大學章程制定的幾個基本理論問題探討

羅澤意，何　蓉

(湘潭大學 公共管理學院，湖南 湘潭 411105)

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大學章程制定的幾個基本理論問題探討

羅澤意，何蓉

(湘潭大學 公共管理學院，湖南 湘潭 411105)

大學章程是現代大學的“憲法”，其本質應當是利益相關者意志的體現。大學章程的制定權大于大學章程本身，其實質是大學所有利益相關者意志的博弈和表現形態，是一種主權者所駕馭的、用以實現其根本意志的具體的、制度化的權力。大學章程的制定主體則是大學章程制定權得以運行的首要元素。它必然是利益相關者的聯合體，而并非僅囿于大學內部。大學章程的制定應當遵循民主、自由、以人為本和權力制約原則。

大學章程；本質；章程制定權；章程制定主體；原則

大學章程建設是現代大學制度建設的重要內容。當前國內許多大學制定了自己的大學章程。但是，無論是理論界還是高校本身對它的認識卻似乎仍然猶如“霧里看花”，似有所知，細想卻又模糊不清。這些模糊認識主要源于對大學章程的本質、制定權、制定主體和制定原則缺乏系統的清晰把握。在此種情況之下，探討大學章程的本質、對大學章程制定的相關基本問題進行學理性探討，對現階段的大學章程建設具有重要意義。

一、 大學章程的本質

大學章程是一個歷史性的動態概念，隨著社會環境和大學的發展進行演進[1]。大學章程雖然需要根據內外部環境的變化進行動態發展，但是大學章程中的那些根本性質是其自身組成要素之間相對穩定的內在聯系，由大學章程本身所具有的特殊矛盾構成，從總體上規定了大學章程的性能和發展方向。

一般而言，學術界普遍贊成大學發端于西方的中世紀。但是中世紀的西方教會勢力非常龐大，教育作為統治階級鞏固統治的手段基本上由教會所壟斷。同樣，中世紀大學也大多被教會通過托缽會等形式所控制。如英國最為古老的牛津大學和劍橋大學早期都有教會的資助，受教會控制。而大學的校長也多由主教擔任。但隨著世俗權力的逐漸崛起，國王在各方面的權力都得到極大擴展。如1553年，英國國會通過《至尊法案》宣布國王是英國教會的最高首領。從1563年起，英國所有的畢業生都要參加至尊宣誓以作為服從正統國教的證據。后來，英國皇室還要求根據申請人對國教的態度來決定是否授予學位，甚至發展到不信奉國教者不能入學。在世俗權力與教皇權力的競爭與較量中，教皇和國王都將大學視為鞏固統治的工具，為了標識自己對大學的統治權，他們紛紛向大學頒發各自的特許狀或各自制訂相應的大學章程。他們希望能夠通過特許狀或者大學章程賦予大學各種特權達到拉攏大學、期望大學站在有利于自己一邊的目的。

西方國家很多大學的章程都是根據特許狀而制定的?？梢哉f特許狀是大學章程的雛形或者初始載體。所以從歷史演進的角度看，大學章程有兩個主要的歷史淵源：其一是教皇頒發的特許狀；其二是國王頒發的特許狀。教皇和國王所頒發的特許狀基本都包含特許大學“自主開設課程、聘請教師、制定學術標準”等內容。如弗里德里希(Friedrich Wilhelm Ludwig)一世1155年應博洛尼亞大學師生的請求而頒布的《完全居住法》的相關規定就授予了學者和學生具有在城市中居住和自由活動的權利[2]。1231年，教皇格列高利九世(PopeGregoryⅨ)頒布的《大憲章》則一定程度上賦予了大學自我管理的權力，使大學在學術和管理方面的自治權力合法化[1]。此外，該憲章還賦予了大學師生罷課權和遷徙權。英國著名的劍橋大學就是這樣的，13世紀的巴黎大學也通過教皇的授權獲得了包括“大學罷課權、授予制訂大學規章制度的權力和懲罰違反規章制度者的權力、限制教堂教務長和主教管理大學事務”等一系列的特權。當然，有人或許會說中國歷史上也有大學章程。如由梁啟超參照日本和西方學制負責起草的《欽定京師大學堂章程》。《欽定京師大學堂章程》規定了大學的辦學宗旨、課程、管理、教師、學生等相關內容。但由于京師大學堂當時既是全國最高學府又是最高教育行政機關，所以該章程的效用范圍和力度都和現代意義上的大學章程有很大區別。與其說是大學章程還不如說是一部高等教育法，實際上起著規范全國高等教育辦學機構的作用。

現代意義上的大學章程是大學在取得統治者一定的自主權授予之后的事情。因此，從大學章程的歷史演進過程看，西方大學章程的本質也可以從兩個方面進行歸納：一是神的意志體現；二是君王意志體現。那些由教皇頒布特許狀而建立的大學，其特許狀中必然帶有“神的旨意”的色彩。而那些由世俗君王頒布特許狀而建立的大學，其特許狀也必然帶有“君王意志”的色彩。

雖然特許狀是大學章程的初始載體，但是現代大學章程已經和特許狀有著本質的區別。它已經成為對外宣布大學自治權，對內進行學校管理的“憲章”。它既需要考慮現行法律的規約，又需要考慮本校的實際，是反映所有利益相關者意志的文本契約。

近一百多年以來，在政治論哲學的指導下，大學不斷向“黃金島”嬗變，逐漸演變成為由許多利益相關者組成的利益共生體。利益共生體中的利益共生關系在共生過程中促使利益相關者與大學間的利益相關性程度越來越緊密的同時，也使得大學各利益相關者共同推進大學的進化和發展。

所以，大學章程的本質應當是利益相關者意志的體現。同其他學校內部的規章制度相比，大學章程不僅體現了大學內部各種利益相關者的力量對比，還體現了大學組織作為一個整體同外部利益相關者的利益博弈關系和力量對比關系。也正是因為如此，才有學者做出了“大學章程是連接大學內外制度的紐帶, 具有高于大學本身的法律效力”[1]的論斷。與此同時，由于大學章程還體現了大學內部各種利益相關者的力量對比，是大學內部各利益相關者關于大學價值和利益的分配契約，所以它又是大學的“憲章”。

因此，大學章程雖然在一定程度上會體現統治者的意志，但其本質的利益相關者意志論應當說是揭示了大學章程質的規定性，因為統治者本身也被包含在利益相關者之中。它須是經過共同體相關利益者充分協商、廣泛參與制定出來的[3]。

二、 大學章程的制定權

雖然我國已經有幾十所高校制定了大學章程，還有部分高校正在制定自己的大學章程，但很少有學者專門對大學章程的制定權進行深入而詳盡的研究。無論是理論界還是高校本身對它的認識仍然猶如“霧里看花”，似有所知，細想卻又模糊不清。因此，研究大學章程制定權的概念不僅有助于從歷史和現實兩個角度認識大學章程的真正價值，為大學章程的規范與大學行為的協調提供理論依據，還有助于厘清大學章程制定的主體、大學章程制定權的行使等基本理論問題。

大學章程的制定權是大學章程的制定主體按照一定原則創造作為一所大學“憲章”的大學章程的一種權力。如同制憲權那樣，從抽象的角度看，它可以被視作一種價值體系，既包括制定大學章程的事實的力量，又包括大學章程正當化的權威與價值。因此，大學章程的制定權也具有兩個方面的屬性：其一是事實上創造的力量；其二是將大學章程加以正當化的權威性，即制定的大學章程具有合法性與現實基礎*權寧星在其《憲法學原論》中認為憲法的制定權具有兩個方面的屬性：其一是事實上創造的力量；其二是將大學章程加以正當化的權威性。此處借鑒憲法學的相關知識，認為大學章程的制定權也具有這兩方面的屬性。。這兩個方面的屬性從邏輯上講實際上包含大學章程制定權的兩個重要領域：價值領域和規范、事實領域。完整的大學章程制定權的性質應該是由這兩個方面的領域所構成。二者有著密切聯系卻各自又有著不同的指向和內涵。大學章程制定權的價值領域體現的是大學自治、自由的理想目標和內在精神信念；而規范和事實領域則表現為大學章程制定權的實際存在形態及其運作。對于大學章程的制定權而言，價值領域和規范、事實領域的雙層結構缺一不可。價值領域的大學章程制定權不僅蘊含著大學對自身的理解、信念和感悟，還蘊含著大學自身對大學與政府間、大學與社會間關系的合理定位以及大學對自治、自由的追求和信仰。所以，大學章程制定權必然涉及價值領域的內容。而從規范和事實領域來看，大學章程制定權實質上是大學所有利益相關者意志的博弈和表現形態，是一種主權者所駕馭的、用以實現其根本意志的具體的、制度化的權力。規范和事實是大學章程實際存在形態及其運作過程的結果，也是大學章程的現實意義所在。因此，它也是大學章程制定權不可或缺的一部分。

關于大學章程的制定權，這里還需要討論兩個重要問題：其一是大學章程制定權與大學章程及大學其他規章制度三者的關系問題；其二是大學章程的制定權超脫于大學還是存于大學內部的問題。這兩個問題的討論都將十分有助于進一步加深對大學章程制定權性質的理解。

從大學與作為大學章程初始載體的特許狀的起源來看，大學的誕生明顯要先于特許狀。從大學一詞的詞源上追究，“University”本意是指行會，并且其內部成員通常將它認定是以知識為核心愿景和凝結核心的學者行會，是以學問為職業的教師和學生組成的行會[4]。由此看來，大學本身要先于大學章程產生?？梢韵胂?，大學作為一個行會存在時，必然有它的行業內部規約。這些內部規約應當就是原始的大學內部的規章制度。從“大學先于特許狀產生”的歷史事實似乎可以得出一個這樣的結論：大學規章制度與外部的教權及王權無關。因為教權和王權還沒有將觸角伸入大學內部的時候大學已經產生，并有了自己的內部規章制度。根據這個結論和前文“特許狀是大學章程的初始載體”的論斷，我們似乎又可以推導出另一個結論，那就是“大學章程及大學其他規章制度要大于大學章程制定權”。但是，這個推斷結果忽視了一個重要的問題，那就是特許狀的獲得才使這些行會大學獲得特權和合法性。無論是在教權高于一切的時代，還是教權和王權相互博弈的時代，又或是世俗王權戰勝教權取得領導地位的時代，統治階級都有著巨大的將大學的規章制度加以正當化的權威性。如果大學的規章制度被統治者所否定，那它們將很難具有合法性和現實基礎。而將大學章程加以正當化的權威性恰恰是大學章程制定權的兩個屬性之一。顯而易見，大學章程的制定權要大于大學章程本身。

此外，大學章程對大學來說類似于憲法，但畢竟不是憲法，還需要體現很多大學外部利益相關者的意志。如果肯定大學章程的本質是利益相關者意志的體現，那么結論就很容易得出。由于包括政府在內的眾多外部利益相關者的意志和干預，大學章程的制定權必然超脫于大學本身。尤其是在公立高校，政府還是大學的最大出資人。并且，政府作為“政治共同體”的執行機構和核心代表，沒有政府的支持，大學章程的正當化的權威性將受到巨大挑戰，甚至失敗。因為大學章程不僅是處理大學內部事務的綱繩，還是大學處理其與外部關系的基本依據之一。

三、 大學章程的制定主體

大學章程制的制定主體是指大學章程制定過程中所有直接或者間接參與者的總稱，因此涵蓋范圍非常之廣。《中華人民共和國高等教育法》對于大學章程的制定權和大學章程的制定主體無明確規定。目前其他法律也未見明確規定享有章程制定權的機構或人員。

探討大學章程制定權首先要討論的就是制定主體問題。因為制定主體的合理性將在很大程度上影響大學章程的合法性和科學性，決定大學章程的運行效果和效率。

有學者歸納了大學章程制定主體的呈現形式，認為主要包括大學成員代表會議、大學決策機構、大學黨委三種；并且進一步認為，大學章程的制定主體——大學的相對獨立性和法人身份以及大學章程自身的法律屬性，決定了大學章程的制定主體歸屬于大學內部[5]。也有學者依據法治說理論和功能說理論將大學章程的制定主體劃分為決策主體(依法有權進行章程制定的機構或人員)和影響主體(有權進行或實際參與章程制定活動的機關或人員)兩類。雖然，根據相關法律規章可以推定大學舉辦者是大學章程的制定主體，當前人大及其常委會、政府和大學都在履行制定大學章程的職能。但是，只有大學作為大學章程的制定主體，才可能充分體現大學辦學主體的地位[6]。這是兩種對大學章程制定主體的研究中比較具有代表性的觀點，但是，如果以大學章程制定權的本質作為邏輯起點來進行純粹的邏輯推演，似乎此兩種觀點都具有一定的局限性。

第一種觀點認為大學章程的制定主體——大學的相對獨立性和法人身份以及大學章程自身的法律屬性決定了大學章程制定主體歸屬于大學內部顯然不太合適。古老大學具有行會屬性并具有相對獨立性不假，但從大學的演進歷史來看，大學從未真正實現獨立而免受外部干預。而大學所享受的特權最初則來自于作為大學章程初始載體的特許狀。而無論是來自教會的特許狀還是來自世俗王權的特許狀都是政治斗爭或者為了達到一定政治目的的結果。從政府對待高等教育的態度和現實行為來看，其對高等教育的干預力度和方式早期受到過教會的制約。在教會權力潰退和衰落之后，政府對高等教育的干預力度受到經濟發展狀況和管理理論發展、高等教育行業總體發展狀況以及國家領導人的執政理念的影響，但確實是幾乎沒有受到過某一所大學內部力量的直接影響。

由此看來，最為體現大學內外部利益相關者意志以及各利益相關者的力量對比的大學章程的制定主體完全集中于大學內部似乎不大可能也不大合適。歷史上，各國政府從未完全放棄過其對大學(尤其是公立大學)干預力度的最終解釋權和行動權。而在中國的高等教育行業，公立大學占絕大多數。政府作為高等教育最重要的出資人，毫無疑問是大學的核心利益相關者之一。并且，作為組織和發展教育、科技、文化、衛生、體育等各項事業的公共權力實際行為體，政府也不可能放棄大學章程的制定權。這一點從政府保留大學章程驗收權和大學審批權的《中華人民共和國高等教育法》第27條和第29條可以得到確定。如此看來，掌握大學章程的終審者是政府而非大學。因而，政府成為大學章程的制定主體合法成員。

第二種觀點認為根據相關法律規章可以推定大學舉辦者是大學章程的制定主體也不全面。此觀點實際上是僅從價值層面認為大學章程的制定主體應當集中在大學內部。而事實上，現代大學已經由以前的“象牙塔”演變成“黃金島”，除了一些政治需要，還能在很大程度上促進經濟社會的發展，成了一個“利益共生體”。并且，由于大學演變成了“利益共生體”，現在世界各國的高等教育大多實行成本分擔。所以，在當前的現實環境之下，將大學章程制定的主體完全囿于大學內部顯然是不妥當的。

大學的核心必然是知識，大學的基本功能必然是教授高深知識和技術。社會期望使大學使命不斷增加；使命增加促使大學功能擴展：圍繞知識逐步發展出科學研究和社會服務職能，并且還正在生長出其他的職能。德國大學曾經由于洪堡(Wilhelm von Humboldt)貫徹其“教學和研究一體”的大學理念而成為世界高等教育的寵兒；美國大學由于適應社會發展需要發展出大學服務社會的第三大職能，倡導產學研三位一體而成為世界高等教育的中心。大學職能的不斷擴展過程本身就是大學利益相關者不斷擴展的過程，這意味著大學的外部關系日趨復雜，與外界的利益關系日益緊密。這種利益相關的復雜外部關系在知識成為土地、勞動力和資本之外的第四個財富之源的知識經濟時代正在被進一步強化，大學由“象牙塔”演化為“黃金島”?？梢哉f，現代大學已經完全步入社會的中心，成為關系從個人利益到社會利益再到國家利益的多層面、廣覆蓋的利益共生體。

此外，大學的準公共性質和成本分擔的現實也決定了現代大學的章程制定主體不能局限于大學內部。其組織性質不能用單一化的姓“公”或是姓“私”來進行界定，應視之為準公共部門。對大學的管理就應該采用與中國特色社會主義市場經濟相匹配的管理模式，由權力和權利來共同影響大學的決策。那么，大學章程作為大學管理和決策最重要依據自然也應當由權力和權利來共同影響和制定。按照利益相關者理論的邏輯，在高等教育實行成本分擔制的現實情境之下，大學章程的制定主體很顯然至少需要將包括政府、學生家庭以及其他具有直接委托代理關系的外部組織或個人等在內的眾多利益相關者吸納進來。因為利益相關者作為大學這個利益共生體的參與者，其利益如果因為大學決策行為中的“壟斷”現象而受損，他們將不再愿意投資大學，用行動解除利益相關關系。從長遠看，這必然阻礙大學效能的實現，進而影響所有利益相關者的利益。制定大學章程的根本目的在于使大學行為更加規范化和長期規范化，以使大學能夠更加科學有效的發展，幫助現代大學達至卓越和長青。由此看來，大學章程的制定主體必然是其利益相關者聯合體，而不應當完全囿于大學內部。當然，大學的完全自治是大學一直以來的理想；完全自治的大學是一種理想中的大學。當一所大學的德性完全超脫于世俗的時候，或許大學章程的制定主體才可能和可以完全存在于大學內部。

四、 大學章程基本原則

大學章程基本原則是指在制定和實施大學章程過程中必須遵循的最基本的準則，是貫穿于大學章程制定和實施整個過程的基本精神，也是構成大學章程規范和行為基礎的綜合性、穩定性的原理和準則。

(一) 大學章程必須遵循民主原則

遵循民主原則,一是教育民主，二是大學內部管理民主。正如杜威(John Dewey)所言：“民主主義和教育的關系是一個密切交互的關系，……民主主義本身便是一個教育的原則，一個教育的方針和政策?！盵7]

隨著全球教育事業的不斷發展，教育民主思想越來越受重視，甚至教育民主已經成為世界教育事業發展的主要趨勢之一。從詞源上講，“民主”一詞是由“人民”和“權力”二詞組合而成，意為人民的權力，也稱之為“多數人的統治”或者“多數人的意志”。按照亞里士多德(Aristotle)的話說，“所謂民主就是‘容許任何公民一律參加’的制度”。羅素(Bertrand Russell)就特別強調教育民主。他認為：“明確民主和教育的關系是非常重要的，……我們所應追求的未來的教育制度是一種能使每個兒童都獲得最優機會的制度。理想的教育制度必定是民主的?！盵8]教育民主應該是教育事業永恒追求的目標之一。中國的高等教育已經步入大眾化階段，并且高等教育毛入學率還在不斷膨脹，甚至在未來不長的一段時期以內有可能步入高等教育普及化階段。雖然如此，但是教育民主依然是大學發展所需要遵循的重要原則。因此，教育民主也是大學章程所必須遵循的民主原則的題中應有之意。

民主原則還體現在大學內部管理的民主。大學內部管理的民主也必然成為大學章程所必須遵循的民主原則的重要組成部分。《中華人民共和國高等教育法》第11條明確規定了高校應當實行民主管理。大學章程雖然是大學內部管理的最高規范條文，還負有溝通外部關系紐帶的重要作用，但畢竟不是法律，效用等級顯然低于國家制定的法律，需要遵守現行的法律，不得同相關法律有抵觸。《中華人民共和國高等教育法》明確規定了大學要實行民主管理，那么，民主管理也應當是大學章程需要貫徹的重要精神之一。

在管理中采用民主的方法雖然表面上是管理對象被賦予了制訂、制定、評估決策與措施的權力，實際上使其對自己要完成的任務承擔了更多的責任[9]。當然，贊成集權者或許會批評民主管理所帶來諸如權力分散和決策成本過高等弊端。如果將民主管理視為一種工具，從純粹的經濟成本角度進行分析，那么權力分散和決策成本增加的問題的確會存在。權力分散是顯而易見的，不需要過多解釋。而決策成本根據決策經濟學的觀點一般被認為有兩個重要的解釋變量：決策信息的豐裕程度和決策目標的一致性。但是，大學確是最適合采用民主方式進行管理的地方。因為國內外大學的目標本身就十分模糊和多元化。中國自從接受西方的觀點將大學進行研究型大學、研究教學型大學、教學研究型大學及教學型大學等定位時，就在一定程度上緩解了過去高校那種千篇一律的狀況。它們的目標也開始變得模糊和多元化。這并不是一種歷史的倒退，反而是大學發展和進步的表現。另外，大學之所以在現存的各種社會組織中是最適合實行民主管理，還同它的內部人員特征有著十分密切的關系。在大學內部，被管理對象大多具有較高的文化水準。他們一般都具有理性思辨的習慣和特長。在常態社會里，他們的工作自覺性相對更高，而盲目性相對更少。大學教師，特別是那些具有真才實學的資深教授，長期與知識、學問和學生打交道。由于知識的專業性和大學傳播知識的屬性，教師們對自己所從事工作的意義的理解是在這一職業之外的人難以匹敵的，甚至也是許多領導或干部難以企及的。即使曾經是學生、高校教師甚至曾經是教授的人，后來成了管學校、管教師、管政府教育部門的專任干部或專任領導，從總體上或從統計意義上進行比較，他們對學校、教育、教學、科研工作的理解，也遠不及學校教授群體深刻[9]。

(二) 大學章程必須遵循自由原則

大學章程所要遵循的自由原則，其一是指大學內部人員作為自然人的自由權利不受侵害，需要在大學章程中得到體現；其二是指大學內部人員作為職業人的自由權利不受侵害，需要在大學章程中得到體現；其三是指大學本身作為獨立法人，其自由的權利需要在大學章程中得到體現。

大學內部人員包括教師、學生以及管理人員等所有工作人員首先都是自然人。作為自然人他們享有一定的權利，也即他們作為一個自然人為滿足其生存和發展需要而應當享受的權利。而自由是自然人所應該享有的基本權利。當然，包括自由在內的基本權利在各國的憲法中都有一定的體現，雖然有些國家的憲法并未明文規定。由于自然人的自由在各國憲法中都有體現，所以保障自然人的自由權利更加應當在大學章程中得到體現和遵循。不過，在此不再過多地討論大學章程中自然人的自由權利問題。

大學內部人員作為職業人的自由權利不受侵害在當前中國大學的現實情境中更多的是指學術自由，或者說學術自由是大學內部人員作為職業人的自由權利的核心部分。大學需要學術自由是由大學的組織和社會功能所決定的。學術自由的實現包含兩部分重要內容：“外在自由”的實現和“內心自由”的實現。所以它不但體現為保障學術自由的政策法規在多大程度上得到完善，還表現為學術自由作為一種理念在多大程度上得到認同[10]。由于學術自由的實現與現代大學制度的建構密切相關，所以作為現代大學制度載體的大學章程無論如何都要體現學術自由，遵循學術自由原則。羅素認為學術自由就是指學術討論的自由?！皩W術討論自由的實質就是選拔教師要根據他們對于任教的那一學科的精通程度，而對于這種精通程度做出判斷的又是其他專家?！盵11]南京大學學者冒榮則基于中國大學的現實情況認為，現代大學辦學中的學術自由，指稱的是學術活動主體在個人治學中免于外部干涉。學術自由的思想之所以能獲得普遍支持，不僅在于它具有促進知識發展的工具價值,更重要的還在于它反映了學術活動中主體個人的正義權利訴求。在當代民主社會，相當一部分學術自由所受到的侵害并非來自學術組織外部的強制，而是來自學術組織的內部強制。當前，大學學術自由面臨的最嚴重威脅恰恰是來自諸如學術道德規范正在受到嚴重的侵蝕和損壞等不正當的內部強制。這意味著需要在學術效率與學術自由的價值選擇上進行新的權衡,多一些對學術人員自由權利的尊重,才能有真正的知識生產效率[12]。

此外，大學本身作為獨立法人，其自由的權利需要在大學章程中得到體現。大學章程作為大學的“憲章”，要使大學通過知識創新能力進一步獲得社會的認可和“合法性”地位，就必須體現大學自治原則。

(三) 大學章程必須遵循人本原則

人本原則主要是指包括管理在內的大學行為要始終彰顯以人為本的思想。就中國大學當前的現實來看，迫切需要的是在大學內部管理方面更多地突出人本要求。

所謂人本教育即以人為本的教育，是一種把人的發展置于教育的核心，教育體制的創設、教育內容的選擇與教育方式的取舍以更好地促進人的發展為旨歸[13]，包括教育理念、教育方法、課程體系設計、教育管理方式和理念在內的活動過程。與之相對的是物本教育。與人本教育相對應的管理便可稱之為人本教育管理。而所謂的人本管理是指以人的發展為核心，強調人的個性、自尊、主觀能動性和發展自覺，以人和組織和諧統一發展為目標的協調活動及協調過程。

以人為本是中國教育發展長期以來堅持的戰略主題?！秶抑虚L期教育改革和發展規劃綱要(2010-2020年)》(以下簡稱《綱要》)多次出現和強調“以人為本”?？梢哉f，“以人為本”的理念貫穿了整個《綱要》的始終。對于教育而言，管理作為一種工具性質的元素，其首先要遵循教育的基本規律、教育發展的指導思想和教育工作方針，依循某一階段的教育發展戰略目標和戰略主題行事。因而，人本教育管理是當前和今后相當一段時期內為確保以人為本教育改革和發展目標得以實現的重要促進元素。換言之，在當前和今后相當一段時期內，教育管理在思想、方法和手段方面都要體現以人為本，為以人為本戰略主題的實現提供有力支持。如果管理思想、方法和手段不能貫徹以人為本，那么，以人為本的教育戰略主題的實現將大打折扣，甚至面臨失敗之危險。

(四) 大學章程必須遵循權力制約原則

權力制約原則是指有關大學的權力的各部分之間相互監督、彼此牽制，以保障大學及大學組成人員權利的原則。建立權力制約機制是現代大學制度的基本環節，也必然要求在大學章程中得以體現。

對于現代大學制度和大學章程所必須遵循的權力制約原則而言，主要有兩個方面的權力制約機制需要建立。其一是大學內部利益相關者的權力制約，主要體現為大學內部學術權力和行政權力的制約；其二是大學外部利益相關者的權力制約，主要體現為對政府干預大學事務的權力的制約。

學術權力和行政權力是大學內部的兩大主要權力。學術權力和行政權力關系的處理是現代大學制度建設實踐過程和大學章程不容回避的話題。只有使有限型的學術權力系統和服務型的行政權力系統邊界明晰，并在各自場域有序運行、權力相互制約才能維持大學內部權力秩序，使二者共生共榮，共同促使大學更有效率地發展和完成使命。作為現代大學制度載體的大學章程只有體現了大學內部兩大權力相互制衡的原則，現代大學制度在微觀層面才有可能得到真正實現。

對政府干預大學事務的權力的制約主要是通過弱勢利益相關者的聯合制約加以實現[14]。但是，在現階段，國家權力是社會權力得以完全行使的重要保障，一旦失去國家權力的支持和保障，社會權力很難建立和維持其統治。也就是說，社會權力的強制性權威來自于國家權力。很多時候，社會權力的統治意志和利益要借助于國家權力才能實現[14]。自然法學家們認為，國家權力作為公權力，是社會中個人舍棄其部分自然權利并以社會契約形式讓渡給國家或者社會整體，以便保障個人自然權利，國家或者政府的權力來自于人民的授予。在一個充分發展的民主社會里，社會權力不容小視。當一個社會發展到一定程度，有些權力在社會可以自行行使便足夠保障社會中自然人的權利時，社會已經沒有必要將那些權力讓渡給國家，再委托給政府行使。因為增加一級委托代理管理不僅意味著增加權力行使成本，還必須承擔更多權力濫用的風險。因此，在理想狀態中，國家與社會應當處于并立位置。國家雖然仍然是統治社會的主要力量，但社會也應該擁有強大的權力左右國家。作為市民社會主體的人們掌握著各種社會資源，擁有巨大的社會資本，他們可以借此制約國家。

改革開放以來，中國國家經濟生活、政治生活走向民主化、法制化，國家權力在總體上進入了健康運行軌道。尤其是市場經濟體制改革以來，國家完全統治社會的弊端受到巨大沖擊，國家—社會一體化的格局被逐漸打破，城鄉經濟自主權與相對自由得到確認，人民對社會資源配置擁有一定的自然權利。國家權力雖繼續保留在宏觀調控的必要功能，但已經逐步在某些領域把許多不當把持的權力歸還給社會機體[15]。社會主體開始擁有供自己直接支配的經濟力量，社會權力不斷擴展，多元社會利益群體逐步形成并進一步形成多方面的“壓力集團”。

近百年以來，大學在政治論哲學的指導之下發展，大學與外部系統之間的藩籬日漸消失，成為維系眾多利益相關者共同利益的利益共生體。并且在大學獨立法人地位得到法律確認之后，大學自主權已經不僅僅停留在理論層面，而是擴大到了實踐層次。因而，大學獲得政府財政支持之余爭取社會資金支持的行動的合法性得到提升。合法性問題得到解決，大學必然受效率作用力的驅使，不斷擴充自我場域，加強與外界聯系，爭取外部行動者的支持，以尋求更多更優的發展資源。這些大學受效率驅使而尋求到的眾多外部行動者都是利益共生體成員。成本分擔使數以百萬計的學生家庭成為大學的利益相關者；產學研合作等方面的影響使許多企業和外界精英的利益也同大學的發展狀況聯系越來越緊密。由此可以看出大學除政府之外的利益相關者是如此之眾。并且，由于大學的利益相關者遍布全國各個行業和各個階層，他們所掌握的社會資源對社會的支配力十分巨大。而共同的利益可以使他們彼此聯合起來，抵制一切可能導致他們利益受損的決策和行為。此外，大學本身作為重要的社會團體，其中不乏各種精英人物，當所有大學聯合起來，對包括政府在內的外部利益相關者的權力也能起到很大的制約作用。

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(責任編輯劉倫)

Discussion on Some Basic Theory Questions in Enaeting the Charter of University

LUOZeyi,HERong

(School of Public Administration, Xiangtan University, Xiangtan 411105, China)

Charter of the University is the “Constitution” of a modern university. Its essence should embody the will of the stakeholders. The right to enact the university charter is more important than the charter itself. The essence of the right to enact the charter reflects the game between all stakeholders and it’s a kind of concrete and institutionalized power charged by sovereign to achieve its fundamental will. The main body to enact the charter is the the primary elements for the right to run. The main body should be their stakeholders of the commonwealth, exist not only within the university. The enact of the charter should follow the principles of democracy, freedom, people-oriented and power constraint.

charter of university; essence; the right to enact the charter; main body to enact the charter; principle

10.13316/j.cnki.jhem.20160417.007

大學章程

專題主持/陳立鵬

2015-11-05

湖南省教育科學“十二五”規劃重大委托課題(XJK011ZDUT002)

羅澤意，副教授，從事教育管理與知識創新管理研究。

何蓉，碩士研究生，從事高等教育管理研究。

G640

A

1673-8381(2016)03-0071-08

主持人簡介： 陳立鵬，教授，教育部民族發展中心綜合研究室主任，從事教育政策法規、少數民族教育、學校管理研究。

網絡出版時間: 2016-04-17

網絡出版地址: http://www.cnki.net/kcms/detail/32.1774.G4.20160417.0924.014.html