保險業服務陜西移民搬遷工程路徑分析

王雨飛++常璇

摘 要：《陜西省人民政府辦公廳關于加快發展現代保險服務業的實施意見》提出：要提高保險服務能力，推動保險服務陜西省重大項目建設，以服務陜南陜北移民搬遷安置為切入點，探索在民生工程領域提供風險保障服務的有效途徑。本文就保險業如何服務陜西移民搬遷工程進行了深入思考，并嘗試設計出服務移民搬遷的可行性路徑。

關鍵詞：保險業；陜西移民搬遷工程；路徑

中圖分類號：F830.31 文獻標識碼：B 文章編號：1674-0017-2015（12）-0045-04

2014年，《國務院關于加快發展現代保險服務業的若干意見》提出：要使保險成為政府、企業、居民風險管理和財富管理的基本手段，成為提高保障水平和保障質量的重要渠道，成為政府改進公共服務、加強社會管理的有效工具。《陜西省人民政府辦公廳關于加快發展現代保險服務業的實施意見》提出：要提高保險服務能力，推動保險服務陜西省重大項目建設，以服務陜南陜北移民搬遷安置為切入點，探索在民生工程領域提供風險保障服務的有效途徑。本文就保險業如何服務陜西移民搬遷工程進行了深入思考，并嘗試設計出服務移民搬遷的可行性路徑。

一、陜西移民搬遷工程的基本情況

長期以來，災害與貧困是陜西發展的重要制約因素。防災減災與扶貧開發歷來是陜西工作的重中之重。其中，陜南地區是全國六大連片貧困地區之一，也是全省山洪和地質災害群發區，多次遭受洪水、滑坡和泥石流災害，平均三年半就發生一次大的洪災。28個縣區中，21個屬國家或省級貧困縣，400多萬群眾居住在生產生活環境惡劣的深山區。2001年至2010年間，陜南山區共發生地質災害2000多起，造成590多人死亡或失蹤，直接經濟損失高達460多億元；陜北白于山區是陜西三大貧困地區之一，地跨榆林和延安兩市，農業總人口80.2萬人。該地區干旱缺雨，而且地下水中含有大量鹽堿等礦物質，長期飲用危害人體健康。貧困發生率約是全國平均水平的10倍，絕大多數的貧困人口仍居住在土窯洞里。

陜南頻發的地質災害和陜北白于山區的極度貧困，使陜西省政府下定了扶貧避災移民的決心。2010年，陜西省政府通過《陜南地區移民搬遷安置總體規劃（2011—2020年）》和《白于山區扶貧移民搬遷規劃（2011—2015年）》，決定從2011年開始啟動“陜南地區移民搬遷安置”和“陜北白于山區扶貧移民搬遷”工程，涉及陜南地質災害易發區的漢中、安康和商洛3市28個縣，以及陜北白于山區的約1.9萬平方公里。按照陜西省政府的總體規劃，移民搬遷項目將從2011年持續到2020年，利用十年時間，完成陜南3市28縣的移民搬遷工作，安置移民60萬戶、240萬人。項目資金總需求1109.4億元，其中包括移民建設投資772.2億元、基礎設施投資140.9億元、公共服務及其他投資159.4億元，自主拆遷投資12.1億元，以及土地整治投資24.8億元。陜北白于山區移民搬遷的資金則需要近50億元。

二、陜西移民搬遷工程面臨的主要問題

陜西移民搬遷工程具有如下特點：一是搬遷規模宏大。按照規劃，移民的重點在陜南地區，未來 10年陜南計劃移民搬遷人數接近三峽移民的兩倍，有人將陜南移民稱之為有史以來規模最為宏大的移民搬遷工程。二是移民類型多樣。陜西移民的類型多樣，情況復雜，大致包括地質災害避險移民搬遷、洪澇災害避險移民搬遷、扶貧移民搬遷和生態移民搬遷等類型。三是所需投資大。按照總體規劃，陜西移民搬遷工程所需投資高達1159億元。有鑒如此，陜西移民搬遷工程也面臨諸多問題。

（一）社會保障壓力大

按照總體規劃，陜西移民搬遷工程采取“靠城靠鎮靠園區”和“進城入鎮住社區”的集中安置政策，預計將有大量農村居民進入城鎮，據統計，2014年，陜南地區搬到城鎮規劃區的群眾占到總搬遷人口的50%以上，這個規模相當于把陜西的城鎮化率提高了3.47%。鑒于目前社保基金缺口巨大，隨著移民搬遷工程的推進，農村轉移人口不斷增加，養老、醫療等社會保障面臨的形勢將更加嚴峻。

（二）風險意外威脅多

一是農業生產方面。移民搬遷使相當一部分農村居民進城入鎮，加速了農村土地流轉和規模經營，提高了土地集中程度，使得單個農戶的生產抵御風險能力下降。一旦發生較大的自然災害，承包經營的移民家庭將蒙受巨大損失。二是城鎮化建設方面。為妥善安置移民，需建設大量規模不等的城鎮。這些新建的城鎮，從通訊、供水、供電等基礎設施，到工廠搬遷、房屋建筑、生活配套設施的完善，均面臨風險，一旦遇上自然災害或意外事故，都會給移民安置造成不同程度的困難。三是移民人身安全方面。百萬移民的不同距離搬遷，可能因自然災害、交通事故等風險造成人身傷亡，影響搬遷進度。

（三）移民就業困難

從主觀上看，搬遷移民技能水平總體偏低。一方面，搬遷移民受教育程度普遍偏低，勞動技能單一，就業渠道較為狹窄，許多移民因擔心無法在城鎮就業而一再拖延搬遷時間；另一方面，搬遷移民技能培訓觀念淡薄，缺少主動參加培訓的意識，在一定程度上影響了轉移就業步伐。從客觀上看，拓寬搬遷移民就業渠道受自然條件和經濟發展制約較多。陜南3市28個縣（區）中有21個屬于國家或省級貧困縣，山大溝深平地少，產業園區和工廠企業分布不均，旅游產業欠發達，經濟基礎薄弱，吸納就業能力低，無法提供足夠的就業崗位。

（四）資金缺口巨大

陜西移民搬遷工程建設資金缺口巨大。一方面，地方財政資金嚴重短缺，落實移民社區基礎設施項目配套難度很大。另一方面，搬遷對象大都自籌資金能力弱，缺乏抵押物和穩定收入。在沒有無息貸款或貼息貸款等優惠政策的條件下，大量的借貸以及高額的利息使移民家庭背上沉重的經濟負擔。

三、移民搬遷與保險業發展的辯證關系

保險是現代經濟的重要產業和風險管理的基本手段，是社會文明水平、經濟發達程度、社會治理能力的重要標志，兼具經濟補償、資金融通和社會管理三大基本職能，與移民搬遷“以人為本”的核心理念相契合。開展移民搬遷有利于促進保險業發展，而保險業發展壯大之后，也能夠更好地為移民搬遷工程保駕護航。具體來看，兩者的辯證關系主要體現在以下兩個方面：

一方面，移民搬遷將有效釋放保險需求。大規模的移民搬遷將加速農村的城鎮化進程，提高城鎮化率。而從很多國家和地區的發展經驗看，城鎮化率的上升將帶來人均GDP的增加，進而帶動保險深度和保險密度的同向變化，即保費收入占GDP的比重和人均保費收入將得到不同程度的增長。研究表明，城鎮化率每提高1%，將帶動GDP增長1.3%；GDP每增長1%，將帶動保費收入增長1.3%。1996年瑞士再保險公司通過對東歐國家保險深度和人均GDP的關系進行實證研究，結果顯示保險深度與人均GDP之間呈現“S”型曲線關系，人均GDP的上升將帶動保險深度和密度同向增加。

另一方面，保險業可在移民搬遷中承擔重要角色。移民搬遷是一個復雜的系統工程，涉及面廣、投資巨大，需要多領域、多部門、多行業的共同參與。很多國家和地區的發展經驗表明，商業保險在統籌城鄉發展、完善社保體系、提高保障水平、輔助社會管理等方面具有明顯優勢，具有“經濟助推器”和“社會穩定器”功能，在移民搬遷中能夠發揮獨特作用。

四、我國保險業服務移民搬遷工程現狀

近年來，我國保險業積極服務南水北調、三峽等國家重點工程的移民搬遷工作，在社會保障、風險管理、資金支持等方面做出貢獻。目前，涉及的主要險種包括意外傷害險、農房保險等。

（一）陜西情況

陜西移民搬遷工程啟動以來，中國人壽陜西省分公司為陜南近一萬戶農村建房家庭提供了小型建筑工程保險，也為370萬外出務工人員提供了意外傷害保險；中國人保陜西省分公司共向陜南15039戶搬遷移民提供農村住房保險服務，其中漢中5300戶，商洛9739戶，合計提供風險保障1.61億元，有效降低了移民搬遷風險，分擔了地方政府壓力。

（二）其他地區的經驗

河南保險業積極服務南水北調庫區移民搬遷工作，累計為庫區5.9萬移民提供人身意外傷害保險保障75億多元，處理賠案133起，賠付150余萬元，辦理移民保單轉移226件，為庫區移民工作保駕護航，得到了當地政府和移民的充分肯定。重慶市積極籌建三峽人壽，計劃為三峽等各類大型國家重點工程中涉及移民的保險市場提供服務，通過商業保險彌補由于地方財政短缺而無法完全落實的社會保障政策，解決政府財政上的壓力和體制上的不足。

五、保險業服務陜西移民搬遷工程的路徑

（一）以商業養老和健康保險為突破口，著力分擔社會保障壓力

整合城鄉居民養老、醫療保險制度，解決大量農村轉移人口的社會保障，是移民搬遷工程需要解決的重要問題。當前，政府在社會保障方面已承擔了巨大的壓力，通過商業保險這種市場化的社會保障機制，能夠減輕政府的社會保障責任，分擔移民搬遷帶來的社會保障壓力。2014年，保險業在國內27個省份開展了392個大病保險統籌項目，覆蓋7億人口，參保群眾保障水平普遍提高10至15個百分點。各類醫療保障經辦服務人數達3.2億。企業年金受托服務覆蓋3.5萬個企業的877萬名職工，受托管理資產3160億元。陜西省大病保險試點已擴大到9個地市，覆蓋人群超過2500萬人，全年累計賠付支出3.46億元。受托管理企業年金業務規模達到83.61億元。基于此，建議進一步完善移民地區商業保險與社會保險的合作機制，繼續擴大商業保險機構受托管理新農合、城鎮居民基本社會保障服務的渠道。健全城鄉居民大病保險制度，進一步拓展覆蓋面，逐步提高報銷比例，切實解決移民家庭“因病致貧、因病返貧”等問題。積極爭取國家稅收優惠政策，發展個人稅收遞延型養老保險等新型產品，通過稅收杠桿提高移民家庭購買商業保險的積極性。

（二）以農業保險和巨災保險為突破口，著力抵御自然意外風險

通過創新發展農業保險、巨災保險等險種，有利于用市場化機制解決移民搬遷面臨的各類自然、意外風險。2015年中央1號文件提出：要強化農業社會化服務，必須完善農業服務體系，幫助農民降成本、控風險。通過發展農業保險、巨災保險等險種，有利于用市場化機制解決移民搬遷面臨的各類自然、意外風險。2014年，我國農業保險保費收入已達到325.7億元，承保金額1.66萬億元，向3500萬受災農戶支付賠款214.6億元，承保主要農作物突破15億畝，占全國主要農作物播種面積的61.6%。陜西省農業保險已實現保費收入5.68億元，全年共向440.16萬戶次農戶提供風險保障463.93億元，共支付賠款2.03億元，受益農戶23.89萬戶次。基于此，建議以主要糧食作物和農畜產品為重點，擴大移民地區農業保險保障范圍和覆蓋區域，逐步提高保障程度。因地制宜，在陜南地區，大力推動核桃保險、油菜保險、農房保險等險種的進一步發展，在陜北地區，大力推動大棗保險、馬鈴薯保險等險種的進一步發展，鼓勵有條件的公司積極開展山羊保險試點，幫助從事農業生產的移民抵御自然災害，實現移民搬遷“穩得住，能致富”。進一步推進移民地區的農業保險服務網點建設，延伸服務內容，優化服務流程，為移民家庭提供優質服務。同時，考慮通過再保險、巨災風險證券化、指數化保險等方式，分散化解移民搬遷面臨的巨災風險。綜合考慮陜西經濟發展狀況、保險市場發育程度、地理環境等因素，在地方政府財政實力有限的情況下，可考慮先針對移民房屋、人身面臨的暴雨洪澇、地震等主要災害，積極在移民地區開展巨災保險試點，初步構建起廣覆蓋、低保障的保障體系。

（三）以發揮保險資金融通功能為突破口，著力創新金融支持形態

一方面，保險資金具有規模大、期限長、穩定性強的特點，能夠很好地匹配移民搬遷的資金需求，提供長期穩定的資金支持，豐富投融資方式。2014年，我國保險業總資產首次突破10萬億元，保險資金運用余額達到9.3萬億元，已成為資本市場的一個重要機構投資者，積極參與了一些國家重大基礎設施建設和民生工程建設。就陜西來看，保險業已累計為陜西省交通、水利、市政等重點工程提供了近400億元建設資金。目前，許多保險機構也在積極爭取參與陜西省保障房建設、西咸新區等重點項目。另一方面，農村小額信貸保險可有效增強移民因遭意外而削弱的還款能力，提高獲得貸款的可能性，從而獲得生活、創業所急需的資金。基于此，建議考慮建立由發改委、金融辦、保監局等多部門共同參與的“險資入陜”工作機制，明確責任分工，通過絲綢之路經濟帶投資推介會、西洽會等投資對接、宣傳平臺，吸引保險資金投資陜西移民搬遷等大型民生工程。借鑒江蘇、廣東等發達地區的產業基金融資模式，探索建立以保險資金為主的移民搬遷工程投資基金。此外，還應積極在移民地區發展小額貸款保證保險，進一步提高險種覆蓋面，加大對農村銀保互動機制的支持推廣力度，緩解移民家庭生產、創業融資難的問題。

（四）以拓寬移民就業渠道為突破口，著力緩解就業形勢

保險行業既是資本密集型行業，也是勞動密集型行業，每年能吸納大量的就業人口，緩解全社會的就業壓力。據統計，保險營銷員很多來自下崗工人、無業人員和農民，從事保險營銷，在不需要國家投入的情況下，能夠解決大量人員就業問題。當前，我國保險營銷員人數已超過500萬，陜西的保險營銷員人數已超過11萬。近年來，陜西保險行業快速發展壯大，受“新國十條”出臺、《保險法》取消銷售人員從業資質要求等利好因素影響，保險業有望為移民提供大量就業機會。基于此，建議考慮針對搬遷移民開展風險管理、保險、營銷等知識技能培訓，吸收符合條件的移民進入保險行業，提高移民職業素養，緩解移民地區的就業形勢，減輕政府負擔。

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An Analysis on the Path for the Insurance Industry to

Serve Shaanxi Immigrant Relocation Project

WANG Yufei CHANG Xuan

（Shaanxi Bureau of China Insurance Regulatory Commission， Xian Shaanxi 710024）

Abstract：It is proposed in Opinions of the General Office of the Peoples Government of Shaanxi Province on Accelerating the Development of Modern Insurance Industry that the capability of the insurance service should be improved， the insurance service for the major projects of Shaanxi province should be pushed， and the effective way to provide the risk guarantee sevice in the field of the livelihood projects should be explored from the aspect of serving Shaanxi provinces immigrant relocation project. The paper makes a deep thought on the insurance industrys serving Shaanxi immigrant relocation project， and tries to design a feasible path.

Keywords： insurance industry； Shaanxi provinces immigrant relocation project； path

責任編輯、校對：張德進