大慶加快戶籍制度改革問題研究

朱順

（大慶師范學院法學院，黑龍江 大慶 163712）

大慶加快戶籍制度改革問題研究

朱順

（大慶師范學院法學院，黑龍江 大慶 163712）

在戶籍制度改革實踐中，大慶市除了面臨一些諸如政策、法律、財政等共性問題外，還面臨自身特有的問題，比如市政與油田企業之間社會保障體系分立、計劃經濟依然有較大影響、社會組織欠發達和社會服務供給能力弱等。這些問題的存在對于建立統一的社會保障體系、拓寬政府籌資渠道、發揮社會組織作用具有不利影響。大慶市政府應當在事權明確的基礎上，不斷拓寬籌資渠道，發掘社會潛力，為戶籍制度改革奠定基礎。

戶籍制度；居住證制度；基本公共服務

大慶作為以石油、天然氣為主的資源型城市，在國家經濟社會發展中占有十分重要的地位。也正因如此，大慶形成了獨具特色的經濟社會結構和戶籍管理模式——戶籍+單位。作為企業意義上的大慶，它在相當程度上還保有計劃經濟形態；作為市政意義上的大慶，它順應了改革開放的現實需要，積極推動戶籍制度改革。與此相對應，大慶社會保障體系也分為油田和市政兩條線，油田企業有自己獨立的社會保障體系。因此，大慶戶籍制度改革面臨著農村與城市、計劃與市場的雙重統一問題。

長期以來，我國的社會管理和保障體系建立在戶籍管理制度的基礎之上，導致戶籍制度改革不可能單獨進行，而是要輔之以社會公共資源的配給，必須早籌劃、早落實才能取得理想效果。國務院公布的《國家基本公共服務體系“十二五”規劃》（2012年7月19日）明確了實現基本公共服務均等化的時間表：在2011年至2015年，覆蓋城鄉居民的基本公共服務體系逐步完善，基本公共服務均等化取得明顯進展；到2020年，城鄉間、區域間基本公共服務差距明顯縮小，爭取基本實現基本公共服務均等化。《國務院關于進一步推進戶籍制度改革的意見》對戶籍制度改革的目標和時限做出規定：以調整戶口遷移政策、統一城鄉戶口等級制度和全面實施居住證制度等三項工作為基礎，建立和完善全國統一的人口基礎信息庫，為人口與社會發展宏觀調控提供依據。同時，為了增加戶籍制度改革的含金量和吸引力，對教育、就業、養老、醫療、衛生、住房等城鎮基本公共服務的質量和數量都提出了要求：質量上要在2020年達到小康水平；數量上要不斷提高覆蓋面，并在2020年達到增容城鎮人口1億的目標。因此，大慶市戶籍制度改革不僅要克服自身存在的特殊困難，而且還要與國家步調相一致，必須早籌劃早落實才能始終處于主動地位。

一、大慶加快戶籍制度改革的目標定位

大慶市把城市人口增長預期與城市發展規劃有機結合，把戶籍制度改革視為加快城市發展的重要措施，到2020年基本達到常住人口350萬；到2050年達到550萬。因此，在實踐戶籍制度改革的過程中，大慶并沒有局限于完成國家經濟社會發展規劃，而是以此為契機創造性地提出了更高的發展目標，為積極穩妥地推動戶籍制度改革注入了強大的精神動力。以更高目標為背景，大慶市戶籍制度改革從大處著眼，從小處著手，把常量為36.5萬的流動人口納入戶籍制度改革范疇，通過推行流動人口服務管理居住證制度，把居住證服務管理工作納入市委40項重點工作和市政府80項重點工程建設，為這些常住流動人口成為“新市民”創造條件。這些持有《大慶市居住證》的“新市民”將在社會保障、計劃生育、子女就學入托、醫療衛生、住房保障、就業培訓、職業介紹、法律援助和社會救濟等方面，與市民享有同等待遇。由此可見，大慶市戶籍制度改革目標定位有著清晰的邏輯層次，實現了長遠和眼前、宏觀和微觀發展目標的有機結合。所存在的問題是如何夯實實現改革目標的物質基礎。

二、大慶加快戶籍制度改革的方式

《國務院關于進一步推進戶籍管理制度改革意見》（2014年7月24日）確定了“進一步調整戶口遷移政策，統一城鄉戶口登記制度，全面實施居住證制度”的改革目標。它由戶口登記制度和居住證制度兩部分內容構成。兩種制度在適用范圍上存在差異，但在內涵與任務上存在銜接之處。

戶口登記制度主要適用于統一城鄉戶口登記制度和戶口遷移問題。在統一城鄉戶口登記制度方面，戶籍制度改革要求戶口主要體現人口登記功能，而不再具有區分農業戶口與非農業戶口的功能。在此基礎上，實現教育、衛生、社保、就業、醫療、住房等基本公共事業的城鄉一體化覆蓋。在戶口遷移問題方面，戶籍制度改革要求全面放開建制鎮和小城市落戶限制，有序放開中等城市落戶限制，合理確定大城市落戶條件，嚴格控制特大城市人口規模。同時，圍繞合法穩定就業、合法穩定住所、參加社會保險等三項基礎內容，按照城市規模設定不同的戶口遷移條件。

戶口遷移制度主要適用于以外來務工人員為主的流動人口，即公民離開原戶口所在地到其他設區的市居住半年以上，可以領取居住證，符合條件的居住證持有人可以申請常住戶口。這里就存在一個居住證向常住戶口轉化的問題，而轉化的條件和轉化所帶來的變化則是戶籍制度改革的重點之所在。這種轉化以居住證的固有公共基本服務為基礎，通過連續居住、參加社會保險、納稅、買房等有條件的循序漸進的方式擴大權利范圍。可見，戶籍制度改革的核心目的就在于以城市為基礎和標準，減小城鄉之間、外來人口與本地人口之間的差距，讓生活在同一片藍天下的人們能夠普遍享受基本社會保障和公共服務。

在戶籍制度改革過程中，先推出居住證制度還是戶口本制度各地做法不一。2008年12月19日，齊齊哈爾市在黑龍江省內率先出臺了《齊齊哈爾市戶籍管理制度改革方案》，成立了全市戶籍管理制度改革工作領導小組，負責戶籍管理制度改革的指揮領導、組織實施和綜合協調工作，確立了統一全市567萬居民戶口本的最終目標，并在市公安局下設辦公室，負責具體實施工作。同時，由齊齊哈爾市公安局制定了《齊齊哈爾市戶籍管理制度改革實施細則》作為落實改革的具體依據，并已于2009年1月1日開始全面實施戶籍制度改革。

與之不同，大慶市采取了先推行居住證制度的做法，把居住證作為戶籍制度改革的第一期工作。先是于2010年3月在讓胡路區和林甸縣進行了“推居”試點工作，后于2011年10月11日由大慶市委、市政府出臺了《關于將外來務工人員轉為市民的若干意見》和《大慶市居住證管理暫行辦法，為“推居”工作提供了法律依據。同時，大慶市公安局制定了《大慶市公安局關于實施外來人員在我市落戶有關事項的意見》，把“推居”與落戶掛鉤，實現了“推居”工作的制度化。因此，大慶市的居住證制度和外來人口落戶制度已經建立并實施，只剩下統一城鄉戶口登記制度問題尚未全面展開，但城鄉統籌發展的實踐已經取得階段性成果，為統一城鄉戶口登記制度奠定了堅實的基礎。不僅《大慶市國民經濟和社會發展第十二個五年規劃綱要》（2011年9月22日）對“加快城鄉一體發展”做出了系統規劃，而且2012—2014年的《大慶市政府工作報告》都把統籌城鄉發展工作所取得的成績和明年預期作為重要組成部分，點、線、面各項工作均有詳細的統計。所存在的問題是，無論是居住證制度還是外來人口落戶制度，都存在一個原住居民與新住居民之間的一個互相認同感的問題，尤其是原住居民的認同感比較重要。可以考慮在“推居”或“落戶”過程中增加一些有關社會奉獻的量化考核，比如義務勞動、捐款、納稅等，在弘揚社會風氣、倡導奉獻精神的同時，增加原住居民對于新住居民的認同感和新住居民的社會責任感。

三、大慶加快戶籍制度改革的困難

由于戶籍制度改革的目的在于建立城鄉一體化的基本公共服務制度，這不僅極大地增加了原有公共服務體系的負荷，而且一些社會保障制度的內容也要進行相應的調整。

以比鄰的齊齊哈爾市為例，齊齊哈爾市農業委員會發布的《關于齊齊哈爾市戶籍制度改革狀況的調研報告》（以下簡稱《調研報告》，2010年12 月9日）中反映的問題為數不少，對于大慶戶籍制度改革具有一定的借鑒意義：

其一，認識原因所造成的戶改問題。戶籍制度改革與城鎮化是兩項有著內在關聯的不同工作，如果把兩者合二為一就會產生工作思路不清的問題。戶籍制度改革以打破城鄉二元結構，縮小城鄉差距為目的，并以此為城鎮化奠定基礎。然而，城鎮化的進程卻不能單憑對農民的思想動員，而必須立足于打造城鎮本身的吸引力，否則將難以取得預期的效果。因此，戶籍制度改革過程中存在著換證容易進城難的問題。

其二，政策原因所造成的戶改問題。一些戶改前的社會政策不能完全適應戶改后的社會情況，導致改革的推進無所依托并在一定程度上放緩改革的進程。如軍人轉業安置、最低社會保障、計劃生育、住房保障、醫療保險、交通肇事經濟補償等諸多問題。這些問題中都存在著城鄉差異比較，同時又都受到政策的調整和保障，在相應政策沒有做出調整或修訂之前，應當暫緩相關事項的改革進程。

其三，工作機制所造成的戶改問題。當前還沒有成立專門的戶口改革服務中心，附加于戶口上的許多社會管理工作都需要分頭去跑，因手續繁瑣而導致戶改時間拖延。

此外，在城鎮化建設一邊倒的情況下，如何處理那些已經農轉非又想轉農的申請也需要加以明確。

凡此等等，戶籍制度改革所面臨的問題包括財政的、經濟的、政策的、法律的、社會服務體系的等多個方面。“我國基本公共服務供給不足、發展不平衡的矛盾仍然十分突出，建立健全基本公共服務體系仍然面臨許多困難和挑戰。”大慶在戶籍制度改革過程中還要面臨著不同于齊齊哈爾、牡丹江、佳木斯的特殊困難，也就是長期以來計劃經濟體制對經濟社會發展所造成的不利影響，如計劃與市場并存的問題、社會保障體系二元化問題、社會結構二元化問題，等等。同時，由于大慶是以油氣為主的資源型城市，經濟發展狀況很容易受到外部環境的影響。特別需要注意，大慶經濟結構單一性的特點非常明顯，戶籍制度改革所需資金的絕大部分來自油企，在可預見的未來實現籌資渠道的多元化將是一項艱難的任務，將要面臨產業結構壓力、財政保障壓力、社會保障壓力、區域競爭壓力等多重問題。正所謂前途是光明的，道路是曲折的，須要通過發展經濟和創新思路解決改革中出現的問題。

四、大慶加快戶籍制度改革的路徑

戶籍制度改革是一項復雜的社會系統工程，所面臨的問題也要以系統的方式加以應對。《國家基本公共服務體系“十二五”規劃》對基本公共服務保障體系進行了規劃，主要由兩個層面的內容構成：

一是國家層面的“增強公共財政保障能力”，首先明確政府間的事權和支出責任，逐步將適合更高一級政府承擔的事權和支出責任上移；其次完善轉移支付制度，充分發揮中央和省級財政轉移支付的調節功能；再次健全財力保障機制，主要是優化財政支出結構、拓寬基本公共服務資金來源、提高縣級財政保障基本公共服務能力等。

二是社會層面的“創新供給模式”，在堅持政府負責的前提下，充分發揮市場機制作用，推動基本公共服務提供主體和提供方式多元化，加快建立政府主導、社會參與、公辦民辦并舉的基本公共服務供給模式。

以該系統規劃為基礎，大慶市戶籍制度改革不能走政府包辦的道路，而應當采用政府負責與社會參與相結合的方式，通過政府與社會兩個層面的努力，為基本公共服務均等化提供充分的人力和財力保障。一方面，大慶市政府應當在界定自己事權和支出責任的基礎上，擔負起本地基本公共服務的提供和監管職責，按照優先安排、增長匹配、供需平衡的原則安排基本公共服務預算，通過國際金融組織貸款等有效融資拓寬籌資渠道，加大國有資本經營預算用于基本公共服務的支出比重等；按照本行政區劃內基本公共服務均等化的要求，逐步提高縣級財政在省以下財力分配中的比重，幫助困難縣（市、區）彌補基本財力缺口。這些都是政府財政活動所必須遵循的行動指南，其目的是為了基本公共服務獲得充分的財政保障。另一方面，由于大慶市屬于老工業基地，市場化程度不高，社會組織不發達，提供社會服務的能力差等諸多原因，應當著力創新供給模式，發掘社會潛力：

一是建立多元化供給方式，包括擴大開放領域、擴展服務方式、加強政府引導、提升社區服務能力、提高信息化水平、適當吸引外資等諸多方面；

二是分類推進事業單位改革，對提供公共服務的事業單位，要強化公益屬性，改革和完善政府投入方式，加強監督管理，同時完善法人治理結構，使事業單位真正轉變為獨立的事業單位法人和公共服務提供主體；

三是通過強化社會公眾監督、社會組織有償承擔、發展志愿服務和慈善事業等方式，鼓勵社會力量參與到基本公共服務體系之中。

綜上所述，大慶市戶籍制度改革既是全國戶籍制度改革的一個組成部分，又是大慶市城市發展的重要戰略機遇期。《大慶市國民經濟和社會發展第十二個五年規劃綱要》（2011年9月22日）提出了建設現代化國際化城市的目標，把人口增長作為城市發展的積極因素和重要組成部分，提出了“推進城鄉規劃一體化”“推進城鄉產業發展一體化”“推進城鄉基礎設施一體化”“推進城鄉社會事業一體化”“推進城鄉社會保障一體化”的“五個一體化”，把統籌城鄉發展、消除城鄉二元結構、實現基本社會公共服務均等化等改革任務運籌于規劃中，落實到行動上。在戶籍制度改革實踐中，大慶市除了面臨一些諸如政策、法律、財政等共性問題外，還面臨著自身特有的問題，比如市政與油田企業之間社會保障體系分立、計劃經濟依然有較大影響、社會組織欠發達和社會服務能力弱，等等。這些問題的存在對于建立統一的社會保障體系、拓寬政府籌資渠道、發掘社會組織的作用等具有不利影響。大慶市政府應當在事權明確的基礎上，不斷拓寬籌資渠道，發掘社會潛力，為建立高水平、可持續發展的社會保障體系提供充分保障。

[1]大慶市人民政府網.弘揚大慶精神推動科學發展為建設現代化國際化城市而努力奮斗 [DB/OL].（2012-01-11）[2016-02-23].http://www.daqing.gov.cn/ztrd/xxgc/01/231235. shtml.

[2]中央政府門戶網站.國務院關于進一步推進戶籍制度改革的意見 [DB/OL].(2014-07-30)[2016-02-23].http:// www.gov.cn/zhengce/content/2014-07/30/content_8944.htm.

[3]縱橫法律網.齊齊哈爾市人民政府關于印發齊齊哈爾市戶籍管理制度改革方案的通知[DB/OL].（2008-12-19）[2016-02-23].https://law.m1488.com/87761/.

[4]中央政府門戶網站.國務院關于印發國家基本公共服務體系“十二五”規劃的通知[DB/OL].（2012-07-20）[2016-02-23].http://www.gov.cn/zwgk/2012-07/20/content_2187242. htm

[5]大慶市人民政府網.大慶市人民政府關于印發《大慶市國民經濟和社會發展第十二個五年規劃綱要》的通知[DB/OL].（2008-12-19）[2016-02-23].http://www.daqing.gov. cn/zfgw/szfwj/212058.shtml.

〔責任編輯：衛宇坤〕

C916

A

1002-2341（2016）02-0098-04

2016－01－18

大慶市哲學社會科學規劃研究項目，“大慶加快戶籍制度改革研究”，項目編號：DSGB2014117

朱順（1975-），男，黑龍江東寧人，講師，博士研究生，主要從事法理法史學研究。