欠發達地區建立“三農”融資擔保體系的實踐與思考

摘 要：農村金融供給不足問題由來已久，擔保缺失是主要瓶頸。一般而言，政策性擔保存在可持續性不足問題，商業性擔保存在服務不深入問題，因此，建立一套多層次的“三農”融資擔保體系對緩解“三農”融資難題具有重要意義。本文通過考察漢中“三農”融資擔保體系建設情況，結合國外信用擔保機制建設經驗，探討了欠發達地區“三農”融資擔保體系建設當中的問題，并提出相應對策建議。

關鍵詞：三農；融資擔保；風險分擔機制

中圖分類號：F830.31 文獻標識碼：B 文章編號：1674-0017-2015（12）-0032-05

2015年1號文件提出“鼓勵開展‘三農融資擔保業務，大力發展政府支持的‘三農融資擔保和再擔保機構，完善銀擔合作機制”。近年農村經濟不斷發展，伴隨農業生產規模化、產業化和集約化發展，農戶資金需求呈現分化特征：農戶小額融資需求和農業大額融資需求。社會信用體系尚不完善，外部金融生態環境欠佳，導致正規金融機構不斷撤出縣域，現存正規金融體系則因農戶擔保不足、風險較大難以有效對接農村金融需求，欠發達地區的情況更為突出。因此，建立一套多層次的“三農”融資擔保體系對緩解地方“三農”融資難題具有重要意義。

一、國內外信用擔保體系建設經驗

縱觀各國或地區信用擔保體系建設，“三農”融資擔保與中小企業信用擔保體系往往存在交叉，甚至一并而論。故本文對此不作嚴格區分，籠統介紹各主要經濟體信用擔保體系建設情況。

發達國家在信用擔保體系建設方面的主要特征是政府主導、市場化運作。美國采取“中小企業管理局（SBA）+私營金融機構”模式，秉承市場原則，無政策傾向性；資金來源于國會預算撥款；SBA負責計劃的具體實施環節，金融機構自主決定是否貸款以及是否申請政府擔保；SBA無權干涉干預貸款機構的貸款決策，但有權決定是否同意貸款機構提出的擔保申請。

德國成立了私有的、具有地域屬性的合作性信貸擔保銀行，擔保銀行不以盈利為目的，擔保費率僅為0.75%-1.75%，專門為中小企業融資提供擔保服務，銀行承擔20%的風險，其余80%由擔保銀行、聯邦政府、州政府共同承擔。德國每年為擔保銀行提供3000萬歐元的補償資金，如果擔保銀行的新增利潤仍用于擔保業務，就不需要繳納任何稅費。同時，聯邦政府及各州建立反擔保體系（也就是我們平常所說的再擔保），資金來源于當地稅收收入。

日本是世界上最早建立中小企業信用擔保體系的國家，主要采用“擔保+再擔保”的信用擔保機制，即首先由遍及全國的52家信用保證協會為中小企業提供融資擔保，其次由日本政策金融公庫再對信用保證協會以保險的形式提供再擔保。信用保證協會和金融公庫不是私營企業，而是以信用保證協會法以及株式會社日本政策金融公庫法成立的公共法人。擔保資金來源中80%來自財政，擔保費率不超過1。風險由貸款銀行承擔20%，信用保證協會承擔80%，在信用保證協會承擔80%的風險中，金融公庫承擔70%-90%。此外，針對“三農”，日本建立了由地方公共團體、龍頭企業等出資成立，地方政府給予資金補助的農業信用基金協會（借款人需向農業信用基金協會繳納4%左右的保證費）和由政府直接出資成立的提供保證保險的農林漁業信用基金協會，全國農協保證中心提供再擔保。

以匈牙利、立陶宛、羅馬尼亞和愛沙尼亞為代表的中歐發展中國家的農村信用擔保體系建設主要特征為政府主導、與銀行建立風險分擔機制。四國的農村信用擔保基金都由政府農業部門監管，并受到政府資助，資助比例一般達到70%甚至80%。四國的農村信用擔保基金都與銀行建立了風險分擔機制，按一定比例分擔信貸風險，保障擔保機制的有效運行。

臺灣的融資擔保體系主要包括三類組織：一是專業經營中小企業融資性擔保的銀行和開展該項業務的一般銀行；二是助力金融機構，承擔部分融資風險的中小企業信用保證基金，是對市場的重要補充；三是為中小企業提供融資咨詢及診斷服務的省屬行庫中小企業聯合輔導中心。前兩者直接承擔融資擔保責任，或以賺取利潤為目標或以助力中小企業為己任；最后則是整個信用擔保體制的軟性補充。中小企業多管理水平較低，該類機構的存在為其融資提供指導，在一定程度上提高了中小企業的融資能力。其中信用保證基金資金79.09%來自政府，20.45%來自金融機構。基金完全按照市場化運作，政府只把握宏觀扶持方向，監督基金的運作管理，不管理具體業務。風險由銀行承擔20%，其余80%由信保基金承擔。基金實行差別擔保費率，約為0.75%-1.5%，金融危機后最低僅為0.5%。目前，信保基金覆蓋臺灣20%左右的中小企業。

而諸如埃及和葡萄牙等國家主推社會互助型中小企業信用擔保體系。埃及所成立的小企業互助擔保公司由銀行機構、保險機構及中小企業協同組織，葡萄牙則組建了中小企業協會。

縱觀各主要經濟體，筆者發現各國、各地區信用擔保體系建設思路可概括：運作形式多樣，參與主體繁多但無專門商業擔保機構，資金來源多元但以財政稅收撥付為主，政府主導但不干涉具體操作，多由中小企業部門負責具體組織管理，金融機構參與并承擔部分風險。

二、漢中“三農”融資擔保模式概述

截至2015年3月，漢中市擔保貸款余額10.916億元，占比1.82%；擔保基金4.81億元，其中政府出資2.463億元，民營出資2.337億元。近年來，作為典型欠發達地區，陜西省漢中市“三農”融資擔保體系呈現多元化發展態勢，在融資擔保公司和政府部門設立基金機構作為融資擔保第三方主體的老模式下，融入了保險公司、農村信用互助協會等新型融資擔保第三方主體，有效地緩解了“三農”融資擔保難題。目前，漢中市“三農”融資擔保體系主要包括五種模式：一是“融資性擔保公司+銀行”模式；二是“保險公司+銀行”模式；三是“政府部門設立基金+銀行”模式；四是“農村信用互助協會+銀行”模式；五是“政府+企業+銀行”模式。

（一）“融資性擔保公司+銀行”模式

“融資性擔保公司+銀行”模式是融資性擔保公司與銀行等債權人約定，當被擔保人不履行對債權人負有的融資性債務時，由融資性擔保公司依法承擔合同約定擔保責任的模式。該模式有效緩解了農戶和涉農企業因無抵押物而無法在銀行融資的難題。截至2015年2月末，漢中市融資性擔保法人機構共6家，從業人員56人，注冊資金總額3.93億元，其中，國有資本1.7億元；民營資本2.23億元。全市融資性擔保在保余額4.9億元，在保戶數58戶，其中，涉農在保余額0.2億元，占總在保額的4.08%；涉農在保戶數25戶，占總在保戶數的43.1%，可見，涉農擔保主要為小額貸款擔保。歷年累計涉農融資性擔保金額6億元，累計涉農融資性擔保戶數83戶，涉農擔保代償率2.4%。該模式執行的擔保費率較高，一般為2.5%-3%，且要求借款企業提供反擔保。四大行一般要求合作擔保公司注冊資本金不得低于1個億，且風險由擔保公司全部承擔，同時政府對擔保公司沒有任何財稅優惠。

（二）“保險公司+銀行”模式

“保險公司+銀行”模式是借款人為投保人，銀行為被保險人，在保險期間內，當發生借款人未按照與銀行簽訂借款合同的約定或法律規定足額履行債務和承擔還貸責任，或者借款人違反借款合同的其他約定的情形，保險公司按照保險合同及相關協議約定，向銀行賠償借款合同項下借款人依法應支付的債務。轄內此模式主要是建設銀行的“保貸通”業務，即向投保指定保險公司“企業貸款履約保證保險”的小企業辦理信貸業務。投保保險公司須在建行總行指定準入名單范圍內，當前納入建行準入名單的保險公司僅為安誠保險及信達保險。截至2015年2月末，建設銀行漢中分行通過“保貸通”貸款模式解決了一戶“三農”企業融資問題，金額為500萬元，保險費率為2.5%-3%，風險全部由保險公司承擔。該模式當前仍處于試行階段，基層商業銀行無自主選擇合作保險公司的權力，在很大程度上限制了該項業務的開展。隨著該模式的進一步成熟，納入的貸款規模將會擴大，形成銀、企、保三方共贏局面。

（三）“政府部門設立基金+銀行”模式

“政府部門設立基金+銀行”模式主要是小額擔保貸款，是指由政府出資設立擔保基金，委托小額貸款擔保中心提供貸款擔保，由經辦商業銀行向符合一定條件的待就業人員發放定額貸款（個人10萬元，企業300萬元），風險由擔保基金全部承擔，政府提供貸款貼息并定期補充基金，以持續解決其經營自籌資金不足難題。小型農村企業，返鄉農民工、農村婦女創業、農村青年示范戶等是該模式的主要受益方。截至2015年3月末，漢中政府擔保基金余額為0.6億元，擔保貸款余額為6.08億元，擔保放大倍數超過10倍。

（四）“政府+企業+銀行”模式

“政府+企業+銀行”模式是在企業提供一定擔保的基礎上，由企業繳納一定比例的助保金和政府提供的風險補償金共同作為增信手段的信貸模式。轄內此模式主要是建設銀行的“助保貸”業務，向“重點中小企業池”中企業發放貸款，企業按其在建設銀行獲得貸款額度的規定比例自愿繳納的資金，用于先行代償該池中所有企業逾期的貸款，借款人僅需提供最低40%的擔保即可獲得全額貸款。其中，“重點中小企業池”是由政府助保金管理機構和建設銀行共同認定的優質小微企業群體。建設銀行可根據政府提供的風險補償資金設定放大倍數，當年最高可達到10倍。當出現不良時，先由企業繳納的助保金代償40%，剩余信貸風險由建設銀行和政府各自承擔30%。該模式轉變了政府財政資金的“補貼”傳統，通過政府增信調低借款企業擔保比例，擴大貸款額度，降低融資成本。

截至2014年12月末，漢中轄區50%的縣區以財政注入風險補償資金共計1130萬元，建設銀行發放“助保貸”貸款余額6430萬元，累計為10戶小微企業成功融資8430萬元。其中“三農”風險補償資金共650萬元，累積發放貸款余額2200萬元，放大倍數近4倍。漢中市政府后期將根據財力和企業發展情況逐年增加風險補償資金的投放，助力轄區“三農”企業發展。

（五）“農村信用互助協會+銀行”模式

“農村信用互助協會+銀行”模式是指在合作銀行建立專戶對農村信用互助協會會員繳納的互助基金進行封閉式管理，會員需要貸款時向協會申請以互助基金擔保，協會同意后向合作銀行出具擔保同意書，合作銀行按規定為會員辦理貸款。發生違約，合作銀行有權從協會信用互助基金中扣收。該模式突破了以往“三農”信貸的小額特征，在農業產業化程度高、生產性資金需求旺盛的農村地區以專業合作社為依托，切實化解了農民和新型農業經營主體貸款擔保難題。截至2015年2月末，漢中市先后成立西鄉縣富民信用互助協會、江榜村惠農茶葉信用互助協會和沙河村精誠食用菌信用互助協會三個協會，與西鄉農村合作銀行建立合作關系。協會目前吸納會員112戶，擔保基金227萬元，由協會擔保發放貸款23筆，金額總計435萬元。會員貸款總額度最高為互助基金的10倍，擔保基金專戶存款按一年期存款利率計息。會員不良貸款占比超過該協會貸款總額15%以上（含）的，西鄉農合行有權停辦該協會全體會員貸款業務，直至不良下降后方可重新辦理。

就各模式擔保放大倍數而言，“政府部門設立基金+銀行”模式放大倍數略超過10倍，其余模式放大倍數均較低。說明漢中“三農”融資擔保體系從形式上達到了多層次、多側重的要求，但運作效率較低，下文將就各模式運作中存在的問題進行闡述。

三、欠發達地區“三農”融資擔保體系建設存在的問題

（一）銀擔合作門檻高，本土融資性擔保公司發展乏力

融資性擔保公司普遍被定位為準金融機構，在與銀行合作中處于劣勢地位。商業銀行基于風險考量多將其準入的資本金規模、所有制性質等條件設置較高，客觀上將小機構和民營機構拒之門外。而欠發達地區多為民營融資性擔保公司，資本實力較弱，銀行對其授信較謹慎保守，較省級融資性擔保公司競爭力不足，銀行授信資源外流，導致地方融資性擔保公司業務開展有限甚至無法開展，擔保放大倍數較小。欠發達地區金融機構與省級融資性擔保公司合作又存在實地核保困難，業務風險進一步加大。

（二）銀行風險承擔比例較低，風險共擔機制不完善

除“政府+企業+銀行”模式以外，其余“三農”融資擔保模式中銀行承擔風險比例均較低，融資性擔保公司、保險公司、政府部門、信用互助協會承擔了幾乎全部的風險，這與銀行雄厚的資本實力并不相稱，也不符合市場主體地位平等、風險共擔的原則。其主要原因在于銀行的高度話語權導致風險分攤機制難以實行。此外，這種責任與能力的不對等又容易導致銀行沒動力履行貸款審查與管理義務，進一步加大了信用擔保機構的經營風險，從而降低了擔保機構開展風險較大的涉農擔保業務的積極性。

（三）擔保放大倍數有限，變相提高“三農”融資成本

除“政府部門設立基金+銀行”模式的擔保放大倍數達10倍外，欠發達地區“三農”融資擔保模式的擔保放大倍數一般難以超過4倍，低于國際通行擔保放大倍數5-10倍的慣常水平。說明政府公信力對“三農”信貸的增信作用顯著，而市場主體增信能力有限，亟待市場各方進一步加強對金融助農的認識。

（四）反擔保要求制約企業融資

為了分散擔保業務的高風險，絕大多數擔保機構都要求借款人提供反擔保。然而融資難的主要原因就在于中小企業擔保抵押物不足，設置反擔保條件也就是設置融資門檻，在一定程度上失去了擔保機構存在的意義。調研中發現，借款企業無法滿足擔保機構要求反擔保條件，進而無法獲得借款。如果借款企業的財務狀況、前期還款狀況較好，應逐步取消反擔保要求，以降低企業融資難度，促進擔保業務發展。

（五）擔保費率過高

經調查，漢中擔保費率普遍保持在2.5%-3%的水平，而國際通行擔保費率水平僅為0.5%-1.5%。如此一來，企業融資成本不僅要承擔相應的利息成本，還要承擔較高的擔保成本，雖然提升了融資滿足率，但融資貴問題加劇。融資擔保體系的建立在一定程度上降低了企業融資難度，但較高擔保費率卻又限制了部分難以承擔高融資成本企業的融資便利。再加上在實踐過程當中，可能存在銀行要求企業交納保證金、手續費、購買理財產品等隱形成本，擔保費率的高企對中小企業擴大再生產造成不利局面。

（六）政府扶持力度不夠

從漢中實踐看，擔保機構在支持地方經濟發展過程中承擔著準公共職能，同時具有“高風險、低收益、扶持性”特征，各級財政在資金來源和風險補償方面應給予大力支持。漢中作為陜西省的欠發達地區，地方財力有限，2014年全市地方財政收入為40.89億元，約占全省地方財政收入的2.16%，以地方政府出資方式支持“三農”融資擔保行業存在較大財政壓力，制約了擔保機構規模的擴大和擔保能力的提升，這是問題的關鍵所在，也是下一步解決融資難問題工作的重點。

四、欠發達地區“三農”融資擔保體系建設對策

（一）建立政府補償機制，搭建擔保增信平臺

探索融資擔保風險補償新機制，嘗試以政府設立融資擔保業發展專項基金等方式推進擔保行業風險補償機制建設。建議借鑒國外經驗，由各級財政出資成立的中、省、市、縣四級政策性再擔保機構，自上而下逐級提供再擔保。同時，引導融資擔保機構、保險公司與銀行共同協商，就銀擔、銀保合作研究制定規范性的意見，重點解決適當放寬放大倍數、合理分攤風險等問題，加快推進擔保增信平臺建設，保障和拓展銀擔、銀保合作。

（二）銀行思想要轉變，重合作輕主導

“三農”融資擔保體系中銀行作為債權人處于核心地位，擁有較高的話語權。基于盈利和風險考量，銀行與其他主體合作不充分，融資性擔保責任余額增長不足。第三方主體能夠有效承擔信用風險，降低銀行與借款主體的信息不對稱程度，銀行應當對此有足夠的認識和重視，并主動承擔一定的社會責任，與其他主體共同承擔信用風險，推動“三農”融資擔保體系建設工作。應當積極推動銀行經營理念的轉變，制定相關政策辦法推動風險共擔機制的建立。鑒于我國實際，建議銀行承擔風險損失15%、擔保機構承擔風險損失85%較為合適。

（三）第三方主體要著力自身建設，增強擔保倍數放大實力

銀擔合作困難的主要原因來自融資性擔保公司自身實力的薄弱，除資本實力、所有制等硬性條件外，其自身人員專業性、管理水平的局限也是銀行所顧慮的要素。“政府+企業+銀行”模式、“農村信用互助協會+銀行”模式下信用建設則成為關鍵。良好的模式管理和信用記錄會提升其軟實力，擴大銀行授信規模及貸款規模，更好促進自身發展。

（四）逐步取消反擔保做法

擔保機構要求借款企業提供反擔保以降低風險是出于保障心理，但也意味著其未發揮出有效、足夠的“信用增級”功能。擔保機構應立足自身信息優勢，收集業務覆蓋范圍內的企業相關信息，建立企業信用數據庫，突破以擔保抵押物為保證的業務思維框架，將企業訂單、還款記錄、庫存、企業市場前景等信息綜合，得出企業信用等級判定結果，并據此逐步取消對借款企業提供反擔保物的剛性要求。

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The Practice and Reflection of Establishing the Financing Guarantee System of Agriculture， Rural Areas and Farmers in Less-developed Regions

Research Group

Abstract： The problem that the rural financial supply is not sufficient has existed for a long time， and the lack of guarantee is the main bottleneck. In general， the problem in the policy guarantee is the insufficient sustainability， while the problem in the commercial guarantee is that there is no thorough service. Therefore， to establish a multi-level financing guarantee system of agriculture， rural areas and farmers is of great significance to ease the financing difficulties of agriculture， rural areas and farmers. By investigating the financing guarantee system construction of agriculture， rural areas and farmers in Hanzhong city， combined with the experience of foreign credit guarantee mechanism construction， the paper discusses the problem of financing guarantee system construction of agriculture， rural areas and farmers in less developed areas， and puts forward corresponding countermeasures and suggestions.

Keywords： agriculture， rural areas and farmers； financing guarantee； risk sharing mechanism

責任編輯、校對：張德進