城鎮化進程中城鄉基本公共服務均等化面臨的困境與思考

劉志平

（福建廣播電視大學，福建福州，350013）

城鎮化進程中城鄉基本公共服務均等化面臨的困境與思考

劉志平

（福建廣播電視大學，福建福州，350013）

城鄉基本公共服務均等化是城鎮化的應有之義，城鎮化建設者過程中急需推進基本公共服務均等化，反過來，城鄉基本公共服務均等化的實現也有利于城鎮化的發展。在當前城鎮化進程中，農村基本公共服務供給嚴重不足，城鄉基本公共服務均等化存在諸多困境，在對困境及其原因進行分析的基礎上，提出改革土地和戶籍制度、改革公共財政體制、培育多元主體供給機制和健全法律制度等對策建議。

城鎮化；城鄉基本公共服務；均等化

一、城鎮化的發展需加快實現城鄉基本公共服務均等化

（一）基本公共服務均等化的內涵

基本公共服務是根據一國經濟社會發展水平，在一定社會共識基礎上，政府能有效提供的，以滿足公民基本需求，保障人的基本生存權與發展權的基礎性公共服務。基本公共服務均等化的提出，源于我國公共服務在地區間、城鄉間的不均等現狀，是我國理論界和實踐部門對公共服務不均等現狀作出的回應。具體來說，要從以下幾方面來理解基本公共服務均等化的內涵：

1.基本公共服務范圍主要包括基礎教育、醫療衛生、社會救濟、基礎設施、環境保護、就業服務以及養老保險等關乎民生的基本公共產品與服務。

2.基本公共服務均等化內蘊公平正義的價值追求，是為了滿足全體公民和社會組織的基本需求，保障其基本權利。

3.基本公共服務均等化不是絕對的一樣化，而是與社會經濟發展相適應的動態平衡的均等，是一種機會均等、結果大體相等的狀態。城鄉基本公共服務均等化則強調城鄉間的社會成員與社會組織能享有同等的基本公共服務。

（二）城鎮化過程中推進城鄉基本公共服務均等化的意義

1.推進城鄉基本公共服務均等化有利于城鎮化的發展

城鎮化一般是指農村人口向城市聚集或城市區域規模擴大導致城市人口數量增加及比重提高的過程，其本質是農村人口轉移到城市，以市民的身份在城市居住生活和工作的現代化過程。現階段新型城鎮化發展的關鍵是以人為本，實現人的城鎮化，而城鄉基本公共服務均等化著眼點就是以人為本，是新型城鎮化的一個重要方面。目前，城鄉之間的基本公共服務存在比較嚴重的非均等問題，并且目前還沒有得到根本的改觀，因此，在城鎮化加速發展的進程中，實現城鄉居民的基本公共服務均等化，滿足城鄉居民的基本公共服務需求，就顯得較為迫切。城鄉基本公共服務均等化旨在實現不同地區間、城鄉間社會人員與組織在基礎資源上的共享，賦予城鄉居民同等的發展權，提高城鄉居民的文化素質，增強其自身發展能力，這對推進城鎮化具有重要的作用。

2.推進城鄉基本公共服務均等化有利于轉變經濟發展方式和促進消費

推進城鄉基本公共服務均等化必然導致政府加大圍繞實現人的城鎮化的社會基本公共服務產業的投入，使公共服務產業成為新的經濟增長點，有利于形成“以人為本”的綠色、低碳、循環發展的新方式，推動產業結構的優化升級，實現社會經濟的可持續發展。實現城鄉基本公共服務均等化意味著教育水平和醫療衛生水平的提高、基礎設施建設和社會保障體系的完善、就業的擴大以及收入分配的調整，這是社會經濟發展成果的一種共享狀態，能極大提高城鄉居民的消費能力，形成個性化、多樣化的消費趨勢，引導居民合理的消費預期，從而拉動經濟的增長。

3.推進城鄉基本公共服務均等化有利于社會結構的優化

隨著城鎮化的加速發展，人口大規模向城鎮聚集，2015年我國城鎮常住人口7.71多億人，鄉村常住人口6.03多億人，城鎮常住人口已超過鄉村常住人口，2015年城鎮常住人口占總人口比重為56.1%，這表明了我國社會經濟結構已經發生的巨大變化，整個社會已經進入以城市為主體的發展新階段。雖然中國現階段的城鎮化發展快速，城市人口規模迅速擴大，但用城鄉常住人口來統計的城鎮化率只是簡單的數量層次上的對比，目前農業人口市民化進展比較緩慢，戶籍人口城鎮化率還不到40%，因此，人口市民化更關鍵的是數量背后“質”的提升。這一“質”的提升主要體現在鄉村人口能夠與城市人口一樣在享有基本公共服務方面具有平等權利，能夠有穩定的居住和就業、相同的教育和醫療服務等等。因此，要加快教育、醫療、就業、住房和社會保障等社會事業的發展，解決城鄉居民的切實問題，提高國民的健康水平、文化素質和勞動能力素質，這對于社會結構的優化具有重要的意義。

二、城鄉基本公共服務均等化面臨的困境

（一）城鄉二元結構造成的基本公共服務均等化困境

城鄉二元結構的根源是城鄉梯度發展戰略。這種戰略主要是利用工業產品與農業產品的“剪刀差”定價以及農村豐富的廉價勞動力來將農業剩余用于城市工業發展。也就是在犧牲農民的某些利益上來保障城市工業的優先發展。建立在城鄉戶籍制度上的差異化的城鄉公共資源配置是城鄉二元結構的主要特征。理論上講，城鎮化是解決城鄉二元結構矛盾的根本途徑，隨著城鎮化的發展，城鄉二元戶籍改革也逐漸推進，但是附著在二元戶籍制上的城鄉權利的差別仍未消除。當前的城鎮化過程中真正融入城市、轉變為市民的農民只有少部分，而大部城市務工農民未能真正轉變為市民。在城鄉二元結構體制中，“我國幾乎所有的社會管理政策都存在著城鄉差異，糧食供應、住房、生產資料、教育、就業、社會保障、制度、婚姻、生育、遷徙等制度，甚至連投票權都在城鄉之間存在差異”。[1]城鄉二元結構下形成的城鄉不平等的基本公共服務供給制度造成了農村基本公共服務供給總量不足和結構失衡。城鎮居民可以免費享有許多基本公共服務，而農村居民則在很大程度上要靠自己來解決基本公共服務的供給，如教育、醫療、養老費用等。具體到農村的基本公共服務供應上，政府提供給農村教育文化、醫療衛生、基礎設施和環境保護等方面比較落后，而一些利用率比較低的諸如廣場、館所之類的公共產品在某種程度上又過剩。

（二）公共財政的城市偏好造成的基本公共服務均等化困境

移支付對城市流動人口缺乏考慮，不是以城市常住人口作為分配依據。

（三）政府管理模式造成的基本公共服務均等化困境

當前我國城鄉基本公共服務基本上是由政府作為唯一主體來提供的，采取自上而下的單方供給機制，造成基本公共服務供給不充分。首先，在基本公共服務供給的決策上仍然以強制性的行政計劃手段為主，決策過程中更多考慮到的是決策者的政績，決策忽視了農村的真實需要，同時，由于存在信息非對稱，政府很難掌握農民對基本公共服務需求的真實信息，導致基本公共服務未能充分反映鄉村居民的真實需求，造成農村公共服務供求結構失衡。其次，傳統的管理模式把政府作為基本公共服務供給的一元主體，忽視私營部門、非政府組織、個人和市場的作用，沒有充分發揮它們在基本公共服務供給中的不同作用，影響了對城鄉基本公共服務供給的效率和效果。再則，目前的管理模式中還存在農村公共服務供給缺乏有效監督的問題，特別表現在公共資金收取和使用方面的監控上。有些地方公共資源使用過程中缺乏監督，公共資金管理比較混亂；有些資金的賬證不全，缺乏對其進行有效監督；有些地方存在農村公共資金被挪用、濫用，使用不透明的現象。

城鄉基本公共服務均等化所需資金主要由公共財政提供，公平的公共財政制度是實現基本公共服務均等化的重要基礎。然而，現行的公共財政制度具有城市偏好性，即偏向于為城市提供基本公共服務，客觀上造成了城鄉基本公共服務的非均等。一是現行的公共財政制度將大量的優質資源集中在城市，傾向于城市居民，農村基本公共服務從內容、質量、范圍上都與城市人口存在較大差距。例如，在最低生活保障方面，近幾年的農村最低生活保障平均標準和水平較快增長了，但是城鄉差距仍然很大（見表1）。二是目前的財稅分配制度和轉移支付制度存在城鄉差別，導致城鄉基本公共服務分配不均以及農村基層政府事權與財權不對等狀態，農村基層政府很難承擔起本地區全面的基本公共服務供給任務。三是中央政府財政轉

表1 我國城鄉最低生活保障平均標準和平均支出水平

（四）法律制度缺乏造成的基本公共服務均等化困境

近年來，在推進城鄉基本公共服務均等化方面，國家出臺了不少政策、決定，地方政府也制定許多相關的地方性條規。例如，在國家層面，2007年與2008年分別取消了農村義務教育學雜費和城市義務教育學雜費；2009年全面實行新農合，這幾年不斷提高新農合補貼標準；2014年國務院印發《關于進一步推進戶籍制度改革的意見》，開始全面推進戶籍改革。但是總體上來說這些政策、決定和規定的立法層次低，沒有上升到基本法的高度。而且在地方執行上會碰到許多矛盾的地方，導致中央的政策、決定沒能得到充分有效地執行，從而在很大程度上延緩了城鄉公共服務均等化的進程。“制度障礙及其路徑依賴是城鄉公共服務非均等的制度根源，公共服務均等化制度體系中的‘元制度’缺失和規則立法不足，導致公共服務非均等”。[2]

三、城鎮化進程中推進城鄉基本公共服務均等化的對策

（一）改革土地和戶籍制度，掃清造成城鄉二元結構的制度障礙

這方面主要是要創新土地管理制度和改革戶籍管理制度。我國城鄉二元土地制度不僅制約著農村經濟的發展，而且還剝奪了農民享有的基本權利，創新土地管理制度對推進城鄉基本公共服務均等化具有重要意義。一是要合理分配和使用土地資源，嚴格限制農業用地轉變為工業與生活等建設用地，保證國家耕地總量；二是在進行農村土地流轉承包時，要進行合理定價，保障農民利益；三是要保護好農村生態環境，不能將環境污染的代價轉嫁到農民。

城鄉二元戶籍管理制度是阻礙城鄉基本公共服務均等化的重要因素，在推進城鄉基本公共服務均等化進程中應加快對二元戶籍管理制度的改革。

首先，要通過立法，在法律層面進行改革，取消農業與非農業戶口的劃分，實施城鄉統一的戶籍管理制度，其次，在二元戶籍改革方面，更重要的不是表面上統一戶口管理的形式，而是要剔除附著在戶籍上的各種特權與利益，賦予城市與農村居民真正平等的身份，實現城鄉居民享有同等的基本公共服務；再則，要按照市場經濟規律，引導城鄉間人口的合理流動，提高人力資源利用效率。

（二）改革公共財政體制，完善轉移支付制度

不合理的財稅體制和轉移支付制度是造成城鄉基本公共服務非均等化的重要原因，因此在這方面進行改革與完善對于促進城鄉基本公共服務均等化具有重要作用。改革與完善公共財政制度應從下面幾個方面著手：

首先，要擴大對公共服務的公共財政的投入，確保公共服務得到財力上的支持，促進公共服務事業的順利開展；其次，要改變公共財政的城市偏好，調整公共財政收入與支出結構，國家財政支出應更多農村地區傾斜，提高農村地區基本公共服務的效率，保證農村公共產品的數量和質量；再則，改革轉移支付制度，確保農村基層政府財權與事權相匹配，激發基層政府提供基本公共服務的積極性與主動性。政府間的轉移支付制度是推進城鄉基本公共服務均等化的主要手段。應根據《關于改革和完善中央對地方轉移支付制度的意見》，改革與完善轉移支付制度，促進城鄉基本公共服務均等化；最后，要合理規范中央與地方基本公共服務上的責任范圍。對于全國性的純公共產品，如義務教育、公共衛生和社會保障等，主要由中央政府提供；對于跨地區的具有外溢效應的公共產品和準公共產品，應由中央和地方政府共同承擔；對于區域性的公共產品或準公共產品，應主要由地方政府來提供。

（三）培育多元主體供給機制，提高農村基本公共服務的效率

黨的十八屆三中全會提出國家治理體系與建設治理能力，標志著要正式將治理的模式引入國家管理。治理模式中的一個重要方面就是多元主體共治，所謂的多元主體是指政府、私營部門（市場）、非政府組織和公民個人等，但在多元主體的治理模式下，政府仍然扮演“元治理”的角色。由此，在城鄉基本公共服務均等化推進過程中，應施行政府作為“元治理”，即政府起主導作用的多元主體供給模式，充分發揮政府、市場、非政府組織及公民個人的作用，調動各方的積極性。

一是對于部分競爭性或部分非排他性的農村基本公共服務，政府可以通過市場化手段，制定一系列鼓勵政策，引導社會組織和市場力量積極參與。二是對于農村急需要的基本公共服務，如農村醫療、農業基礎設施、技術培訓等，可以形成政府、企業、非政府組織、個人共同承擔的機制，提高農村基本公共服務的集資效果。三是政府要對農村居民對農村基本公共服務的合理要求作出積極回應，提升農村居民在決策上的話語權，確保農村居民進行有效的監督，由此可以避免政績工程，提高農村基本公共服務效率與質量。

（四）健全法律制度，確保城鄉基本公共服務均等化順利實現

通過立法的方式來對城鄉基本公共服務均等化進行干預，是確保城鄉基本公共服務均等化順利實現的重要基礎。這方面發達國家有著比較多的經驗，例如，美國1958年的《國防教育法》、1964年的《經濟機會法》是在國民教育方面進行的立法；英國1601年的《濟貧法》、1908年的《老年贍養法》、1946年的《國民健康服務法案》是在社會福利方面進行的立法；澳大利亞則通過《公共服務法》來確立的教育、衛生醫療、失業、養老等公共服務體系。我們可以通過調查研究，在具體國情基礎上借鑒這些經驗。

首先，提高基本公共服務均等化的立法層次，把基本公共服務法律層次提升到憲法層面，將城鄉基本公共服務均等化納入到法制化軌道，做到有法可依，踐行先立法后政策的思路。“基本公共服務均等化從政府的行動計劃到社會普遍遵循的行為準則，需要成文法加以促進和規范”。[3]其次，在基本制度體制層面、具體運行層面進行有針對性的設計，與基本公共服務的基本法律一起構建一整套基本公共服務均等化的法律體系，改變基本公共服務相關法律零散局部的現狀。再則，嚴格監督法律法規的執行，保證基本公共服務均等化在法制的軌道運行，避免因地方、部門或個人利益而造成的偏離法律制度的現象，促進各級政府積極履行基本公共服務的職責。

[1]安應民．構建均衡發展機制：我國城鄉基本公共服務均等化研究[M]．北京：中國經濟出版社，2011.

[2]張開云，張興杰．公共服務均等化：制度障礙與發展理路[J]．浙江社會科學，2011，（6）.

[3]鄭曙光.促進基本公共服務均等化立法政策探析[J].浙江學刊，2011，（6）.

[責任編輯：姚青群]

D035.5

A

1008-7346（2016）03-0064-05

2016-01-15

本文系福建廣播電視大學校級課題（城鎮化進程中城鄉基本公共服務均等化面臨的困境與思考）（KY14012）的研究成果。

劉志平，男，江西瑞金人，福建廣播電視大學公共事業與教育系講師。