我國社會保險基金預算思考

□文/馬 東 姚 瑋

（1.海南醫學院管理學院；2.海南省人力資源和社會保障廳 海南·海口）

一、社會保險基金預算的提出與發展

1993年，黨的十四屆三中全會通過的《關于建立社會主義市場經濟體制若干問題的決定》首提“根據需要建立社會保障預算”。1995年的《中華人民共和國預算法實施條例》正式將社會保障預算納入政府公共預算體系。1996年財政部明確規定了保險經辦機構編制養老保險基金預算。2006年勞動保障部、發展改革委等部門制定的《勞動和社會保障事業發展“十一五”規劃綱要》明確了“建立健全社會保險基金預決算制度”。2007年全國人大在預算審查報告中提出，要將基本養老、基本醫療、失業、工傷和生育等社會保險基金納入預算管理。此后，社會保險基金預算被廣泛使用，并開展試編制。2010年的《國務院關于試行社會保險基金預算的意見》政策，標志著社會險基金預算正式拉開序幕。2010年通過的《社會保險法》從法制高度要求實施社會保險基金預算。2013年財政部向全國人大正式報送全國社會保險基金預算（草案）并形成逐年上報制度，標志著社會保險基金預算從試編制步入正軌。

執行過程中，2013年我國社會保險基金就出現當期保費收不抵支省份（黑龍江省），2014年分險種社保基金有7個省份收不抵支。在經濟發展進入新常態期間，社會保險基金預算需要得到足夠重視，確保社會保險制度持續健康穩定運行。

表1 2010～2014年社會保險基金收支結余情況d（單位：億元）

表3 2014年社會保險基金分險種基金結余百分位省份分布情況

二、我國社會保險基金運行分析

2014年，我國社會保險基金收入39，828億元，支出合計33，003億元，當年期結余6，825億元，累計結余52，413.1億元。從宏觀數據及短期來看，我國社會保險基金整體上還處于“安全”區間，如表 1 所示。（表 1）由表 1 可知，2010～2014 年，社會保險基金當期基金結余率分別為22.09%、25.8%、24.10%、20.81%、17.14%，基金結余率均處于較為穩定的區間；從當期社會保險基金收支總額來看，2012～2014年支出增長率要高于收入增長率水平，并有呈逐年擴大的態勢；以2014年基金支出水平為例，累計結余總額可支付19個月全國社會保險待遇支出。

但是，近年來經濟發展步入新常態，各省、市、自治區、直轄市人口結構、經濟發展方式等出現變化，社會保險基金也隨之變化。繼2013年社會保險基金當期出現缺口省市外，2014年社會保險分險種當期基金收不抵支省份達到7個，其中，2個省份在職工養老保險基金出現收不抵支、2個省份在工傷保險基金出現收不抵支、1個省在生育保險基金出現收不抵支、2個省出現居民醫保基金收不抵支，如表2所示。（表2）

表2 2014年分險種社會保險基金出險一覽表（單位：億元）

表4 2014年全國社會保險基金預算與實際執行情況（單位：億元）

通過對2014年社會保險各險種基金當期結余水平進行分析，職工養老保險基金、職工醫保基金、居民醫保基金當期結余分別占當期基金收入在15%以內有19個省份、15個省份和14個省份；7項保險中有18個省份26省份次當期基金結余在5%以下（含負結余、零結余），其中有10個省份分布在職工養老保險基金內、6個省份分布在居民醫保基金內。（表3）

三、我國社會保險基金預算及編制

表1、表2、表3顯示，社會保險基金的收支狀況運行欠佳，應當引起高度的重視。社會保險基金預算作為基金收支預測的方法之一，按照現行法律法規，我國社會保險基金中分不同險種分別進行收支預算編制，這一制度安排，有其獨立運行的優勢，也有其難以綜合統籌的不足。

2014年財政部數據顯示：全年預計基金收入37，667億元（含新農合基金），支出32，581億元（含新農合基金）。如果剔除2014年新農合基金收入3，025.28億元，實際當年社會保險基金收入（剔除新農合基金）34，641.72億元。2014年分險種預算與實際執行數相比，發現2014年社會保險基金預算誤差較高，其中基本養老保險、職工醫保、居民醫保收/支誤差分別為16.12%/12.84%、33.76%/28.82%、25.18%/22.31%；6項保險預算收入平均誤差為18.83%、支出平均誤差為15.92%。較高的預算誤差不利于基金的調控與風險管理。（表4）

社會保險基金預算編制工作是一項系統而復雜的工作，涉及內容廣。在編制社會保險基金預算時要充分考慮基金收支狀況及長遠安排，并適時根據基金收支狀況及時作出調整。雖然，社會保險基金預算的功能并不在于控制基金收支而只是基金收支的預測（張榮芳，2015），但科學的預測有助于正確決策作出，及各種應急預案的制定。

（一）社會保險基金收入預算。在社會保險基金收入中，保費收入和政府補貼收入占到社會保險基金收入中的絕大多數，2015年全國社會保險基金預算中，保費收入（31，633.39億元）、財政補貼收入（9，741.75億元）分別占當年基金預算總額43，088.07億元的73.42%、22.61%。做好社會保險基金的保費收入和財政補貼收入預算，是減少預算誤差的關鍵因素。

1、社會保險基金保費收入預算。按照我國現行社會保險費征繳的有關規定，靜態看，社會保險基金保費收入與繳費人數、繳費基數、費率、征繳率等因素關聯；動態看，繳費群體、繳費基數及征繳的完成情況，即便同一地區同一單位，在不同的時間，保費征繳也會出現波動。因此，社會保險基金保費收入預算時還要充分考慮經濟發展態勢、參保人群變化、社會保險基金征繳政策變動等因素。

（1）經濟發展水平影響企業和個人是否按時足額繳納社會保險費，直接關系到社會保險基金籌集能力。經濟發展水平高時，社會保險基金籌集容易；當經濟增長進入新常態，與歷史相比較，經濟增長速度總體呈現相對緩慢，經濟下行壓力背景下的失業問題凸顯時，民眾生活將受到較大的影響，社會保險基金的籌集能力將會下降，繳存各方的壓力將會較大。

（2）人口變動也影響社會保險費的繳存。我國勞動參與率從20世紀90年代初的84.16%下降到2010年的77.37%，未來還將持續下降，中青年勞動力未來供給減少。在勞動力總規模供給不減背景下，中青年作為社會保險基金收入貢獻主力軍持續減少，勢必會造成社會保險基金保費繳存乏力。

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（3）征繳政策的變動直接影響到社會保險基金收入水平。2015年失業保險費用已從3%降至2%；工傷保險平均費率由1%降至0.75%、生育保險從1%降至0.5%，僅這三項政策變動將直接減少基金收入約700億元。

除此之外，諸如繳費偏好、社會保險費的征繳力度等因素都會影響到社會保險保費收入。

2、政府財政補貼收入預算。我國社會保險基金的籌集遵循的是“三方性”原則，其符合“集聚眾多的經濟力量，分攤個別意外事件的損失”的保險機理。其中，國家對社會保險的責任主要通過財政補貼來實現。《社會保險法》明確規定，當社會保險基金收不抵支時，由政府負責兜底責任。這就要求財政補貼進行預算時，第一，要處理好經濟社會發展與社會保險基金補貼之間的關系，處理好當年與上一年度基金收支關系；第二，要充分估計由于社會保險轉制形成的社會保險基金歷史欠賬，需要利用財政補貼進行若干期分攤；第三，結合經濟社會發展，合理安排政府補貼進入社會保險基金收入，化解遠期社保基金支出帶來的基金風險。

此外，社會保險基金投資收益預算也要逐步納入預算管理范疇。一直以來，我國社會保險基金投資收益率極低（陳林、董登新，2015），多年來一直跑輸CPI，實際收益呈負增長。在國務院明確養老保險基金投資后，社會保險基金預算中有關基金投資收益的預算也應適度科學估算。

（二）社會保險基金支出預算。社會保險基金按險種分別支出，屬于法定支出，支出項目有著嚴格規定。相比收入預算，“剛性”增長似乎成為社會保險基金支出的一個總體態勢。截至2015年，我國企業退休人員養老金已實現連續11年上漲，18年來養老金上漲約 4倍（胡曉義，2015）；2010～2014年，社會保險基金支出平均增長率為21.79%，略高于20.09%的收入增長率，但從表1可以看出，2014年基金支出增長率為18.22%，而基金收入增長率僅為12.98%，支出增速明顯高于收入。因此，社會保險基金支出預算在社會保險基金預算中的地位也愈發重要。

一般情況下，社會保險基金支出預算主要由待遇支出預算、轉移支出預算、其他支出預算等構成。由于待遇支出法定，因而支出預算也應考慮包括經濟發展、人口政策、社會保險政策等在內的多種因素。支出預算在經濟發展緩慢時，支出相對較多；在經濟發展較好時，支出較少。我國人口預期壽命預計到2030年延長至80歲，65歲以上老年人占比達到15%～17%，老年人規模達到2.3億人，養老保險基金、醫療保險基金均面臨較大支出壓力。隨著人口政策的調整，二孩政策全面放開，生育保險基金支出也會增加；各險種待遇陸續上調，都會增加基金的支出總量。因而，做好社會保險基金支出預算，保持對社會保險基金支出快速增長的警惕，增強社會保險基金風險意識，保持社會保險制度持續穩定發展。

四、加強社會保險基金預算的措施

一是提高對社會保險基金預算功能的認識。社會保險基金預算不是控制基金收支平衡的工具，而是預測基金收支，是調控基金在一定時期內收支的方法。各級政府、編制社會保險基金預算的單位和個人，在思想認識方面，進一步提高對社會保險基金預算重要性的認識，充分認識到社會保險基金收支的控制功能，進一步解析社會保險基金預算對社會保險事業發展的規劃功能，準確把握社會保險基金收支中組織與個人的“溝通、協調、評價、激勵”功能。

二是細化社會保險基金預算編制工作。社會保險基金預算編制單位要根據預算編制要求，做好社會保險基金的財務精算，并依據精算結果科學地調整預算指標，以實現社會保險基金財務上的可持續。在編制社會保險基金預算時，除了做好下一年度預算外，還應提供3年、5年、10年、20年等短期、中期、中長期、長期多個預算數據，便于決策參考。由于我國社會保險基金制度缺乏科學的精算，政府財政補貼往往是被動地投入，沒有形成積極主動的持續補貼機制，最終的結果就是社會保險制度裹挾財政，影響到經濟社會發展、人民福祉。

三是強化社會保險基金預算基礎能力建設。社會保險基金預算結果很大程度上依賴預算人員能力、數據的質量、管理人員水平等。因此，要加快社會保險信息化建設水平、健全社會保險基礎數據庫，形成高質量的數據資源，全面提升預算的水平和質量。加強預算人才隊伍建設，培養和鍛煉一批“懂會計、精統計、能精算、會經濟、強管理”的復合型預算人才。此外，還應做好與公共財政的銜接，將社會保險基金財政補貼納入一般公共預算，最大效度地發揮社會保險基金作用，在保證基金安全的前提下避免基金的閑置與浪費。

四是構建社會保險基金預算監督機制。社會保險基金預算報請同級人民政府審批，并在同級人大獲得通過，從某種意義上說，獲得通過的社會保險基金預算，是具有法律約束力的。為了使社會保險基金預算編制的各項指標如期完成，一方面提升預算執行力，加強社會保險基金知識的宣傳，提高全社會對社會保險基金的認識；另一方面向社會公開預算方案，接受社會監督。如遇社會保險基金預算指標無法完成，一般不得隨意調整，但是如遇特殊原因需要進行調整時，應當編制調整方案，會同有關部門報請同級人民政府批準，方可調整，保證社會保險基金預算的嚴肅性。

社會保險基金是社會保險制度的核心，是確保社會保險制度可持續、可穩定、可發展的原動力。提高全社會對社會保險基金預算的認識，提高社會保險基金預算編制水平，著眼化解社會保險基金風險，是一項造福子孫萬代的偉大“工程”，任重而道遠。

［1］張榮芳.基于財務獨立的社會保險基金預算［J］.武漢大學學報（哲學社會科學版），2015.3.

［2］童玉芬.人口老齡化過程中我國勞動力供給變化特點及面臨的挑戰［J］.人口研究，2014.3.

［3］陳林，董登新.我國社會保障基金投資應借鑒國際經驗——基于美國、新加坡的投資經驗［J］.武漢金融，2015.2.