政府與社會資本合作模式下新建跨流域調水工程項目的協同機制

劉　博，孫付華

(1.南京林業大學土木工程學院，江蘇　南京　210000；2.河海大學商學院，江蘇　南京　210000)

?

政府與社會資本合作模式下新建跨流域調水工程項目的協同機制

劉博1，孫付華2

(1.南京林業大學土木工程學院，江蘇南京210000；2.河海大學商學院，江蘇南京210000)

摘要：新常態下，跨流域調水工程項目可以通過采用政府與社會資本合作(PPP)的方式，緩解政府財政壓力，提升項目實施效率。在新建跨流域調水工程項目政府與社會資本合作的過程中，不同的利益相關者的利益訴求存在差異，導致各方之間會存在利益沖突，需要建立起能夠有效協同各主要利益相關者的機制。在識別了新建跨流域調水工程項目利益相關者的基礎上，從初始信任建立機制、補償機制、績效監控機制三個方面，構建了PPP模式下新建跨流域調水工程項目協同機制。

關鍵詞：PPP模式；跨流域調水工程項目；協同機制

引言

在PPP模式下新建跨流域調水工程項目中，利益相關者可以分為直接利益和間接利益相關者兩類[3]。直接利益相關者包括政府、社會資本合作者、融資方、承包商和分包商、專業運營商、產品購買方等；間接利益相關者包括保險公司、社會公眾、民間組織、外國政府及國際組織等。為了確?？缌饔蛘{水工程項目的實施成效，必須在了解各利益相關者利益訴求的基礎上，合理進行協同機制的設計。

1PPP模式下跨流域調水工程項目協同機制框架設計

1.1跨流域調水工程項目的特點分析

根據希克洛曼諾夫.H.A等人在其《世界的用水保障與調水問題專著》中所提出的調水工程標準體系，可以按照河系之間的水流再分配性質，將調水工程項目分為三類：地區調水、流域內調水、跨流域調水。其中跨流域調水工程項目是在具有距離出入海洋和湖泊的河流流域之間，所開展的水量再分配的工程項目。一般而言，跨流域調水工程項目所涉及的長度變化范圍較大，從幾十公里到上千公里。

從目前的情況來看，跨流域調水工程項目不再是一項簡單的水利工程，其涉及經濟、社會、環境等多個方面，是一項復雜的系統工程。與一般的調水工程不同，跨流域調水工程項目涉及的面更廣、實施過程中面臨的不確定性更多，因此，不可避免地表現出一些與眾不同的特征：

場地內覆蓋層由第四系全新統(Q4)機械堆積填土、殘坡積紅黏土部分夾碎塊石組成，下伏基巖為二疊系上統吳家坪組(P2W)灰巖。素填土(Q4ml)：主要由紅黏性土組成，含少量灰巖碎石。紅黏土(Q4el+dl)：呈可塑～硬塑狀、硬塑狀，韌性及干強度較高等，局部含少量塊碎石，成層性、連續性均較差?；規r：強風化巖體層面裂隙及節理裂隙發育，巖體較破碎，顏色暗淡，巖芯多呈碎塊狀，巖質較軟；中等風化巖體裂隙少量發育，巖體整體較完整，巖質較硬。

(1)具有多目標性。當前大部分新建的跨流域調水工程項目都是綜合利用水資源的開發項目，該類項目的建設會涉及多種目標，解決地區資源型缺水方面，同時兼顧生態保護、防洪、航運、旅游、發電等目標。

(2)對于區域供水安全具有基礎性作用。一般而言，建立跨流域調水工程項目的區域都涉及到資源型缺水問題，因此，供水安全對于區域經濟社會健康發展和社會穩定至關重要。跨流域調水工程項目能夠建立起以本地水、外調水、再生水和應急備用水源等高標準的多水源互調的供水安全保障體系，能夠對于區域供水安全起到基礎性的作用。

(3)具有自然壟斷性?？缌饔蛘{水工程項目是在河流流域之間所開展的水量再分配的工程項目，該類工程項目牽涉的利益較多，成本高、難度大。并且，在跨流域調水工程項目各項成本中，固定資產投資成本所占的比重較大，且多為沉沒成本，如果重復投資，會造成資源的極大浪費。因此，在某一特定的產業范圍內，由一個供水單位進行大規模運作該類項目，要比幾家小規模供水企業同時運營所具有的效率高，即跨流域調水工程項目具有規模經濟和成本函數弱增長的特性[4]。這些都表明，跨流域調水工程項目而言具有自然壟斷性。

(4)具有準公共產品特性?？缌饔蛘{水工程項目一般都具有多目標性，其所具有的供水效益、發電效益、旅游效益等方面是能夠給投資者帶來直接的經濟利益的，具有排他性和競爭性；同時其所具有的防洪效益、生態效益等，則具有顯著的非排他性和非競爭性。因此，正是由于跨流域調水工程項目的這些特性，使得其本身具有準公共產品的特性。

(5)具有外部性。作為準公共產品，跨流域調水工程項目具有一定的非排他性。正是由于非排他性的存在，導致跨流域調水工程項目的“搭便車者”可以不付費就享受特定的公共服務。外部性的存在，使得市場經濟體制不能很好地實現其優化資源配置的基本功能?？紤]到跨流域調水工程項目所具有的外部性主要是正外部性，因此可以通過一定的方式使外部性內部化，進而避免“政府失靈”，實現市場機制在跨流域調水工程項目中作用的發揮。

跨流域調水工程項目所具有的以上特點，尤其是具有準公共產品的一般屬性，決定了該類項目的供給方式應當采用政府和市場共同分擔的原則。加之跨流域調水工程項目的準公益性特性、自然壟斷性、外部性等特性的存在，使得在跨流域調水工程項目實施中，政府不能夠推卸其責任，通過加強宏觀調控職能，履行公共服務和監管職責，強化跨流域調水工程項目的外部保障機制。政府要承擔監管責任并為公益性買單。同時，考慮到“市場失靈”的直接原因在于政府的干預，是“政府失靈”的結果，必須改變政府作為準公共產品供給壟斷者的單一供給模式，更多采取政府與社會資本合作的方式。在這樣的背景下，跨流域調水工程項目采用政府與社會資本合作模式是更加有效的供給模式。

1.2PPP模式下跨流域調水工程項目協同機制框架

從政府的視角出發，要確保PPP模式下新建跨流域調水工程項目的順利實施，實現公益性目標和經營性目標的統一，必須加強自身監管能力的建設，提高政府對工程項目的管理能力，建立項目管理知識體系。同時，應當建立起績效監控機制，經常性地了解項目的績效情況，為政府監管工作的開展提供依據。另外，由于合作對于雙方而言都是最佳的選擇，而合作的基礎應當是信任機制的建立。基于此，有必要建立起政府與社會資本合作者的信任，尤其是初始信任。同時，考慮到跨流域調水工程項目的準公益性，政府應當建立起對項目所具有的公益性的補償機制，這也是合作機制建立的重要內容(見圖1)。

圖1　政府與社會資本合作者協同機制框架示意圖

2政府與社會資本合作者初始信任建立機制

PPP模式的本質在于政府與社會資本的優勢互補，也即PPP模式以一種紐帶的方式將政府與社會資本聯系起來，并且將政府與社會資本的優勢充分結合起來，并通過一定的約束條件，為政府與社會資本的優勢的發揮提供平臺。因此，在PPP模式下，政府與社會資本合作者應當實現“共贏”，而不是“單贏”。而實現“共贏”的基礎，就是信任。

從經濟學的視角來看，信任是一種預期，也即當施信方承擔不確定性帶來的利益損失的同時，受信方不會借此機會采取機會主義行為[5]。根據上文的分析，在新建跨流域調水工程項目實施過程中，機會主義行為的產生，是由于政府與社會資本合作者之間存在著信息不對稱。而在項目治理理論中，認為交易中的信任是解決信息不對稱的重要治理機制[6]。

政府與社會資本合作者信任的建立并不是一蹴而就的，而是逐漸發展的演化過程。根據PPP模式下新建跨流域調水工程項目的實施流程，政府與社會資本合作者最初的信任建立在社會資本合作者選擇的資格預審環節，這時雙方通過對各自所提供的信息進行判斷，進而形成雙方之間的初始信任；在初始信任形成的基礎上，隨著評標、結果確認談判、合同簽訂等行為的實施，政府與社會資本合作者之間根據彼此的行為變化以及所處的客觀環境，不斷更新對對方的預期，進而使得雙方持續性信任不斷發生變化[7]。初始信任是持續性信任的期間，其關系到政府與社會資本合作者在項目實施過程中信任的發展，因此應當注重初始信任的建立[8]。

由于PPP模式下新建跨流域調水工程項目實施中，政府與社會資本合作者之間是屬于組織與組織的關系，因此，兩者之間信任的建立機制屬于組織間初始信任[9]。由于組織是由個人組成的實體，且組織本身具有自身的目標，因此，組織間初始信任的建立機制，比單純的個人之間初始信任的建立要復雜很多[10]。

在組織間初始信任建立的過程中，其信任建立的機制主要有五種類型，分別為押機制、中介機制、社會網絡、跨邊界者和基于合約的信任[11]。其中，押機制即以抵押的方式來建立彼此之間的信任，如果違約，則抵押物歸對方所有，該機制的特點是高退出壁壘和高欺騙成本；中介機制則是通過第三方來確認信任，其可以是具體的組織和機構，也可以是無形的聲譽等；社會網絡則是通過組織與其他組織之間形成共同體的方式，給對方以信任；跨邊界者則是通過屬于其中對于組織都熟悉的機構或個人的聯系，形成組織間的初始信任；基于合約的信任則是通過嚴格的契約，即基于制度的信任所形成的組織間初始信任。

在新建跨流域調水工程項目中，政府與社會資本合作者之間信任的建立機制分別如下：

2.1政府對社會資本合作者初始信任的建立機制

在新建跨流域調水工程項目PPP模式下，政府對社會資本合作者初始信任的建立，主要是通過押機制、中介機制、社會網絡機制、跨邊界者機制四種機制實現。具體而言：

(1)對于參與競爭的社會資本，政府會讓其繳納保證金，一旦社會資本合作者不能夠履行相關的承諾，則保證金不予退還，這即為押機制。

(2)政府可以要求參與競爭的社會資本合作者必須具有一定的資質，例如通過水利部組織的水利工程管理考核，通過ISO認證，具有職業資格證書人員數量要求，具有良好的社會聲譽等方面，這即為中介機制。

(3)政府可以要求參與競爭的社會資本合作者提供與其合作的金融機構的資料，提供實施方、運營方等的選擇標準等，這即為社會網絡機制。

(4)政府可能會將選擇工作交由中介機構負責，而中介結構對于政府和社會資本合作者都具有一定的了解，通過中介機構選擇社會資本合作者，有利于雙方初始信任的建立，這即為跨邊界者機制。

2.2社會資本合作者對政府初始信任的建立機制

在新建跨流域調水工程項目PPP模式下，社會資本合作者對政府初始信任的建立，主要是通過跨邊界者機制、基于合約的信任機制兩種機制實現。具體而言：

(1)由于政府有可能會將選擇工作交由中介機構負責，而中介機構對于社會資本和政府的了解，為兩者初始信任的建立提供了支撐，這即為跨邊界者機制。

(2)政府一方面會根據已經制定的法律，明確自身應當履行的義務；另一方面，政府會在資格預審通知或招標文件中，通過政府承諾等方式，明確政府的責任和履行的義務，為雙方建立初始信任提供支撐，這即為基于合約的信任機制。

根據上述分析，PPP模式下新建跨流域調水工程項目實施中，政府與社會資本合作者之間初始信任建立機制如圖2所示。

為確保政府與社會資本合作者之間建立有效的初始信任，為后續兩者持續性信任的良性發展提供支撐，政府應當通過要求社會資本合作者繳納保證金、對其資質和聲譽提出要求、對與其合作的金融機構合作者以及所制定的施工方、運營方等的選擇標準進行評估等方式，建立起對社會資本合作者的初始信任；同時，政府應當在法律的框架下給予一定的政府承諾，包括付費或補助、防止不必要的競爭項目等，建立起社會資本合作者對其的初始信任。另外，考慮到政府與社會資本之間的“陌生性”，可以在條件合適的情況下，嘗試通過由咨詢機構負責社會資本合作者選擇工作。

圖2　政府與社會資本合作者初始信任建立機制示意圖

3政府對社會資本補償機制的建立

作為準公共產品，跨流域調水工程項目具有一定的非排他性，導致該項目的“搭便車者”可以不付費就享受特定的公共服務。

跨流域調水工程項目作為準公益性項目，一般兼有經營性和公益性。公益性體現在生態效益、社會效益、防洪效益等方面，經營性體現在水資源調度、航運等方面。由于跨流域調水工程項目所具有的公益性，包括生態效益、社會效益、防洪效益等，工程沿線城市和居民不需要付出費用就能夠享受到其所帶來的效益。這意味著該項目本身存在著“外部性”，并且該外部性主要是正外部性?？梢钥吹?，調水工程項目的外部性是可以掌握的外部性，可以通過一定的方式將其內部化[12]。

由于跨流域調水工程項目外部性的存在，使得市場對于該類資源的配置效率大打折扣，出現了資源配置方面的市場失靈，尤其體現在外部性所導致的供水價格很難在市場上直接以貨幣的形式體現。正是如此，在跨流域調水工程項目中，“搭便車者”的存在導致了社會資本不愿意進入。即便社會資本進入，由于該項目的投資涉及公益性功能和經營性功能的滿足兩個方面，因此，社會資本在計算水價時，必然會同時考慮這兩個方面的因素，從而使得水價過高，社會公共利益無法滿足，出現“政府失靈”。

基于跨流域調水工程項目所具有的外部性特征，政府部門應當通過一定的方式解決其影響?？紤]到所具有的外部性主要是正外部性，因此可以通過一定的方式，使外部性內部化，進而避免“市場失靈”和“政府失靈”，實現市場機制作用的發揮。根據宏觀經濟學理論，解決外部性的思路包括征稅與補貼、產權明晰、企業合并等。對于跨流域調水工程項目而言，解決外部性的主要思路就是建立政府補償機制。

根據前文的分析，對于采用PPP模式的跨流域調水工程項目而言，其最佳的付費方式是可行性缺口補助，即在項目所提供的水資源使用者付費的基礎上，考慮到項目本身所兼有的公益性內容，并不能夠完全由使用者承擔，而是由政府給予社會資本合作者/項目公司一定的經濟補助，以彌補使用者付費之外的缺口部分?；诖耍⒖缌饔蛘{水工程項目的政府補償機制，可以通過水資源使用費的征收、政府補償性投入、貸款貼息、土地劃撥、放棄分紅權、投資入股等方式，將跨流域調水工程項目的外部性內部化，進而解決“市場失靈”和“政府失靈”問題，以吸引社會資本的進入(見圖3)。

4績效監控機制的建立

績效監控是將績效作為付費依據的PPP項目的一項重要內容，在績效付費模式中，政府與社會資本/項目公司會在項目合同中約定一個詳細的績效監控方案，以確保項目公司能夠達到合同要求的績效標準。盡管跨流域調水工程項目采用的是可行性缺口補助的付費方式，但是由于該項目對于社會經濟發展、區域穩定具有十分重要的意義，因此，有必要建立起有效的績效監控機制，對社會資本/項目公司在跨流域調水工程項目運營過程中的績效情況進行有效監控，確保實現該項目的物有所值。

圖3　政府對社會資本補償機制的建立思路

跨流域調水工程項目的績效監控機制分為社會資本/項目公司績效監控和政府績效監控兩個部分。其中，社會資本/項目公司績效監控主要針對跨流域調水工程項目的運營情況進行監測，包括調水量、營業收入、維護情況、成本支出等，并定期向社會進行信息的發布，向政府提交績效情況報告；政府績效監控則通過購買者滿意度調查、獨立審計、定期或不定期檢查等方式進行。通過社會資本/項目公司績效監控和政府績效監控，實現跨流域調水工程項目有效績效監控，確?？缌饔蛘{水工程項目的實施成效。

5結論

通過利益相關者的分析，將PPP模式下新建跨流域調水工程項目的利益相關者分為政府、社會資本關聯方、外部組織三個類別，明確了政府與社會資本合作者在項目實施中的決定性作用。在對PPP模式下新建跨流域調水工程項目政府與社會資本合作者的博弈分析的基礎上，構建了包括初始信任建立機制、補償機制、績效監控機制在內的協同機制，以確保新建跨流域調水工程項目政府與社會資本合作的成效。

參考文獻：

[1]張萬寬，楊永恒，王有強.公私伙伴關系績效的關鍵影響因素——基于若干轉型國家的經驗研究[J].公共管理學報，2010，7(3)：103-112.

[2]王希泉，徐佩，鄭云.關鍵利益相關者視角下醫藥企業社會責任的實證研究[J].改革與開放，2011(7)：97-98.

[3]程曦.基于利益相關者滿意的PPP項目目標體系研究[J].項目管理技術，2014,12(11)：72-76.

[4]邊立明.調水工程公私合作供給機制與實施研究[M].北京：中國水利水電出版社，2013：35-37.

[5]DYER J H，CHU W.The role of trustworthiness in reducing transaction costs and improving performance：empirical evidence from the United States，Japan and Korea[J].Organization science,2003，14(1):57-68.

[6]FREMS D，JANSSNS M，MADHOK A，et al.Toward an integrative perspective on alliance governance：connecting contract design，trust dynamics and contract application[J].Academy of management journal，2008,51(6):1053-1078.

[7]杜亞靈，閆鵬.PPP項目中初始信任形成機理的實證研究[J].土木工程學報，2014,47(4)：115-124.

[8]杜亞靈，閆鵬，尹貽林，等.初始信任對工程項目管理績效的影響研究：合同柔性、合同剛性的中介作用[J].預測，2014,33(5)：23-29.

[9]馬欽海，趙佳，張躍先，等.C2C環境下顧客初始信任的影響機制研究：網上購物經驗的調節作用[J].管理評論，2012,24(7):70-81.

[10]喻紅陽，袁付禮，李海嬰.合作關系中初始信任的建立研究[J].武漢理工大學學報(信息與管理工程版)，2005,27(4)：306-309.

[11]杜亞靈，李會玲，柯洪.工程項目中業主初始信任對合作的影響研究：承包商公平感知的中介作用[J].管理學報，2014,11(10)：1542-1551.

[12]王華春.公共部門經濟學[M].北京：北京師范大學出版集團，2009:54-55.

(責任編輯沈蓉)

Research on the Synergy Mechanism of Cross-river Valley Water Diversion Project by Using PPP Model

Liu Bo1，Sun Fuhua2

(1.School of Civil Engineering，Nanjing Forestry University，Nanjing 210000，China;2.School of Business，Hohai University，Nanjing 210000，China)

Abstract：PPP model has become an important means in the new normal，it can be used in the implementation progress of cross-river valley water diversion project to reduce the financial burden and to promote the project implementation efficiency.In the cooperation process of government and social capital partner，the synergy mechanism should be established to cooperate with all stakeholders.Based on the identification of the stakeholders，the synergy mechanism is established including initial trust mechanism，compensation mechanism，and performance monitoring mechanism.

Key words:PPP model；Cross-river Valley Water Diversion Project；Synergy mechanism

中圖分類號:C93.03

文獻標識碼:A

作者簡介：劉博(1985-)，男，江蘇贛榆人，講師，博士；研究方向：PPP模式，工程項目管理。

收稿日期：2015-07-17

基金項目：江蘇省社會科學基金項目(14EYC006)。