北京市城鄉養老保險一體化研究
——基于替代率與相對水平的比較分析

李 賀，張靜宜，任寧寧

（1農業部人力資源開發中心，北京100125；2中國人民大學農業與農村發展學院，北京100872；3鄭州工商學院經濟管理學院，鄭州450000）

北京市城鄉養老保險一體化研究
——基于替代率與相對水平的比較分析

李 賀1，張靜宜2，任寧寧3

（1農業部人力資源開發中心，北京100125；2中國人民大學農業與農村發展學院，北京100872；3鄭州工商學院經濟管理學院，鄭州450000）

為進一步縮小城鄉差距，在一定程度上破解城鄉現有的二元結構格局，針對北京市的養老保險發展進程展開相關研究，通過政策演變與數據分析，并基于替代率與相對水平對北京市目前存在的3種養老保險制度的保障水平進行了比較分析。結果表明：對于低收入者和高收入者而言，在替代率和相對水平方面，機關事業單位養老保險提供的保障水平顯著高于城鄉養老保險和企業職工養老保險的保障水平，其總替代率為90.00%，凈替代率為91.17%，而且各種養老保障制度間隨著收入水平的不同而存在差異。針對研究結果，應高度重視政府的積極主導作用，使用替代率作為衡量不同保障績效的指標，以期實現各項保險制度的保障水平平等化。

養老保險；城鄉一體化；替代率；保障水平

0 引言

計劃經濟時期形成的二元化養老保險制度，導致了城市和鄉村地區居民的社會養老待遇嚴重兩極分化與不公現象的發生。伴隨著中國市場經濟的快速發展和勞動力市場的逐步建設與完善，在全國范圍內建立統一的養老保險制度與養老保險基金顯得尤為重要。與此同時，兼具公平、正義屬性的社會主義和諧社會工程，也將建立輻射城鄉覆蓋全民的社會養老保障體系作為衡量其構建成功與否的一項重要指標，因而城鄉一體化養老保險工作勢在必行。在建立統籌城鄉養老保險制度的必要性方面，目前學者已基本形成一致意見，認為養老保險制度的城鄉統籌是符合社會經濟發展規律的舉措，適應勞動力流動的需要，能夠進一步縮小城鄉差距，構建和諧社會和實現社會公平[1-3]。

結合相關學者的研究成果，構建城鄉統籌的社保制度應結合當下社會經濟的現狀和發展，逐步整合各區域養老保險制度，做好有效銜接，最終健全和完善社保體系，使各類社會群體公平享受養老保險權益[4-9]。但實現相關制度的統籌銜接的主要思路有兩種，一是并行新老制度，分段計算，二是各項制度歸一，折合計算[10]。關于其具體路徑步驟有兩種，一是三步驟的城鄉統籌路徑，即先將城鄉居民均納入社保制度內以期拓展覆蓋范圍，然后逐步完成城鄉二元向一元發展的良性過渡，最終實現一體化發展。二是兩階段的城鄉統籌路徑，即先銜接后統一的基本路徑[11-13]。

關于城鄉統籌養老保險協調發展的研究中，穆懷中等[14]構建城鄉養老保險“適度系數”和“梯度協調系數”，認為城鄉養老保險協調程度存在逐年提高的趨勢，特別是“新農保”建立對城鄉養老保險協調發展具有明顯的推動作用。柳清瑞等[15]實證研究發現1999—2013年的15年間全國城鄉養老保險絕對協調度呈現逐年上升的趨勢，從失調逐步走向基本協調，但相對協調度總體較低表明一些指標發展不均衡。

此外，目前國內學者對養老保障城鄉一體化的具體路徑描述較為模糊，對該進程中的側重點——農村養老保障的整合形式仍有異議。首先，在養老保險城鄉一體化側重點方面，袁文全等[16]認為養老保險的城鄉一體化是差別的一體化，內容與模式要與其所處地區相適應，要有多種實現形式。鄭功成[17]指出養老保險的城鄉一體化應側重“統一”，認為城鄉養老保險制度應做到制度、對象和標準的三統一。其次，養老保險城鄉一體化路徑上，Barr等[18]主張建立一步到位城鄉統一的基本養老保險制度，并通過征收稅費為該制度提供資金來源。另外一些學者則認為中國城鄉與區域之間的差異大，需要分步驟、分階段的進行城鄉養老保險的一體化建設[19-20]。上述學者的研究對中國養老保險制度的統籌城鄉建設具有重要的參考價值和指導意義。但基于不同的研究視角，部分學者在主要思路和具體的實現路徑方面仍存有較大爭議，一方面有助于活躍政策思維，開闊政策視野，開拓政策思路，另一方面需要進一步進行實證研究和深入探索。

基于公平的前提，給予城鄉居民基本的生活保障是城鄉養老保險一體化建設最為關注的重點。由于中國農村社會的環境、收入、生活、生產方式與城市差異依舊巨大，因此在城鄉一體化的過程中既要區別對待城市與農村的養老保險待遇，更要明確政府在農村養老保險中承擔的相關責任與其主導作用，不斷進行制度的探索，以期實現正向激勵最大化的目標。筆者據此提出兩個命題：（1）城鄉養老保險制度一體化路徑應首先是在城市和鄉村地區分別建立二元化養老保障體系，實現制度上的全覆蓋，進而實現制度上的一體化，最終建立事實上一體化的城鄉養老保障體系；（2）高度重視政府具有的主導作用，切實以替代率為指標，實現不同養老保險制度保障水平的平等化。

基于上述理論背景和區位優勢，北京市在加強制度創新與理論探索的基礎上，率先建立城鄉統籌的社會養老保險制度。在一定程度上，北京模式的發展歷程是中國農村養老保險體制改革和養老保險城鄉一體化進程的折射與反映，大膽嘗試的制度設計理念使其具有較高的研究與參考價值。

1 北京市養老保險城鄉一體化政策演變進程

筆者在政策資料整理的過程中，根據各階段的不同特點和側重點將北京市養老保險城鄉一體化演變進程分為三個階段，分別是：試點階段（1992—1998年）；停滯與再發展階段（1999—2007年）；一體化階段（2008年至今）。

1.1 1992—1998年：試點階段

1992年，根據民政部制定的基本方案，北京市在部分區縣開展農村社會養老保險試點工作。1995年，推進的農村社會養老保險制度擁有國家政策扶持，采取個人繳費為主與集體補助為輔的方式，但在該階段實行的農村養老保險由于模式是完全個人積累，未能充分調動農民參保的積極性。

1.2 1999—2007年：停滯與再發展

由于多因素作用，全國大部分農村地區在1998年普遍參保人數下降，甚至一些地區的養老保險工作陷入停頓。1999年7月，國務院采取“強化管理、穩步發展”政策，著力穩固納保人數，提高農村養老保險待遇水平。

2007年北京市提出建立新農保，養老保險模式實行個人賬戶與基礎養老金相結合，以及針對無保障老年群體制定相關老年保障制度。2007年底，北京市農村地區的養老保險覆蓋率僅為37%，而且3萬農民平均每月只能領到100元左右的養老金。

1.3 2008至今：養老保障的城鄉一體化

2008年，北京市開始實施新農保，參加新農保的農民參保模式是個人賬戶加上基礎養老金，這與城鎮職工相同。與此同時，政府出臺針對城鄉無社會保障老年居民的養老保障辦法，逐步實現城鄉一體化的居民養老保險制度全覆蓋，包括職工、城鄉居民、城鄉無保障老年人以及機關事業單位在內的四位一體的養老保障制度體系。

為了避免制度的碎片化以及促進城鄉協調發展，現階段北京市在基本養老制度方面已經形成了“職工”和“居民”兩大體系，初步完善城鄉間養老保障制度的政策銜接，實現“城保”與“農保”、“居民”與“職工”間的互聯互通。城鄉居民參保率達到92%；享受福利養老金的老年人是61萬；而職工養老保險參保率達到96%，參保人員為1321萬人。

2 基于替代率的評價

筆者主要研究城鎮企業職工養老保險、機關事業單位養老保險、城鄉居民養老保險3種北京市養老制度的保障水平差異。其中，城鎮企業職工養老保險依據2005年國務院發布的《關于完善企業職工基本養老保險制度的決定》；機關事業單位養老保險適用2006年人事部和財政部制定的《關于機關事業單位離退休人員計發離退休費等問題的實施辦法》；城鄉居民養老保險適用2009年北京市政府頒布的《北京市城鄉居民養老保險辦法》，詳見表1。

圖1 北京市養老保障制度的一體化路徑

表1 北京市各種養老保障制度的繳費與支付細則

通常使用個人的養老金收入與退休前一年工資收入的商值來計算替代率，表明當一個人由就業轉為退休時，養老制度對其生活水平的維持程度。計算總替代率(GRR,Gross Replacement Rate)時，工資收入是總收入。但替代率的計算同時受社保繳費和個稅影響，即城鎮企業職工需按時繳納養老保險、醫療保險和失業保險，三項保險分別占工資的8%、2%和1%，此外還需繳納個人所得稅。企業個人繳費與企業繳費在進入個人賬戶時均需扣除個稅，機關事業單位人員只需繳納個稅。同時運用凈替代率指標(NRR,Net Replacement Rate)來衡量不同養老制度的保障水平。GRR、NRR計算見公式(1)、(2)。

此外，另一衡量指標是養老金的相對水平，即個人養老金與退休當年社會平均工資的商值。同樣因社保繳費和個稅因素作用，養老金相對水平也分為總相對水平(GRL,Gross Relative Level)和凈相對水平(NRL, Net Relative Level)，見公式(3)、(4)。

3 估算模型

采用GRR、NRR、GRL和NRL指標估算3種制度的保障水平差異。假設現有制度可持續，同時設定企業職工的社會保險繳費率為Cs，個人繳納的收入所得稅為T，職工在2011年進入勞動力市場時年齡為20歲，能夠順利工作至退休；相關數據中通貨膨脹率為2.5%，個人賬戶實際投資收益率是3.5%，實際工資增長率為7.1%；職工在工作期間的個人工資所得能夠與社會平均工資實現同步增長。假設職工a歲時進入勞動力市場，r歲法定退休，繳費年限（工作年限）為N；a歲時Wa和--Wa分別表示個人工資和社會平均工資，g和 i表示工資增長率和個人賬戶的投資收益率；M是個人賬戶養老金的計發系數，即在60歲退休，M為139/12，相應地，若在50歲退休，則M是195/12。此外，采用國家統計局2014年發布的北京市城鎮單位就業人員在2013年的年平均工資93997元作為企業職工養老保險和機關事業單位養老保險中的Wa。

3.1 企業職工

根據相關規定，當企業職工正式退休時可以獲得的年養老金收入計算見公式(5)。

其替代率和相對水平可表示為公式(6)～(9)。

3.2 機關、事業單位

根據相關規定，當計發比例為θ時，當機關事業單位人員正式退休時可以獲得的年養老金收入計算見公式(10)。

其替代率和相對水平計算見公式(11)～(14)。

3.3 北京市城鄉養老保險

根據《關于調整2014年城鄉居民養老保障相關待遇標準的通知》，城鄉居民養老保險由個人賬戶養老金和基礎養老金兩項組成，全市實行每人每月430元的統一基礎養老金標準。個人賬戶資金由個人繳納的養老保險費和利息、集體補助和利息以及其他收入和利息三部分組成。

假設城鄉居民的個人繳費和領取的基金養老金與城鎮職工工資增長率相同，同時工資收入（包括城市居民與農村居民）采用北京市人均家庭總收入替代，城鄉養老保險城鎮部分、農村部分中的Wa分別使用北京市統計局在2014年公布的2013年北京市人均家庭年總收入和農村居民家庭人均純收入對應的45274元和18337元分別表示。設定Cp為個人繳費額（模型中按照2013年北京市人均家庭年總收入的15%計），C1為政府補助（由于標準不統一，暫計為0）。

根據相關規定，當城鄉居民正式退休時可以獲得的年養老金收入計算見公式(15)。

養老金替代率和相對水平計算見公式(16)～(19)。

4 保障水平的差異分析

在替代率和相對水平方面可以看出，機關事業單位養老保險的保障水平顯著高于企業職工養老保險和城鄉養老保險的保障水平，且伴隨著收入水平的不斷提高，3種養老保障制度間的保障水平差距逐漸增大（表2）。主要原因在于機關事業養老保險采取DB模式，使得收入水平間的差距對其養老保障水平的作用并不顯著。而后二者則是DB與DC相結合的部分積累制，需要兼顧公平——通過計入社會平均工資以及指數化社會平均工資，將一部分資金進行社會再分配，低收入者能夠從其中獲取更多的保障。

根據測算可知，在工資水平處于100%時，從總替代率角度看各項養老保險制度的保障水平之間差距較大。從凈替代率角度看各項養老保險制度的保障水平有所提高，由于保障水平最高的機關事業單位養老保險其支付模式是基于DB模式的固定支付，其提高比率最低(1.17%)，而企業職工養老保險與城鄉居民養老保險則是對于DB與DC相結合的部分積累制，除去稅收后，在凈替代率方面都有著較大的提升，因此也使得各項保險在保障水平之間差距有所縮小。在總相對水平方面，各項養老保障制度的替代率差額存在進一步縮小的趨勢，而在凈相對水平方面，各項養老保險制度的替代率差額達到最小。

個人所得稅伴隨工資水平變化而變化，當工資水平下降時各項養老制度的保障水平的差距會變得越來越小；而隨著工資水平的不斷上升，各項養老制度的保障水平的差距會越來越大。

性別差異導致的各種制度保障水平差異可能的主要原因為：（1）現階段相關法律法規設定的男女退休年齡不同，因而會使得男女在繳費年限和積累標準方面有所不同；（2）由于退休年齡與男女壽命差別導致的計發系數不同。

在城鄉養老保險方面，由于其覆蓋人口包括城市居民和農村居民，而2013年北京城市人均家庭年總收入約為農村的2.47倍，城鄉收入間的較大差距使得城鄉養老保險在城鎮與農村之間形成較大差距。相對城市居民來說，農村居民的保障水平要高出近20個百分點，詳見表3。

5 主要結論與政策建議

基于上述分析可以得出：無論是替代率還是相對水平，機關事業養老保險提供的保障水平顯著高于企業職工養老保險和城鄉養老保險的保障水平，其總替代率為90.00%，凈替代率為91.17%；且隨著收入水平的提高，3種養老保障制度間的保障水平差距趨于擴大。

表2 北京市各種養老保障的替代率與相對水平 %

基于研究提出下列建議。第一，充分結合現階段中國社會經濟條件的既定發展情況，逐步整合城鎮、農村、城鄉區域的養老保險制度，首先在農村地區建立區別于城市的二元化養老保險體系，進而達到農村地區養老保險體系在制度方面的全覆蓋，再到城鄉養老保險制度上的一體化直到最后建立保障水平平等的一體化城鄉養老保障體系，增強制度發展的條理性與協調性，提高運行效率和質量。第二，高度重視政府在養老保險城鄉一體化進程中不可替代的主導作用，可以使用替代率作為衡量不同保障績效的指標，實現各項保險制度的保障水平平等化。構建各參保群體和城鄉國民公平享受養老保險權益的制度框架，實現養老保險利益在公職人員、企業職工、靈活就業人員、城鎮居民和農村居民的公平分配。

表3 北京市城鄉養老保險農村人口部分替代率%

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Integration of Urban and Rural Endowment Insurance in Beijing: Comparative Analysis of Replacement Rate and Relative Level

Li He1,Zhang Jingyi2,Ren Ningning3
(1Human Resources Development Center,Ministry of Agriculture,Beijing 100125,China;2School of Agriculture and Rural Development,Renmin University of China,Beijing 100872,China;3College of Economics and Management,Zhengzhou Technology and Business University,Zhengzhou 450000,Henan,China)

To narrow the gap between urban and rural places and break the urban-rural dual economic and social structure,we discussed current status and recent development of the endowment insurance system in Beijing.Based on evolution of relevant policies and data analysis,the replacement rates and relative levels of three kinds of endowment insurance systems in Beijing were compared.The results showed that both the replacement rate and relative level of endowment insurance in government organizations and institutions were higher than those in enterprises for both low-income and high-income individuals.The gross replacement rate and net replacement rate of endowment insurance in government organizations and institutions were 90.00% and 91.17%respectively.Moreover,there were differences for individuals with different income levels in the three endowment security systems.According to the results,the leading role of government in the endowment insurance should be emphasized and replacement rate should be used as the effective index evaluating security level so as to realize equal security level in insurance system.

Endowment Insurance;Urban and Rural Integration;Replacement Rate;Security Level

F323.89

A論文編號：cjas16080005

農業部軟科學課題項目“中國城鄉一體化制度變遷與制度創新研究”(20141001)。

李賀，男，1982年出生，江蘇徐州人，助理研究員，碩士，主要從事農業引進國外智力項目管理工作。通信地址：100125北京市朝陽區麥子店街22號農業部人力資源開發中心國際合作處，Tel：010-59194213，E-mail：1211395874@qq.com。

任寧寧，女，1988年出生，河南鄭州人，助教，碩士，主要研究方向：農村社會保障與農村區域發展。通信地址：450000鄭州市鄭東新區職教園區前程北路8號鄭州工商學院經濟管理學院，Tel：0371-85303923，E-mail：27214248@qq.com。

2016-08-04，

2016-11-19。