我國非政府組織參與社區養老面臨的困境分析

摘要：以天津市和平區S托老所為例，簡要地介紹其從民營養老機構發展成為非政府組織并參與社區養老的過程，并針對其在提供社區養老服務的過程中存在的突出問題進行具體的分析，以此為例結合當前非政府組織在參與社區養老時普遍存在的這些問題進行分析，例如資金來源缺乏穩定性和持續性，護理人員專業性不強且素質參差不齊，處于公益性和商業性之間的尷尬境地，以及管理成本不斷增加的問題，最后針對這些問題提出了對應的建議。

關鍵詞：人口老齡化；養老服務；非政府組織；社區養老

中圖分類號：C913 文獻識別碼：A 文章編號：1001-828X（2016）003-0000-03

一、案例介紹

（一）S托老所的介紹

S托老所是由天津市民政局、和平區發改委批準正式成立的，被天津市民政局定為首批社區老年服務示范單位，并在2012年5月27日舉行了揭牌儀式，成為了天津市城區首家“托老所”。S托老所被看做天津市和平區民辦養老的重點單位主要是因為從2008年的S護養院發展到2012年的S托老所的這五年來，一直在實踐國家所倡導的“居家養老為基礎，社區養老為依托，機構養老為支撐”養老格局的理念。

（二）S托老所的發展歷程

案例主要通過S第二護養院負責人D主任的視角分析了S第二護養院從2008年到2012年成長與變遷的過程，其發展主要經歷了S護養院、助老扶持中心（NGO）和S托老所這三個階段，為了能更清晰地了解其成長和變遷的過程，下面將從五個階段來分別介紹其發展的原因和狀況。

第一階段：S護養院的現狀

2008年，D主任開始接手S第二護養院的工作，主要負責其正常維護運營。當時，更多的老人更愿意住在家里，S護養院主要接收公共養老院不愿接收而又不能自理的老人。其實，S護養院主要是照顧一些臥床的、插著胃管、尿管的失能老人，此時的S護養院作為一個養老機構更是一個失能老人護養院。

第二階段：S護養院的困境和轉機

民辦養老院在社會上不能被廣泛的接受，并且很多老人對民辦養老院存在極深的誤解，在這種形勢下，S護養院的發展舉步維艱。為了使S護養院能被社會認可被大家廣泛接受，D主任在聽說了“社區養老”這個當時比較新的概念后產生了些新的想法，并在了解當時南方部分城市實踐的基礎上，想要將S護養院建成社區養老服務機構的想法逐漸成型。

第三階段：實地調研及籌備社區養老

D主任及S護養院的工作人員對周圍的幾個社區進行了一個多月的走訪和調研，發現這些社區老人的養老現狀令人十分地擔憂，決定正式開展社區養老的籌備工作，最先開始的工作就是申請NGO。

第四階段：助老扶持中心（NGO）成立并開始運行

作為社會公益組織，“助老扶持中心”依托S護養院的專業資源，不僅統籌管理護養院以及社區相關的工作，還招募志愿者，開展各項敬老、助老和扶老的工作。助老扶持中心的工作主要是由社區助老服務和志愿者服務兩個部分構成，其中社區助老服務是有償提供的，需要收取一定的費用才能享受這種服務，而志愿者服務是無償提供的。

第五階段：S托老所成立并開展社區養老服務

2012年，S托老所成立，其性質是民營公助，天津市民政局、和平區政府給予財政支持。目前，S托老所主要推行的是“2+3=X”的模式，其中“2”是指1個養老機構——S托老所，1個公益組織——助老扶持中心；“3”是指3項基本服務內容，分別為生活護理、醫療保健、老年配餐送餐服務；“X”是指以3項基本服務為主體的服務措施及眾多的服務對象。S托老所依托原護養院的護理及醫療資源進行社區養老服務，主要服務對象是社區居家養老的老年人，除了能夠服務自理、半自理老人，S托老所最大的優勢是能為完全失能的老人提供對應的托老服務。

二、非政府組織及參與社區養老的原因

案例中談到“助老扶持中心”是非政府組織（NGO），為什么D主任在那么艱難地情況下仍然要申請NGO呢？下面將對非政府組織（NGO）進行簡要的介紹，以及非政府組織參與社區養老的原因進行簡要的分析。

（一）非政府組織（NGO）

非政府組織是英文Non-Governmental Organizations的意譯，英文縮寫NGO。非政府組織是民間社會的組織，其公開宣稱的使命和價值觀可以是公益性的，或者是服務與特定的人群。非政府組織這一概念主要是指“處于政府與私營企業之間的那塊制度空間”。它是現代社會結構分化的產物，是一個社會政治制度與其他非政治制度不斷趨向分離過程中所衍生的社會自治組織系統的重要組成部分。

D主任申請NGO，主要是因為想要依靠政府相關部門的支持，取得在社會上靠自身難以獲得的資源來開展自己的工作。因為NGO的運營資金的80%是來源于國家財政撥款，之前作為一個民辦養老機構，S護養院的發展缺乏穩定的資金來源，而一旦申請了NGO，助老扶持中心的運轉主要靠政府的財政扶持。案例中也提到政府的財政補貼對保證S托老所的正常運營非常重要，按照補貼標準，S托老所目前能獲得60萬元的建設補貼資金和每月7000元左右的運營補貼，每月的運營補貼可以繳納三分之一的月房租費用或者兩到三名護工的工資支出，這種實在的資金支持，讓D主任更有信心把S托老所辦好。

（二）非政府組織參與社區養老的原因分析

社區養老是以家庭養老為主，機構養老為輔，既讓老人享受到家庭溫暖，又能得到養老機構的幫扶照顧，結合了家庭養老和機構養老的優點。例如案例中的“助老扶持中心”這樣依托一間護養院承擔起附近相關社區的基本養老助老工作，為老人提供午餐晚餐，定期為老人進行身體檢查，并組織相應的志愿者為老人進行一些力所能及的勞動。在居家老人照料服務方面，它既像“養老院”，為白天無人照看的老人提供日間活動照料的場所，又像養老服務機構，由專業的人員提供專門的老年服務，只是這種老年服務的場所主要集中在老人家中，提供上門服務。

非政府組織參與社區養老的原因主要是因為我國人口老齡化的嚴峻形勢及未富先老的顯著特征。2011年到2015年，全國60歲以上老年人將由1.78億人增加到2.21億人，年均增加860萬人；老年人口比重將由13.3%增加到16%，養老需求不斷增加，養老供給卻嚴重不足，總體而言就是我國養老服務的供給和需求之間存在較大的矛盾，因此我國養老服務的供給主體需要多元化，以緩解當前養老服務需求大于供給的問題，所以非政府組織參與社區養老是增加養老服務供給的有效途徑，也是未來發展的趨勢。

案例中提到：隨著人口老齡化的人口不斷增加，目前，天津市的養老機構尤其是國有養老機構床位已基本處于飽和狀態，養老機構“一床難求”的現象仍在繼續。在公辦養老院飽和的狀態下，這些民營養老機構的興起能緩解很大一部分的養老壓力，尤其是像S托老所這樣依托一所養老機構支撐起一部分養老服務工作的方式，是目前所推廣和倡導的。

案例中D主任在社區調研走訪時發現，僅從小白樓街道的九個社區來看：一是，養老需求特別廣泛、要求的服務種類繁多；二是，政府現有的養老體系不完善，有待健全；三是，某些特殊原因造成老年人陷入養老困境，所涉及的內容也很廣泛，亟需結合實際情況開展相關的養老服務工作，進行養老模式的實踐創新。所以，S托老所以社區養老為方向在社區中進行了具體實踐。

三、非政府組織參與社區養老面臨的問題

S托老所成長和發展的過程對我國非政府組織（NGO）參與社區養老具有典型的代表意義，其發展中面臨的問題也是非政府組織在參與社區養老中所需要解決的重大問題，以S托老所在開展社區養老時遇到的主要問題為例，同時結合現階段非政府組織參與社區養老實踐中在這些方面也存在的問題進行具體分析。

（一）資金來源缺乏持續性和穩定性

S托老所資金來源的渠道比較窄，主要是依靠政府財政補貼，一旦政府無法按照規定的標準給予補貼，S托老所基本很難靠自有資金持續經營。尤其是像S托老所這樣從原本的民營養老機構轉變成為民營公辦養老機構的情況，政府對其資金上的財政支持也不是持續且穩定的。

在現階段我國非政府組織參與社區養老過程中也存在資金不足的問題，非政府組織經費不足的原因之一在于對政府的財政支持產生了依賴，沒有建立起對社會提供服務的意識和能力，缺乏向社會籌集資金的意識，因此，難以調動社會資源，從而難以滿足自身的經費需要。非政府組織活動的開展需要一定的資金成本，但是我國非政府組織的籌款機制非常不完善，而且非政府組織管理者的籌款意識不強，大部分的籌款活動具有時限性、地域性和突發性的特點，臨時性籌款多，制度化籌款少，籌集渠道也不夠規范暢通，缺乏長效的資金籌集機制。最主要的是我國非政府組織的籌款環境還不成熟，很多人對于這種籌款活動不信任，因為人們不知道這些資金如何被使用，是否得到有效使用等等，這就進一步導致籌款局限在政府財政補貼這一范圍。

（二）護理人員的專業性不強且素質參差不齊

S托老所服務對象主要是失能老人，因而需要一批專業護理人員為老人提供持續的照顧和專業的護理，但現狀卻是護理人員專業性不強，并且素質參差不齊。護理人員是直接給老人提供服務的專業人員，她們的專業素質直接影響老人的身體健康狀況和日常生活的心情。在S托老所的護理人員為老人服務的過程中就出現過老人不滿意護理人員的服務甚至對護理人員產生抗拒的情況。因而，S托老所想要持續的發展就需要重視護理人員專業素質的問題。

我國非政府組織在參與社區養老過程中，突出的問題之一是護理人員的專業素質不高，主要表現為護理人員的文化程度不高，有的甚至沒有護士資格證或養老資格證。非政府組織開辦的養老機構中的護理人員大部分沒有接受過專業系統的培訓就正式上崗了，且這些護理人員多數是來自農村或城市的下崗職工群體，年齡偏大且學歷層次偏低。同時，有些非政府組織開辦的養老機構為了節省成本開支，對這些護理人員沒有提供基本的培訓。

（三）處在公益性和商業性之間尷尬的境地

目前，S托老所提供的服務中分為無償、有償和低償服務，現階段提供的無償和低償服務較多。服務范圍是社區困難、享受國家補貼的老人，而對于特困的老人則無償提供為老人送餐和護理等服務。S托老所一邊做公益一邊又通過商業化手段來獲得利益的行為導致了較大的爭議，人們對于非政府組織的性質產生疑惑，他們覺得非政府組織是非營利性的卻在提供某些養老服務時收費，尤其是部分老人在觀念上對這種行為存在比較嚴重的誤解。對于這種狀況D主任也覺得很無奈，從非政府組織的日常經營的角度出發，不可能完全不進行商業性的活動，僅僅靠政府的財政補貼是不能完全支撐起整個養老機構的運行。

處于公益性和商業性之間的尷尬境地使老人對這種機構本身不信任，案例中，這種情況也表現得很明顯，一些老人不希望通過托老所對他們提供幫助，其主要是他們認為托老所“不會幫什么忙就會收錢”的這種觀念，有部分老人認為托老所是在打著“公益”的旗號利用老年人在盈利賺錢，甚至有些老人認為D主任會因為自己身邊沒有親人，在自己去世后將所擁有的房屋或者其他財產據為己有。

（四）管理成本不斷增加的困境

D主任提到醫生、護工和護理人員的報酬問題也是一個有待解決的關鍵點，隨著以后的發展，所需要的工作人員會日益增加，S托老所的管理成本也會不斷增加，這也是一個非常重要的問題。非政府組織在參與社區養老過程中也一直面臨著管理成本增加的問題，管理成本增加的問題和其他的問題也是直接相關的，所以這個問題不是輕易就能找到比較好的對策的，管理部門也在進行各種嘗試希望能有效緩解管理成本增加的這種壓力。

四、非政府組織參與社區養老的對策建議

（一）資金來源多樣化，保持資金的穩定性和持續性

非政府組織要增強在參與社區養老中的籌資能力，需要完善其內部的治理機制，健全財務管理制度和信息披露機制，使其資金運作更加透明化，人們對其資金來源和用途能進行有效查詢，才會更愿意為非政府組織提供資金上的支持，例如企業或個人的捐贈。非政府組織可以通過加強與國際非政府組織的溝通和聯系，爭取他們的支持與幫助。另外，非政府組織加強自身的營銷能力向政府爭取更多的經費資助。

（二）對護理人員進行崗前和定期培訓，提高專業水平和技能

為了提高護理人員的專業水平，非政府組織開辦的養老機構必須重視護理人員的培訓工作，將業務成績考核與工資等掛鉤以激勵養老護理人員積極參加培訓。這些養老機構要提高護理人員上崗的基本要求，即獲得護士資格證或養老資格證的護理人員才能上崗，對于現有老年護理人員應該啟動定期或不定期的培訓，使其不斷更新知識和技能，更好地為老年人提供服務。針對護理人員素質參差不齊的問題，可以考慮對護理人員進行分層培訓，并且在對護理范圍和醫療需求不同的入住老人進行分類的基礎上，根據不同的需要來安排不同專業水平的護理人員為這些老人提供不同水平的養老服務。

（三）加深人們對非政府組織的認識程度，減少對其公益性的誤解

非政府組織在參與社區養老中出現處于公益性和商業性之間的尷尬境地，最主要的是要解除人們對于非政府組織狹隘的理解而產生的誤解。其實，像S托老所這樣一邊做公益一邊通過商業化取得利益的做法并不矛盾，從性質上來講，非政府組織具有公益性，但并不代表非政府組織提供的服務都是無償的，它提供服務的前提是機構能正常運行，它必須有資金來源，政府提供的財政補貼是不能完全支持機構運行的，非政府組織通過商業性獲得的收益是為公益目的服務的，人們忽略了其最終的目的，所以必須加強對非政府組織的宣傳，加深人們對非政府組織的了解程度，同時及時公開其財務報表，讓人們知道通過收費項目獲得的收益用在了該用的地方，以減少人們對其公益性的誤解。

（四）充分利用志愿者提供的服務，減少日益增加的管理成本

針對管理成本不斷增加這種困境，D主任說他們正在探索實行“時間儲蓄”這一概念，不照搬國外的做法而是探索符合我國國情的“中國式時間儲蓄”。“時間儲蓄”指的是服務者提供的服務換算成具體的時間并記錄和存檔，等服務者自己需要時又其他服務者為其提供相應的服務，在中國主要是指低齡且健康的老人為高齡老人提供服務。現階段，“時間儲蓄計劃”在我國試點地區的實施效果并不理想，但也不能完全否認其實施的可能性，只能表明現階段在我國實施的條件尚不成熟。未來可能會有更大的發展，最重要的是“時間儲蓄”這種理念對我國應對人口老齡化問題有指向意義，讓我國開始重視低齡老年人的資源利用問題，同時在老年人服務方面也意識到志愿者的重要性。

隨著我國物質生活水平的提高，我國國民的精神境界也在提升，越來越多的人加入志愿者行列，在S托老所的運行中志愿者服務也是一個重要的環節，其中可以發現志愿者隊伍還在不斷壯大。所以，如果對這些志愿者進行科學地管理和安排，同時進行簡單的培訓后安排到服務老人的活動中，不僅能調動志愿者志愿服務的熱情，而且在一定程度上可以有效緩解管理成本增加的壓力。

參考文獻：

[1]鐘金玲.非政府組織參與居家養老的優勢、問題與對策[J].福建行政學院學報，2012，（2）：45-50.

[2]周珺儀.我國非營利組織參與城市居家養老服務研究——以北京市F社區為例[D].北京：首都經濟貿易大學，2009.

[3]蘇盼.非政府組織的資源獲取與發展困境——以南京市鼓樓區民辦養老機構為例[D].南京：南京大學，2013.

[4]胡宏偉，嚴晏，時媛媛.中國非政府組織參與居家養老服務的實踐與政策思考[J].天府新論，2011，（5）：96-100.

[5]程鵬輝.民間組織參與居家養老服務功能、困境及對策研究[D].大連：東北財經大學，2013.

[6]王涵.社區養老服務多元供給主體的角色定位研究——基于多中心治理的視野[D].北京：首都經濟貿易大學，2014.

作者簡介：陳思藝（1991-），女，湖北武漢人，武漢大學社會保障研究中心，碩士研究生，社會保障專業，研究方向：保險與保障。