全國統一的農村地籍信息系統，實現土地信息資源共享，一步到位確權到戶到人，而不是確權到村或者村民小組，向農民發放“四證”—土地承包經營權證、宅基地使用權證、房屋所有權證、集體收益分配權證，讓農民盡快實現農村土地股權化、房屋物權化、權益資產化。

要啟動農村土地經營權流轉市場。鼓勵各鄉鎮盡快成立農村土地流轉中介機構，農民把要流轉的土地交給中介機構、從中介機構獲取土地出租的收益。政府則加強對縣鄉村三級流轉市場的管理，規范土地流轉程序，制發全區統一的土地經營權流轉合同文本，頒發土地經營權流轉證書。探索建立進城落戶農民自愿退出土地承包經營權補償機制，對本人申請且符合條件的農戶，經村集體經濟組織審查批準予以補償，由集體經濟組織出資收儲或流轉經營。

（二）實行多樣化的城鎮落戶政策

目前，對于農業轉移人口落戶城市的政策，除了依據各類城鎮綜合承載力和發展潛力，以就業年限、居住年限、城鎮社會保險參保年限為基準條件，因地制宜制定具體的農業轉移人口落戶標準和辦法外，還應對進城農民進行分類，對不同類型的農民給予不同的落戶優惠政策，提高農民落戶城市的積極性。

允許農民身份半轉移。對通過在城鎮購買商品房落戶的進城農民，在轉換成市民身份后，除了保障其享受市民在城鎮的公共服務外，還應允許其繼續保留在農村的一切財產權益。

鼓勵農民身份全轉移。對愿意徹底放棄農村土地、宅基地等財產權益的進城農民，應鼓勵其將農村土地財產權益轉換為城鎮居住、社保、就業等權益保障，并在政策和資金的扶持上給予優惠與傾斜。

善待不轉移身份的農民。對未落戶但在城市常住的農業轉移人口要盡量保障其在城鎮務工生活期間能享受市民待遇，并通過政策設計鼓勵、引導其實現身份的徹底轉化。

（三）將解決住房作為新型城鎮化的突破口

農民市民化的主要標志是戶口，戶口又與住房緊密關聯，如果沒有住房先給戶口，將有可能產生貧民窟。因此，應將解決農業轉移人口住房作為新型城鎮化的突破口，依據不同的群體制定不同的政策加以解決。

完善進城務工農民住房公積金制度。對于在城市有較固定的工作單位或在企業有相對穩定工作的農業轉移人口，政府住建部門要完善進城務工農民住房公積金制度，積極督促用人單位為進城務工農民繳納住房公積金，積極協調幫助進城務工農民落實公積金住房貸款，使之享受城鎮職工住房公積金貸款購房的優惠政策。

制定進城務工農民住房優惠貸款政策。對于在城鎮有相對穩定的工作和收入、有一定積蓄、未納入住房公積金制度且有意在城市購房的農業轉移人口，可制定農業轉移人口城鎮住房優惠貸款政策，一次性給予每戶農業轉移人口家庭優惠貸款20萬元左右，用于購買城鎮商品住房；由商業銀行為農業轉移人口提供住房貸款，財政給予貸款利息補貼，保證農業轉移人口承擔的購房利率低于或基本相當于住房公積金貸款利率；中央財政再通過轉移支付給予地方補貼。

實施進城務工農民安居行動。加強保障性住房分配營運管理和基礎設施建設，將進城落戶而自身又無能力購買住房的農業轉移人口完全納入城鎮住房保障體系，采取提供廉租住房、公共租賃住房、租賃補貼等方式，實施進城務工農民安居行動，提高其保障性住房分配入住率，切實解決農業轉移人口住房難問題。

（四）完善公共服務及社會保障政策

新型城鎮化發展重點是“人的無差別發展”，著眼于實現城鄉基礎設施一體化和公共服務均等化。因此，要強化政府基本公共服務的供給責任，制定完善進城農民及其子女落地生根的就業就學、社會保障等方面的政策，讓其在城鎮更好地生活。

制訂完善城鎮公共就業服務政策。農民要真正在城里過得好，就業必須相對穩定。各級政府應根據本地的實際，加強基層公共就業服務機構建設，適當增加編制和經費，加快公共就業信息化服務建設，促進勞動力供需雙方的有效對接。對有就業要求和培訓愿望的農村勞動力普遍開展就業技能培訓，以增強就業競爭力，對企業在崗的農民工按照企業的需求重點開展崗位培訓和技能提升培訓；對農村未繼續升學的初高中畢業生，積極引導進入技工學校或職校參加技能培訓。

調整優化城鄉兼顧的教育布局。針對目前教育發展的實際情況，可借鑒廣西百色平果縣將初高中全部集中到縣城的大教育經驗，原則上高中教育應向縣以上城市集中，根據城市常住人口數量調整優化高中教育布局，加快新建、擴建、遷建學校，滿足隨遷子女入學公辦學校的需求。鄉鎮村中小學以確保九年制義務教育和就近入學為前提，要確保一定數量的中小學校，在加強這些學校基礎設施建設的基礎上，其師資可由縣教育局統籌調配。

建立縣域教師、醫生輪崗交流制度。要以大縣城發展戰略為契機，創新鄉鎮衛生院的管理機制，留住好醫生；統籌鄉鎮基礎教育的資源配置，推進師資流動，實現城鄉公共服務均等化。要積極推進縣域內人事制度改革，全縣教師由縣教育局統籌管理，醫生由縣人民醫院統籌管理，全縣教師、醫生統一工資待遇，實行縣域內教師、醫生輪崗制度，促進教育醫療隊伍城鄉交流。

建立健全城鄉一體的社會保障制度。各級政府應加大對《社會保險法》的執行力度，嚴格要求用人單位為員工購買養老、失業、工傷、生育、醫療五險，并繳納住房公積金。加快建立健全《社會保險制度轉移銜接辦法》，方便農業轉移人口在省級行政區之間流動；適當降低各類保險的繳費比例，允許進城從事靈活就業的農村居民，包括失業的農民工，可按城鎮靈活就業人員身份自主選擇參加職工基本醫療、養老保險，享受城鎮職工基本醫療養老保險待遇。加快整合職工醫保、居民醫保和新農合制度，把業務經辦和管理職能統一到人社部門，建立統一的城鄉居民基本醫療保險制度，方便農民工在城鄉之間流動參保及享受待遇。

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6.廣西壯族自治區新型城鎮化規劃（2014-2020年）[EB/O L].(2014-08-11) [2014-10-30]. http://www.gxcic.net/gxjcxh/ shownew s.asp?newsid=810

中圖分類號：◆F291

文獻標識碼：A

基金項目：▲本文屬2014年廣西壯族自治區黨委2014年重大調研課題“廣西加快新型城鎮化發展有關政策措施落實情況跟蹤研究”階段性研究成果