公立高校涉訴合同糾紛的現狀及治理對策

方　芳

(天津市教育科學研究院 教育法制研究所， 天津 300191)

?

大學法治建設

公立高校涉訴合同糾紛的現狀及治理對策

方芳

(天津市教育科學研究院 教育法制研究所， 天津 300191)

文章通過分析2014年下半年公立高校涉訴糾紛數據發現，合同糾紛成為高校涉訴糾紛的主要類型，合同糾紛的內容日益多元化、復雜化，高校在合同糾紛中的應訴效果欠佳。文章進一步分析典型案例發現，基于高校法治意識欠缺及合同治理機制的不完善，高校在合同治理過程中存在失范現象。學校應當樹立法治思維與平等意識，厘清職能部門職責權限，建立合同審查與履行的雙軌機制，通過專業的法律風險防范機制來應對和減少合同糾紛的產生。

公立高校；合同糾紛；治理對策

隨著我國市場經濟的快速發展與依法治國的全面推進，公立高校開始越來越多地通過簽訂合同的形式與其他社會主體發生交易行為。與此同時，高校因合同產生的訴訟糾紛也悄然出現，并呈不斷增長的趨勢。高校涉訴合同糾紛的產生，不僅體現了市場經濟體制下高校與市場關系的變革，也體現了法治社會下對高校依法治校的新要求。黨的十八屆三中全會提出要通過市場在資源配置中起決定作用來深化經濟體制改革，反映在教育領域的重要方面即是學校與市場新型關系的建立。黨的十八屆四中全會提出的建設社會主義法治國家的總目標，體現在教育領域則要求學校提高治理法治化的能力。那么，如何通過規范學校與市場的合同行為，減少涉訴糾紛的產生，實現自我的突破性發展，是新形勢下現代大學制度建設的重要內容。

一、 目前高校涉訴合同糾紛的特點分析

合同(Contract)，又稱為契約、協議，是平等主體的自然人、法人、其他組織之間設立、變更、終止民事權利義務關系的協議。為了解目前高校涉訴合同糾紛的情況，作者以威科先行法律信息庫中的“法院裁判文書”為檢索工具，檢索了當事人一方為高校，判決時間為2014年7月1日至2014年12月31日的司法案例，從中選取了168個司法案例作為本次研究的樣本。通過樣本分析，文章總結出目前高校涉訴合同糾紛具有如下特點。

(一) 合同糾紛是高校涉訴糾紛的主要類型

在2014年下半年高校涉訴的168例司法糾紛中，因合同引發的糾紛共106例，占總糾紛數的63.1%，合同糾紛穩居高校司法糾紛數量之首。曾幾何時，在我們的印象中，高校似乎還是遠離社會、不受世俗干擾的“象牙塔”，與“契約”這樣市場化特征明顯的概念相去甚遠。但隨著市場經濟和法治社會的發展，高校的主體地位也在潛移默化地發生著變化。新中國成立之初，在計劃經濟體制下，我國政府實行統一集中的計劃管理體制，對高等教育領域也是進行直接控制與管理，政府與高校之間形成絕對的命令和服從關系，高校一度成為政府的附屬部門，缺乏與其他市場主體發生行為的資格和能力。但隨著1995年《中華人民共和國教育法》的出臺，我國明確了學校的法人地位，高校的法律地位逐漸發生變化。1998年頒布的《中華人民共和國高等教育法》第30條規定：“高等學校自批準設立之日起取得法人資格。高等學校的校長為高等學校的法定代表人。高等學校在民事活動中依法享有民事權利，承擔民事責任。”高校的獨立法人地位在立法中得以明確，意味著高校的身份發生了變革，它將不再是政府的附庸，而是真正成為可以獨立參與市場活動的法人主體。高校法人地位的確立為高校走向市場、參與各類契約活動提供了法律依據和主體資格。近年來，隨著高校參與市場活動的增多，同時伴隨著社會主體權利意識的逐漸增強，合同各方主體對于權利義務的履行日益重視，產生的合同糾紛也主要通過法律途徑解決，這就使得合同糾紛的增長呈顯性特征。

(二) 合同糾紛類型呈現多元化和復雜化

從高校合同糾紛的類型來看，在106例合同司法糾紛中，共涉及13種合同類型，包括勞動合同、租賃合同、建設工程合同、教育培訓合同、技術服務合同、裝飾裝修合同等。合同類型的多樣化引發了合同糾紛的多元化和復雜性。特別是隨著市場經濟與科學技術的快速發展，涉及不動產、大額資金、高科技、專業性強的合同糾紛越來越多，如高校與公司合作辦學項目糾紛、高校科技成果轉化合同糾紛、高校與公司的建筑工程合同糾紛等都在日益增多，這對學校管理合同的能力提出了更高要求。

合同糾紛類型的多元化反映了高校活動場域的變遷。在計劃經濟體制下，高校的諸多事宜皆由政府包辦，高校所需要的各種辦學資源基本上是“等靠要”，使得高校的對外活動場域局限于政府之間，很少與除了政府之外的第三方發生行為。黨的十八屆三中全會提出要通過市場在資源配置中起決定作用來深化經濟體制改革，高校與市場關系的建立也迎來新的變革。這種新型關系要求學校積極參與到市場中來，遵守和適應市場規則，通過合同的形式與其他市場主體發生交易行為。在這種改革背景下，高校作為獨立主體活動的場域逐漸發生變化。高校不再局限于和政府打交道，開始更多地作為獨立主體走向市場這個更大的場域，參與更多的市場活動。不論是對外開展教育培訓、接受委托開發科技成果，還是進行物資采購、基建維修、合作辦學，高校都是通過各種契約來與其他社會主體發生行為，學習利用市場機制主動地回應市場需求。如阿爾特巴赫(Philip G.Altbach)所言：“大學已經從‘象牙之塔’中走出，并且以‘軸心機構’的形象出現在現代社會中，以各種形式接收來自社會的資源,滿足外界的需求。”[1]凡·特威斯特(Van Twist)和英特·威爾特(Intel Wilt)則把市場化條件下的大學稱為“混合機構”,認為“它(大學)是這樣一個實體，運作于公共和私人領域之間，履行著公共責任，從事各種商業市場活動”[2]。高校在走入市場的過程中，越來越多地是以一種平等主體的身份與第三方進行交易和行為，通過契約來實現自己的權利，履行自己的義務。

(三) 高校多處于被告地位，應訴結果欠佳

在106例涉訴合同糾紛中，高校作為被告的案件為74例，占案件總數的69.8%。就合同糾紛案件判決結果來看，高校完全勝訴的案件42例，不到合同糾紛總數的一半。文章通過進一步分析數據發現，一方面，從理念意識來看，高校還沒有樹立很強的契約理念和法律意識，從而導致在合同履行過程中容易行為失范，甚至違反了合同約定還不自知，直至被告上法庭。另一方面，從治理能力來看，高校的合同治理能力有待提高，處理法律糾紛的專業性需要提升，在應對訴訟案件時缺乏專業知識和專業團隊，從而導致應訴效果不夠理想。

高校涉訴糾紛處理結果的不理想體現了高校對契約主體這個私權身份的不適性。由于長期以來高校與政府關系過分“親密”，導致其公權主體的身份被無形中放大: 在對外關系上，高校更容易有意無意地強化其“官辦”身份，容易以一種居高臨下的甲方態度對待相對方；在對內管理上，高校也呈現出行政化色彩，如內部行政級別的科層體系及職位的設置、上下級之間形成的命令與服從關系，以及行政權力對學術權力的擠壓等等，導致高校的活動帶有較為明顯的公權身份特征。隨著我國政府職能的轉變，契約理念深入人心，高校傳統的身份特征逐漸被淡化。政府已經不再對高校進行事無巨細的管理，不僅不干涉學校的辦學自主權，也不會作為高校的家長代辦一切了。這就要求高校必須走出去，通過市場參與來滿足自己的各方面需求，并學會在法治社會中通過法律途徑來維護自身的合法權益。在市場經濟體制下，高校要按照平等自愿、等價有償的原則從事民事活動，利用其獨立法人身份來參與和從事市場性活動，以獲取更多的教育資源，提高教育效益和教育質量。然而從高校涉訴合同糾紛的處理效果來看，高校對作為合同主體一方如何應對糾紛的處理并沒有做好充分的準備。

二、 高校涉訴合同糾紛中的典型個案分析

為了進一步分析高校合同治理存在的問題，作者從案例分析樣本中擇取了三則比較典型的案例，通過分析案件中的爭議焦點，可以管窺高校在合同治理中存在的問題。

(一) 青海民族大學與馬旭東人事爭議糾紛案*來源于案號(2014)青民提字第32號的裁判文書。

基本案情：馬旭東系青海民族大學教師，2003年7月14日，馬旭東與青海民族大學簽訂了《進修學習協議書》，約定馬旭東在青海民族大學不脫產攻讀碩士研究生學位，學習期滿后延長服務期限10年，否則承擔違約金10萬元，并退回學習期間的學費和全額工資。學校為此支付了馬旭東碩士學習期間的工資及津貼51 450.9元，免除學費18 000元。2006年9月1日，雙方簽訂了《攻讀博士協議書》，約定馬旭東脫產3年攻讀博士研究生，取得博士學歷后回校工作并延長服務期限8年以上，否則承擔違約金15萬元，退還已享受的待遇經費、工資和崗位津貼。馬旭東攻讀博士學位期間，青海民族大學支付其工資和津貼共計69 554元。2010年9月1日，雙方簽訂了《聘用合同書》，聘用期限為3年，合同約定：“經出資培訓的，原約定的服務期未滿而提出解除本合同的，應當賠償培訓費，標準為按本校《進修學習協議書》約定標準執行。”馬旭東于2011年5月13日向青海民族大學書面申請調動，未得到同意后，于2011年7月5日到青海師范大學工作。雙方因違約賠償事宜商量未果訴至法院。

案例分析：該案反映了高校人事合同管理中一個常見問題，即教師在職攻讀學位期間雙方如何就服務期限、學費、工資待遇等達成協議并依法履行。一般來說，高校會根據學校對教師攻讀學位的規定來起草具體合同，但學校在該類合同的約定中往往存在瑕疵與漏洞。結合本案可以發現以下幾個合同治理中的問題。一是關于合同違約金的約定。《中華人民共和國勞動合同法》第22條規定，用人單位為勞動者提供專項培訓費用，對其進行專業技術培訓的，可以與該勞動者訂立協議，約定服務期。勞動者違反服務期約定的，應當按照約定向用人單位支付違約金。但是違約金的數額不得超過用人單位提供的培訓費用。所以本案中法院支持馬旭東賠償青海民族大學攻讀碩士期間的違約金是18 000元，即學校免除其攻讀碩士學位的學費，而不是合同中約定的10萬。二是關于工資及津貼返還的約定。根據《中華人民共和國勞動合同法》第22條的規定，用人單位能夠追索的培訓費并不包括工資在內。如果馬旭東在攻讀博士學位期間仍然完成了學校的工作任務，那么其仍享有獲得工資的權利。因此法院僅判定馬旭東返還津貼部分，而不包括工資。三是關于經濟賠償的約定。《中華人民共和國勞動法》第102條規定：“勞動者違反本法規定的條件解除勞動合同或者違反勞動合同中約定的保密事項，對用人單位造成經濟損失的，應當依法承擔賠償責任。”本案訴訟中，法院認為青海民族大學沒有經濟損失的主張及證據，所以沒有支持賠償的請求。該案體現了學校在與教師簽訂的在職攻讀學位合同中，因多款內容與現有法律規定相沖突而導致無效，學校在應訴中也因主張及證據的缺乏沒有得到完全支持，顯現了學校在合同制定與履行中的問題。

(二) 上海交通大學與上海億仁網絡科技有限公司技術服務合同糾紛案*來源于案號(2014)閔民三(知)初字第613號的裁判文書。

基本案情：2012年9月7日，上海交通大學受中石油分公司的委托，負責研究開發天然氣銷售管理系統與相應的數據庫，雙方簽訂了《中國石油西氣東輸管道分公司科學研究與技術開發項目對外協作合同》。2012年10月16日，上海交通大學與上海億仁網絡科技有限公司(以下簡稱億仁公司)簽訂《技術開發合同》，委托其研究開發西氣東輸(銷售)公司天然氣銷售管理系統軟件，合同明確了數據庫的主要技術指標、進度安排、階段驗收目標及付款方式。約定項目分四個階段完成，款項分三次支付，均在中石油分公司給上海交通大學打款后再支付給億仁公司。在合同履行過程中，億仁公司在完成第一階段工作后，上海交通大學支付其12萬元，在第二階段工作中，雙方出現分歧，上海交通大學提出解除合同，并委托其他單位繼續完成項目，雙方就合同解除后的賠償問題產生爭議訴至法院。

案例分析：高校與企業通過簽訂技術服務合同為企業提供技術研發服務是推動高校科研成果轉化的重要形式。技術服務合同往往涉及專業性較強，標的較大，合同內容一般會涉及委托技術研發的具體內容、驗收的標準、款項支付的期限及方式等。該類合同在履行過程中會涉及很多細致而復雜的環節。就本案來說，雙方的爭議焦點之一集中在合同解除后對于上海交通大學支付給億仁公司第一階段工作報酬的12萬是否應當退還。法院認為，億仁公司完成了合同約定的第一階段工作，雖然其沒有提供中石油分公司的驗收報告，但中石油分公司已將第一階段的錢款支付給上海交通大學，上海交通大學又將約定的12萬元支付給億仁公司，說明中石油分公司和上海交通大學均已認可該第一階段的工作成果，故億仁公司應得到相應的款項。另外，在上海交通大學解除了合同之后又委托案外單位繼續開發，雖然是不同的單位繼續做后續工作，對前期工作有可能會做些修改，但不必然會全盤推翻前期的工作成果，故從本案事實及平衡雙方當事人利益角度考慮，法院認為億仁公司已獲得的合同款項不應退還給上海交通大學。分析該案可以看出，本案中，上海交通大學將中石油分公司的合作項目轉委托第三人本身就存在著一定風險，轉委托后又與受托人在履行中產生了糾紛，如果上海交通大學認為不應該支付第一階段款項應當在該階段工作驗收時提出質疑，扣留款項，而不應用行為表明接受工作成果，以致訴訟中處于被動，該案顯現了高校在合同履行中對糾紛的處理存在問題。

(三) 海南大學與海南日源太陽能開發有限公司建筑工程合同糾紛案*來源于案號(2014)海中法民(環)初字第8號的裁判文書。

基本案情：2008年12月18日，海南大學與海南日源太陽能開發有限公司簽訂《海南大學圖書館、學生公寓可再生能源建筑應用示范工程項目施工合同書》，由海南日源太陽能開發有限公司承包海南大學圖書館和學生公寓樓的建設工程。此前，雙方已將該項目向海南省財政廳、建設廳申報為可再生能源建筑應用示范項目。2010年11月12日，雙方簽訂補充協議，約定海南大學積極爭取國家補助金和配套資金到位，按海南省建設廳對本項目的補助資金1∶1配套，如還不能解決項目缺口資金，其余資金由海南日源太陽能開發有限公司出資完成該項目。2011年3月，工程竣工。海南大學在施工期間共向海南日源太陽能開發有限公司支付工程款7 066 200元。海南日源太陽能開發有限公司多次去函要求海南大學支付剩余工程款未果，遂訴至法院。

案例分析：建設工程合同也是高校合同糾紛中比較常見的類型，通常涉及標的及金額數目較大，合同的簽訂及履行需要極為謹慎。該案反映了一個核心問題，即當事人雙方在簽訂合同的過程中如何確定合同條款。一般來說，合同條款必須是符合法律規定的，在此前提下才能考慮各方的利益平衡。該案中，關于項目缺口資金由建筑施工方承擔的條款看似對高校有利，但實則違反了《中華人民共和國合同法》中的公平原則。法院審理認為，本案中被告系涉案項目的業主單位，原告僅系涉案項目的技術支持和施工單位，在涉案項目的國家補助金和財政配套資金不足以支付工程款的情況下，被告沒有支付完剩余工程款就獲取涉案項目的產權和收取利益，而原告并沒有得到任何涉案項目的權益。該合同約定損害了原告的合法權益，違反了公平原則。原告訴請要求被告以其自有資金支付剩余工程款和利息有理，應予以支持。合同條款是合同雙方權利與義務的集中體現，目前一些高校基于對法律專業知識的匱乏，在合同制定過程中容易出現兩個極端：一是針對對方規定的很多免責條款或不平等條款，由于無知而同意，導致在合同履行中損害了自身權益；二是為了最大化地實現自身利益，而不惜寫下違法條款，最終導致條款無效，自身還要承擔相應責任。合同內容的起草需要專業人士審查和把關，高校在合同簽訂之前，對合同的集體決策和審查至關重要。

從上述三則案例的分析中我們可以看出，高校合同糾紛涉及的利益主體具有多元化特征，合同糾紛的性質具有復雜化和專業化的特性。高校在參與市場運行的過程中需要注意未來的發展趨向，高校的主體身份在發生轉變，高校不再是公權主體的身份，也不是永遠的甲方，高校需要學會在這種多元權利主體的角逐中保持優勢并共贏發展，需要適應并利用這種身份的變遷來實現自我發展的突破。

三、 高校合同治理的法治化對策

司法糾紛背后折射出的其實是學校合同治理的失范，在現代市場經濟和法治國家加快建立的過程中，高校必須深刻認識到合同治理的重要性，在與合同相對方進行締約及履行合同的過程中應當樹立契約理念與法治意識，建立和完善合同治理的風險防范機制。

(一) 樹立法治思維與平等意識

調整和轉換思維方式是提高學校治理能力，建立現代化治理體系的前提和基礎。一方面，高校要具有法治思維。“法治思維是將法治的諸種要求運用于認識、分析、處理問題的思維方式，是一種以法律規范為基準的邏輯化的理性思考方式。”[3]在全面推進依法治國的背景下，如何運用法治思維解決學校治理中的重大問題和突出矛盾，如何保證學校教育活動符合民主法制、自由平等、公平正義的社會主義法治理念是現代學校治理的重要問題。合同就是法治社會下社會主體遵守規則的重要表現方式，高校必須深刻理解和遵守這種方式，并以法治思維來對待它。法治思維要求消除在舊的思維模式下所形成的一些與法治要求不符的辦事方式，例如托關系、找門子的辦事方式。樹立法治思維要把權利義務觀念、規則意識、契約精神等理念滲透于學校的文化之中，形成敬畏法律、尊崇規則、捍衛權利的法治文化氛圍。另一方面，高校要具有平等意識。平等是契約社會的重要特征，契約成立的首要前提即是雙方地位平等，任何一方沒有凌駕于另一方的權力。高校應拋棄自身傳統的甲方思維，深刻認識到合同雙方是在平等互利、誠實信用的基礎上進行合作，進而對自己的履約行為應持更為審慎的態度。

(二) 厘清相關職能部門的權責范圍

多元而復雜的高校合同糾紛，可能涉及多個高校職能部門，關系到學校內部治理中多元權力主體的規范和運行。我國目前高校職能部門的機構設置與運行存在碎片化、臃腫化傾向，職能劃分和部門設置不夠合理，職能交叉、職責不清的現象普遍存在。完善高校內部治理結構就是要優化內部權力結構和運行機制，厘清各部門職能，劃清權責邊界，這也是避免合同糾紛產生以及糾紛產生后利于追究責任的前提和基礎。學校應當按照精簡、高效的原則和為教師、學生提供便利服務的要求，“對現有部門的具體職能進行分解和整合，弄清哪些職能應當合并，哪些職能需要增加，哪些職能需要剝離，理順部門之間的職責關系，重點解決職責不清、職責交叉、職責劃分過細等問題，提高職能部門的運行效率和管理效能”[4]。每個職能部門要建立自己的權力清單和責任清單，明確哪些事項屬于自己職責范圍，要承擔相應的不利后果。凡是合同中屬于自身職責范圍內的事項都應當由職能部門進行相關性審查。

(三) 建立合同審查與履行的雙軌治理體系

分析高校合同糾紛敗訴的原因可以發現，合同審查的不嚴謹和合同履行的不規范是兩大主要因素。學校應當注意將合同的事前審查與事中履行并重，形成合同審查與合同履行雙軌并行的治理體系。一方面，學校在合同簽訂之前要注意共同審查。關于合同審查環節目前各高校做法不一，有的由學校專門的法律事務部門審查，有的則由校長辦公室等綜合部門審查，機構設置不同可能審核的主體也不同。無論目前高校的機構設置如何，我們需要注意一個趨勢，就是隨著高校合同的多樣化和復雜化，合同內容涉及的部門越來越多，如合同中的支付價款、支付方式等可能涉及財務部門，人事聘用、辭職辭退等可能涉及人事部門，重大資產處置、重大經濟項目可能涉及資產管理部門、紀檢部門、審計部門等。所以合同審查必須要根據合同的內容由相關業務職能部門綜合審查，法律事務部門主要側重于合法性審查。另一方面，高校要建立起合同審查與合同履行的雙軌機制。由于合同審查階段各職能部門審查了與自身部門有關的合同內容，從而也了解了各自部門在合同中應當履行的相關義務，故在日常管理本領域的過程中應當特別注意按照合同的規定進行行為。如勞動合同中關于工資的發放、社會保險的繳納及員工培訓的內容，需要人事部門根據合同條款進行日常管理，這種履行合同的過程其實也是規范學校治理的過程。

(四) 建立專業的法律風險防控機制，提升糾紛處理能力

2012年底教育部印發的《全面推進依法治校實施綱要》明確提出，學校應把法治作為解決校內矛盾和沖突的基本方式，且要建立專業化的法律風險防控機制。首先，高校應當建立一支法學專業素養和綜合能力較高的法律顧問團隊。人員配備上可以以學校的法務部門為主，同時從社會選聘優秀的專門人才從事專兼職法律顧問,如律師事務所的律師，高校及科研機構的專家、學者等。法律顧問團隊的職能包括論證學校重大決策的合法性，審查學校重大經濟項目、資產處置等重大合同的合法性，代理學校處理訴訟糾紛，以及參與解決校內糾紛等。其次，學校應當建立健全校內糾紛解決機制。對于校內合同糾紛，如學校與師生之間的合同糾紛，由于不涉及校外第三人，比較容易在校內解決糾紛，學校可以通過建立起包括信訪、調解、申訴、仲裁等各種校內糾紛解決機制將矛盾及時解決，降低雙方成本，提高解決糾紛的效率。最后，對于已經上升到司法層面的糾紛，學校應當以專業姿態積極應對。由于處理司法糾紛具有一定專業性，學校需要通過專業法律團隊來協助應對。在訴訟中，無論學校是主張權利的原告，還是被訴違約的被告，都必須嚴格遵守訴訟程序，注意保存和提供證據，建立起應對訴訟的專業機制，提高處理訴訟糾紛的能力。

[1]菲利普·阿爾特巴赫.比較高等教育[M].符娟明，等，譯.北京:文化教育出版社,1986:57.

[2]鄭春海.新形勢下對我國高校、政府及市場三者關系的思考[J].現代教育科學，2007(3)：75-77.

[3]張立偉.什么是法治思維和法治方式[N]. 學習時報，2014-03-31(A5).

[4]林祥檉，范麗娟.高校職能部門大部制改革的目標方案與運行機制[J].高校教育管理，2014，8(4):25-30.

(責任編輯馬雙雙)

Current Situation of Contract Lawsuit Disputes Concerning Public Universities and Its Countermeasures

FANGFang

(Department of Educational Law, Tianjin Academy of Educational Sciences, Tianjin 300191, China)

Through analyzing the data of contract lawsuit disputes concerning public universities in the second half of 2014, we can find that contract disputes become the main type of the litigation disputes. As the contents of the contract disputes become more and more diversified and complicated, universities fail to perform well enough in contract disputes. By further analyzing typical cases we find that there are many problems in contract-related process, which could be attributed to public universities’ lack of the awareness of ruling by law and the incomplete mechanism of contract signing and implementation. Universities should establish legal thinking of ruling by law and fairness and equality, improve innate governance structure by clarifying the boundaries of their powers and responsibilities, adopt a dual mechanism of contract examining and implementing, and establish a professional legal mechanism to prevent and deal with the contract disputes.

public university; contract dispute; governance countermeasure

專題主持/劉堯

2016-01-27

天津市教育科學“十二五”規劃課題(CE4031)

方芳，副研究員，從事教育法學研究。

G640

A

1673-8381(2016)05-0023-06

主持人簡介： 劉堯，教授，浙江師范大學教育評論研究所所長，從事教育評論學、高等教育學和教育評價學研究。

網絡出版時間: 2016-08-29

網絡出版地址: http://www.cnki.net/kcms/detail/32.1774.G4.20160829.1108.008.html