關于完善跨域污染聯防聯控體系為治理跨區污染營造良好執法環境的建議

◎ 全國人大代表、山東省淄博市周村區燈塔民族社區黨委書記 劉榮喜

關于完善跨域污染聯防聯控體系為治理跨區污染營造良好執法環境的建議

◎ 全國人大代表、山東省淄博市周村區燈塔民族社區黨委書記 劉榮喜

建議內容摘編：

改革開放以來，我國的經濟發展取得了巨大成就，但是隨著社會的快速發展和區域經濟的迅速崛起，跨域公共事務開始逐漸顯現出來，區域公共問題尤其是跨區域性、流域性污染事件在各地層出不窮。由于污染問題發生在行政區域交界地區，在治理跨域污染問題過程中，往往會出現相鄰行政區域相關部門互相扯皮、推諉，甚至出現兩不管現象，因此，具有剛性約束的傳統行政區治理模式已不能滿足現代跨域公共事務治理的現實需求，單一的地方政府常常無法解決復雜的區域性環境問題。經調查分析，造成我國當前區域邊界跨域污染局面的因素如下：（一）發展上，“高投入、高污染”的經濟增長模式在某些地區仍有市場；（二）監管上，治理體制和制度不完善；（三）監督上，查辦環保類案件失職瀆職犯罪力度不夠大；（四）立法上，專門的法律法規缺失；（五）處罰上，環境違法成本較低。

建議：

（一）建議強化跨域聯防聯控機制建設。毗鄰地區的政府和主管單位應保持常態化溝通和交流，建立聯席會議和執法聯動機制，必要情況下可舉行“多方會談”，共同應對較為復雜的跨域污染問題。建議省一級的環保部門授權市及區（縣）環保部門（在一定范圍內）進入污染重疊區域調查、取證，結合執法聯動機制，再由當地環保部門進行執法行動。

（二）建議強化打擊環境污染犯罪“兩法”銜接機制建設。公安機關、檢察機關、審判機關、環保部門應通力合作，建立信息共享平臺，建立健全聯合應急處置機制和案件查辦協作制度，形成最佳環保執法合力。特別是對群眾多次舉報、社會反映強烈、屢查屢犯、造成重大環境污染事故的案件要依法重點查處。

（三）建議強化環境治理應堅持“預防為主，綜合治理”，由“事后治理”向“事前預防”轉變，強化從源頭上扭轉污染加劇的趨勢。一是以預防為主，嚴把立項申報關；二是繼續加大宣傳教育力度；三是要深入企業、社區開展法制宣傳，鼓勵群眾依法舉報。

（四）建議對造成環境污染的企業，在立法上要加大處罰力度。環境保護和監管瀆職犯罪在適用刑罰上判處緩刑、免刑較多，處理偏輕、打擊不力的現象在一些地方相當嚴重，這種狀況不僅影響了辦案效果，客觀上也縱容了違法犯罪行為的發生。

環境保護部復文：

一、關于強化跨區域聯防聯控機制的建議

建立健全跨行政區域污染聯合防治機制，對于做好跨區域環境保護具有重要意義。十八屆三中全會指出，要改革生態環境保護管理體制，建立污染防治區域聯動機制；四中全會指出，重點在資源環境等領域內推行綜合執法。2015年新修訂的《環境保護法》第二十條明確規定了“國家建立跨行政區域的重點區域、流域環境污染和生態破壞聯合防治協調機制，實行統一規劃、統一標準、統一監測、統一的防治措施”。下一步，國家將在總結實踐經驗的基礎上，在《大氣污染防治法》修訂中強化區域聯防聯控，力爭在《環境保護法》提出的“四個統一”基礎上進行細化，規定劃定重點區域、制定聯合防治行動計劃、實施更嚴格的機動車排放標準、規劃環評會商、統一監測、聯合執法等具體措施。

二、關于強化打擊環境污染犯罪“兩法”銜接機制的建議

黨的十八屆四中全會《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》指出，健全行政執法和刑事司法銜接機制，加強環境保護與司法機關的銜接配合，實現行政處罰和刑事處罰無縫對接。為落實決定精神，我部聯合最高人民法院、最高人民檢察院和公安部加強了打擊環境污染犯罪工作的銜接配合。一是最高人民法院、最高人民檢察院于2013年6月出臺了《關于辦理環境污染刑事案件適用法律若干問題的解釋》，明確了入刑標準，進一步規范環境污染犯罪的法律適用問題；二是我部配合最高人民檢察院開展破壞環境資源犯罪專項立案監督活動，集中解決一批嚴重污染環境、群眾反應強烈的突出問題。三是我部在環保方面加強與公安聯動，合力打擊環境違法犯罪。如，我部會同公安部出臺了《關于加強環保與公安部門執法銜接配合意見》，規定環保公安聯動執法的“三項制度”和“四項機制”。近年來，環保部門加大了環境執法力度，移送了一大批涉嫌環境污染犯罪的案件。下一步，我部和司法機關將進一步加大銜接配合力度，推進環境執法與司法的聯席會議制度、重大案件會商制度以及信息共享平臺建設，做到環境行政執法與刑事司法無縫對接。

三、關于強化環境治理由“事后治理”向“事前預防”轉變的建議

為貫徹落實黨的十八屆三中、四中全會精神，并根據環境保護工作的實際需要，《環境保護法》明確了保護優先、預防為主、綜合治理、公眾參與和損害擔責的原則，強調從源頭保護環境，全過程治理污染，避免走“先污染后治理”的老路。 一是強化環境影響評價制度，嚴把環境準入關。我部明確了規劃環評的主要內容，合理控制建設用地規模，優化重點產業布局。健全完善項目環評管理制度，加強全過程管理，從嚴從緊控制“兩高一資”、低水平重復建設、產能過剩及不符合環境功能分區要求的項目建設，倒逼產業結構調整，有效防范環境風險。下一步，我部將繼續大力推進戰略環評和規劃環評，提高規劃環評的有效性和執行力，強化地方政府和有關部門的主體責任，在規劃決策中充分體現規劃環評的成果，更加嚴格地做好環評審批和事中事后監管，嚴格遏制不符合環保要求的建設項目。同時，督促各級環保部門對未批先建等違法問題進行全面排查并依法嚴肅查處。二是加大環保宣傳教育力度，大力推進全民參與環保的社會行動體系建設。圍繞“六五”世界環境日等重大紀念日，組織開展面向公眾的系列宣傳紀念活動。我部重視和鼓勵公眾參與環保監督，積極開展環保舉報熱線的建設，于2009年6月5日正式開通了環境保護部“010-12369”環保舉報熱線，同時開通了環境保護部網上舉報。近期，開通官方微博和微信，充分利用互聯網、新媒體，推動環境保護社會共治，積極開展輿論引導，推動公眾參與。下一步，我部將圍繞大氣污染防治、飲用水安全保障、農村生態環境治理等環保重點工作，組織編寫通俗易懂的宣傳材料，宣傳《環境保護法》以及環評、水、氣、聲、固廢、核與輻射等污染防治法律、法規和政策，提高全社會環保法治觀念和守法意識。

四、關于立法加大處罰力度，完善處罰措施的建議

我部為更好地貫徹執行《環境保護法》，制定了按日連續處罰、查封扣押、限產停產、企業事業單位環境信息公開4個配套辦法，并聯合公安等部委發布了移送行政拘留的暫行辦法。2015年，各級環保部門積極運用法律手段，有力地打擊了環境違法行為。目前，《大氣污染防治法（修訂草案）》擬進一步細化按日計罰、查封扣押、限產停產、行政拘留、行政問責等法律規定，提高違法行為的罰款數額。下一步，我部將在《大氣污染防治法》《水污染防治法》《土壤污染防治法》等法律法規的制（修）訂過程中，積極向立法機關反映代表們提出的建議，力爭修訂后的法律法規進一步強化企業環境保護的主體責任。