新形勢下獨立學院綜合改革路徑探析

張勁松，張志萬

(1.北京理工大學 珠海學院，廣東 珠海 519085；2.澳門城市大學，澳門 999078)

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新形勢下獨立學院綜合改革路徑探析

張勁松1,2，張志萬1

(1.北京理工大學 珠海學院，廣東 珠海 519085；2.澳門城市大學，澳門 999078)

目前，獨立學院面臨著國家相關法律法規落實不到位、政策支持有限、辦學母體高校支持力度不夠、體制機制靈活性優勢難以完全發揮出來和生源競爭日益激烈等發展難題，迫切需要進行綜合改革，探索有效路徑，提高教育質量和辦學水平。

獨立學院；綜合改革；路徑

獨立學院誕生于我國高等教育深化改革發展的歷史時期。1999年，我國對高等教育辦學體制改革進行大膽探索，普通本科高校以新機制、新模式試辦獨立學院，開辟了擴大高等教育資源和辦學規模的新渠道[1]，在提高公民素質和促進高等教育大眾化過程中發揮了巨大作用。截至2016年5月30日，我國共有獨立學院266所，占2595所普通高等學校的10.25%[2]，可見獨立學院是我國高等教育事業的重要組成部分。

黨的十八大明確提出深化教育領域綜合改革，要求“努力辦好人民滿意的教育”“把立德樹人作為教育的根本任務”“著力提高教育質量”“推動高等教育內涵式發展”“鼓勵引導社會力量興辦教育”[3]。改革是新時期教育事業發展的強大動力，教育改革是歷史新起點上全面深化改革的重要組成部分，深化教育領域綜合改革是滿足人民群眾對多樣化高質量教育需求的可靠保障[4]。作為我國高等教育重要組成部分的獨立學院，自然也要進行綜合改革。

獨立學院是實施本科以上學歷教育的普通高等學校與國家機構以外的社會組織或者個人合作，利用非國家財政性經費舉辦的實施本科學歷教育的高等學校[5]。與利用國家財政性經費舉辦的實施本科學歷教育的高等學校相比，獨立學院在建設發展過程中面臨著辦學經費短缺、社會認同較低、生源競爭激烈、職工歸屬感差等問題，如何破解這些難題？是擺在獨立學院面前的最為重大的課題。

一、獨立學院綜合改革的重要性和緊迫性

獨立學院誕生之初，由于法規政策的滯后，導致獨立學院在辦學過程中出現了不少問題，使得獨立學院只能在邊糾正邊建設過程中踉蹌發展。2005年，《教育部關于獨立學院辦學條件教學工作專項檢查情況及有關問題的通報》(教發〔2005〕5號)對湖北地區的7所獨立學院進行通報批評，責成湖北省教育廳督促采取有效措施進行整改，減少7所獨立學院2005年招生計劃。2006年，《教育部辦公廳關于對普通高校、獨立學院辦學條件等有關問題核查情況的通報》(教發廳〔2006〕2號)對完全靠租賃土地和教學行政用房辦學的6所獨立學院，原則上2006年度不安排其招生；對自有土地、教學行政用房均不達標的5所獨立學院，及自有土地或教學行政用房不達標的33所獨立學院，2006年度安排的招生計劃數不超過2006年的畢業生數或2005年的實際招生數；對資產未過戶到獨立學院名下的189所獨立學院進行通報批評。隨后，教育部于2008年2月22日發布了《獨立學院設置與管理辦法》(教育部令第26號)，規定了獨立學院的設立、組織活動、管理與監督、變更與中止等事項。

由于獨立學院的特殊身份，難以獲得國家財政經費的支持，獨立學院的舉辦高校也把所有的精力放在舉辦高校的自身發展上，獨立學院成了游離于體制外的“流浪兒”；部分舉辦者從獨立學院辦學經費中抽取回報，讓原本就勒緊褲腰帶過日子的獨立學院常常處于饑不擇食的狀態；由于我國的教育行政管理模式大部分還是沿用了計劃經濟時代的管理方式，使得獨立學院僅有的體制機制靈活的優勢也得不到有效發揮；生源是獨立學院的命根子，在生源數量減少的大趨勢下，獨立學院的招生壓力日益加大。未來相當長的一段時間內，獨立學院還將繼續艱難生存。

(一)國家相關法律法規落實不到位，獨立學院得到的政策支持有限

《中華人民共和國民辦教育促進法》明確規定，“國家機構以外的社會組織或者個人，利用非國家財政性經費，面向社會舉辦學校及其他教育機構的活動，適用本法。”可見，獨立學院被視為民辦教育事業，屬于公益性事業。該法還規定，“民辦學校與公辦學校具有同等的法律地位，國家保障民辦學校的辦學自主權。”“民辦學校的教師、受教育者與公辦學校的教師、受教育者具有同等的法律地位。”法律地位(即法律上的人格或權利能力)，是法律主體享受權利與承擔義務的資格。

這就意味著在國家法律層面，民辦學校應享有公辦院校所享有的全部權利，即在辦學經費劃撥、科研項目支持、教師職稱評審、學生社會醫療保險等方面與公辦院校享有同等的權利。而現實情況是，獨立學院在辦學過程中從未取得過與公辦院校同等的權利，但卻履行了與公辦院校同等的義務。國家財政動輒向公辦院校劃撥幾億、十幾億,甚至幾十億的辦學經費，而獨立學院從未享受到這種權利；在科研項目成功申報方面，獨立學院也只能拿一些最為“底層”的項目；教師職稱評審、學生就業和醫療保險亦是如此。

(二)辦學主體對獨立學院的支持力度不夠

獨立學院的辦學主體指的是國家機構以外的社會組織或個人和實施本科以上學歷教育的普通高等學校。目前，很多獨立學院的辦學主體僅僅把獨立學院作為獲取經濟利益的手段，如很多獨立學院辦學主體每年從獨立學院收入中按照相應的比例抽取辦學經費，有的獨立學院辦學主體每年抽取超過1/2甚至更高比例的辦學經費，獨立學院僅僅能夠使用的運行經費不足以支持學校生存，何談改善教學條件、提高教學質量，更何談引進優秀人才、培養社會所需人才？由于獨立學院未來發展途徑有轉設為民辦高校、繼續辦獨立學院等，舉辦高校為了規避風險，減少對獨立學院的支持。還有一些獨立學院是舉辦高校異地辦學，地理空間上的距離，使得獨立學院無法獲取更多的資源。

(三)獨立學院的體制機制靈活性優勢尚未完全發揮

獨立學院作為社會的一個單位，無法擺脫外部環境的制約。地方政府為落實一些政策，常常會以行政命令的形式干預獨立學院的內部治理，要求以公辦高校的標準執行和落實國家政策，設置與政府相對應的職能部門；獨立學院在學費收取標準上依然帶有強烈的計劃色彩，無法實現市場定價；舉辦高校派出的管理者常常會把公辦學校的管理模式生搬硬套到獨立學院，設置各種條條框框，行政衙門色彩濃厚。

(四)生源競爭日益激烈

獨立學院由于舉辦體制的公有性和運行機制的民營性之間存在著深刻的矛盾，因而獨立學院的發展帶有明顯的“雙軌制”特征，其弊端在招生工作中被充分暴露出來[6]。一方面獨立學院大規模、高速度發展，規模與數量急劇增加；另一方面，達到獨立學院錄取分數線且家庭具有支付能力的考生則越來越少，這導致獨立學院之間展開激烈的生源競爭。《教育部關于獨立學院辦學條件教學工作專項檢查情況及有關問題的通報》(教發〔2005〕5號)提到，不少獨立學院鉆“雙軌制”下的制度空白，擅自舉辦“學分制本科試點班”，違規招生、亂收費，甚至委托中介機構不通過招生管理部門進行招生活動，嚴重擾亂了招生工作的正常秩序，在社會上造成了極壞的影響，敗壞了高等教育的聲譽。大多數人仍然認為獨立學院辦學水平低，管理不規范，不愿意讓子女報讀。

獨立學院在建設發展過程中面臨的以上問題，自從獨立學院誕生之日起就存在，在未來一定時期內仍會繼續存在，獨立學院只能選擇自力更生謀改革，苦練內功求發展。

二、獨立學院綜合改革的有效路徑

(一)凝聚共識，建立事業合伙人制度，集聚辦學力量

不斷深化改革是獨立學院自我提升、自我發展的有效手段和強大動力。改革能否成功很大程度上取決于對改革的認識是否一致，思想的一致性有利于促進行動的一致性，要讓獨立學院教職員工意識到獨立學院在建設發展過程中面臨的困境，增強改革的緊迫感和使命感。因此，獨立學院綜合改革要求獨立學院的管理者和教職員工在思想上達成共識，共同朝著提高教學質量、突出辦學特色、提升治理水平等改革努力。

企業治理領域的事業合伙人制度，是邀請企業員工以主人的身份參與到企業的運行管理中，共同承擔企業的經營風險。獨立學院可以參考借鑒事業合伙人模式，鼓勵教職工積極參與到學校的運行管理當中，增強教職工的主人翁意識，與獨立學院的舉辦者共同承擔辦學風險，這樣既可以達成辦學和改革的共識，更重要的是可以凝聚辦學力量。

(二)找準辦學定位，突出特色辦學

獨立學院不同于公辦高校，其經費來源主要是學費收入，教師的工作精力主要集中在教學方面，培養的人才主要是面向社會的復合型、應用型人才，所以獨立學院的辦學定位不能生搬硬套公辦高校的辦學定位，不能把學校定位為研究型大學或教學研究型大學。研究型大學每年所需要的研究經費至少在幾十億元，同時還需要大量的受過嚴格學術訓練的具有較高研究能力的高水平教師，目前獨立學院尚不具備這些基礎和條件。因此，獨立學院的辦學定位要緊密結合市場需求，朝著應用型或應用技術型的教學型大學方向發展。

特色是一個事物或一種事物顯著區別于其他事物的風格、形式。獨立學院的辦學不能生搬硬套公辦高校的辦學模式，要在專業設置、人才培養、運行模式等方面具有自己的特色，這樣才有助于獨立學院和公辦高校在同一個市場經濟條件下具有獨特的競爭力和生存空間。即便是獨立學院之間，各個獨立學院也需要發掘自己的特色，循規蹈矩和同質化的辦學必將使得獨立學院的發展空間日益縮小。獨立學院的特色發展，就要形成與公辦高校相比充分發揮體制機制的靈活性優勢，與同類院校相比充分利用區域特色的單一性優勢。

(三)落實教學中心地位，提高教育教學質量

從唯物辯證法的角度講，獨立學院自身包含的很多矛盾之中，教育教學處于支配地位，對獨立學院的發展具有決定性作用，是主要矛盾。無論在公辦高校還是民辦高校，教育教學質量是評價一所學校辦學成果的最為核心的指標。提高教育教學質量是一所大學永恒的追求主題，獨立學院需要緊密結合辦學定位、所處區域經濟特色和人才培養目標，查找教育教學過程中存在的問題，制定教育教學發展規劃，完善教育教學考核體系，集中物力、財力、人力提高教育教學質量。教育教學質量的提高能夠為獨立學院的發展開啟一個良性循環，即教育教學質量的提高有利于培養符合市場需要的人才，有利于擴大學校的知名度，有利于減輕招生壓力，有利于維持穩定的辦學經費，有利于進一步提高教育教學質量。

(四)合理利用社會資源，提高教師隊伍整體水平

教師是提高教育教學質量的關鍵，是獨立學院發展的主要矛盾的主要方面。從整體上講，目前人力市場處于供大于求的局面，人才相對過剩，這對辦學經費緊張的獨立學院來講是機遇。獨立學院可以考慮利用區域優勢(如東南沿海區域引進西北、東北區域的優秀人才)、崗位優勢(如聘請公辦高校離退休教師擔任重要崗位)、地區優勢(如在高校密集地區，可以借用其他高校的教師資源)、政策優勢(如制定補充養老保險、提供住房等政策)等優勢，充分利用社會資源，廣納賢才，提高教師隊伍整體水平。

(五)適應應用型需求，堅持人才培養的市場化和差異化

人才培養的市場化要求獨立學院內部專業設置的市場化，即獨立學院的學科專業設置要緊密聯系市場需求，根據市場的發展情況調整專業設置，只有被市場認可的專業培養出來的人才才能被市場所接納。人才培養的差異化要求獨立學院的人才培養方案要區別于公辦院校和高職高專院校，大多數公辦院校培養出來的學生偏重理論知識的掌握，大多數高職高專院校培養出來的學生偏重實際操作能力，而獨立學院培養的人才既要掌握基本的理論知識，又要具備專業的技術操作能力，也就是我們所說的應用型、復合型人才。

(六)以預算管理為手段，加強風險調控能力

預算管理最早應用于企業，是利用預算對企業內部各部門、各單位的各種財務及非財務資源進行分配、考核、控制，以便有效地組織和協調企業的生產經營活動，完成既定的經營目標。隨著高校辦學市場化的發展趨勢，預算管理越來越多地被用于高校內部管理。作為與市場經濟密切相關的獨立學院，具有實行預算管理的先天條件，即它是利用社會企業或個人資源辦學，辦學經費緊張，需要實現利用最少的支出實現最大的效益，并能有效地規避辦學風險。預算管理是學校內部工作計劃的數量化，通過預算的編制引導學校工作的方向；預算管理是一種預測手段，根據對學校一段時間內的收支情況的預判，可以預測到可能存在的問題，采取必要的措施，控制偏差，保證學校工作計劃目標的實現；預算管理作為一種控制手段，可以對學校的運行情況進行事前控制、事中控制和事后控制，保證學校的平穩運行；預算管理作為一種溝通協調手段，有利于加強學校管理層的工作聯系，保持工作的一致性，提高辦學效率。

(七)推進管理去行政化，建立精簡高效的管理隊伍

去行政化是高校內部管理的大勢所趨。在現行的國家行政管理體系下，公辦高校“校長一走廊、處長一禮堂、科長一操場”的現象十分普遍，已引起社會的詬病，學校內的“官”和“衙門”多了，人際關系變得復雜，辦成一件事情要靠關系，往往出現簡單的事情復雜化，導致管理工作效率低下。獨立學院要利用好體制機制的靈活性優勢，通過多部門合署辦公和社會競價購買服務等方式精簡機構設置，建立事業合伙人制度，讓廣大的教職工參與到學校管理過程中，提高管理效率。

(八)加強獨立學院間溝通交流，建立區域性校際互助聯盟

高校聯盟是若干有著共同利益追求并且圍繞共同戰略目標的高校，通過所在聯盟規則約束而建立的聯合體。高校聯盟在國內外已經存在很長時間，如世界一流大學高校聯盟有常春藤聯盟、世界大學聯盟、美國大學協會、英國大學聯盟等；以我國教育部直屬高校為主體的高校聯盟有九校聯盟、北京高科大學聯盟、高水平行業特色大學優質資源共享聯盟等；以省屬高校為主體的高校聯盟有全國九所地方綜合性大學協作會、中西部高校聯盟、應用技術大學(學院)聯盟；其他高校聯盟有全國文理學院聯盟等。獨立學院之間有著共同的“身世”和利益追求，面臨著共同的發展問題，需要加強相互之間的溝通和交流，實現資源共享，優勢互補，建立獨立學院互助聯盟，共同應對辦學風險，提高獨立學院的整體辦學水平和在高校中的競爭力。

(責任編輯：蔣國平)

[1]張勁松,董雨,張志萬.基于利益相關者理論的獨立學院法人治理研究[J].廣東開放大學學報,2015,24(3):53-57.

[2]教育部.2016年全國高等學校名單[EB/OL].[2016-06-03].http://www.moe.gov.cn/srcsite/A03/moe_634/201606/t20160603_248263.html.

[3]新華社.胡錦濤在中國共產黨第十八次全國代表大會上的報告[EB/OL].[2012-11-08].http://cpc.people.com.cn/n/2012/1118/c64094-19612151-1.html.

[4]袁貴仁.深化教育領域綜合改革[EB/OL].[2013-11-20].http://www.moe.gov.cn/jyb_xwfb/moe_176/201311/t20131120_159604.html.

[5]教育部.教育部令第26號[EB/OL].[2008-02-22]. http://www.moe.gov.cn/srcsite/A03/s181/200802/t20080222_170538.html.

[6]姜代武.我國獨立學院的十年“獨立”之路[J].現代教育科學,2009(4):41-45.

On the Comprehensive Reform Path of Independent Colleges Under the New Situation

ZHANG Jin-song1,ZHANG Zhi-wan2

(1.Zhuhai College of Beijing Institute of Technology, Zhuhai 519085;2.City University of Macao,Macao 999078,China)

At present, independent college facing with the daelopment difficult problen for example,national laws and regulations related to the implementation is not in place, not enollgh support of matrix of nvnning colleges and wniversitios, system flexibility advantage is difficult to fully play out and student source competition increasingly fierce development challenges, there is an urgent need for comprehensive reform, finding the effective ways and improve the quality and level of education.

independent colleges;comprehensive reform;path

G642.0

A

1671-9719(2016)10-0028-03

張勁松(1979-)，男，安徽蚌埠人，助理研究員，澳門城市大學工商管理博士生，研究方向為教育綜合改革、高等教育管理和教育評估監測。

2016-07-14

2016-08-06

廣東省教育廳深化教育領域綜合改革試點項目“獨立學院特色管理與改革創新”(粵教規函〔2015〕9號)；廣東省教育廳2014年度廣東教育教學成果獎(高等教育)培育項目“基于治理的應用型本科人才培養模式綜合改革的探索與實踐”(粵教高函〔2015〕72號)；2015年度廣東省教育統計科學研究計劃項目“廣東教育事業發展統計監測研究”(14TJ1001)。