新公共管理視野下城市社區公共服務供給困境與出路

徐春光

?

新公共管理視野下城市社區公共服務供給困境與出路

徐春光

隨著改革開放不斷深入，城市化進程的不斷推進，我國的城市社區公共服務供給機制存在較為嚴重的行政化傾向，職能劃分不明確，公共部門職責與社區職責部分重疊；社區服務團隊質量不高，隊伍中缺乏擁有專業知識和管理知識的人才；社區運作資金和運作形式存在問題，資金來源單一，主要依靠政府的財政撥款；居民的參與感不足，缺乏對社區的認同感和歸屬感。

新公共管理理論；城市社區；公共服務

城市社區公共服務作為城市基礎設施建設和社會福利體系建設的重要組成部分，自出現以后便受到了中西方國家的廣泛關注。西方國家在不斷探索和完善的過程中形成了一套以社區公民為核心的社區公共服務自給體制，并有著各自的特色值得我們學習借鑒。而相比于西方國家相對完善的城市社區公共服務體制，我國在這方面由于政治改革和經濟支持等問題，仍存在著一定的差距。因此建立完善的城市社區公共服務供給機制，提高社區公共服務的水平和質量，有利于提高居民的生活水平，是構建和諧社會的重要環節［1］。

一、城市社區公共服務供給的困境

1.資金短缺導致基礎服務設施硬件條件不健全

雖然社區提供的公共服務中包括一些基礎健身或者娛樂設施，但是隨著經濟不斷發展，居民生活水平不斷提高，居民也在追求著生活質量的改善，由于資金和場地等問題，社區活動的形式和內容缺乏吸引力，無法滿足居民需求［2］。另一方面，由于資金短缺，社區基礎服務設施缺乏，很多單元樓沒有活動場地，不能滿足居民就近活動、多元化活動的需求，一些老人反映晚上想要鍛煉還需要走到離社區幾公里的公園，很不方便，這些都影響著居民生活水平的改善和對社區公共服務能力的認同。

2.以政府為主的單一社區公共服務提供主體

我國現在的城市社區公共服務供給主體是以政府為主導的街道辦事處，由街道辦事處領導下轄的社區提供公共服務。理想情況下提供社區公共服務的組織應包括承擔社會服務職能的政府部門。政府作為社區公共服務提供者的同時，還充當著社區公共服務生產者角色，由此導致沒有競爭，社區公共服務效率差，效果不好［3］。政府是唯一的生產者、供應者，在提供社區公共服務的時候容易松懈，態度不端正。

3.居民社區公共服務建設的參與度不高

一方面，由于城市社區公共服務主體單一，政府作為公共服務提供的主體，居民委員會很難發揮其自治作用。另一方面居民認同感和參與度不夠。我國的城市社區建設仍處于初級階段，居民腦海里對社區的認識還不夠清楚，再加上社區公共服務的發展也不夠完善，隨之而來的就是居民的社區意識不足，居民的社區認同感和歸屬感也就無從提起。居民的社區參與度不夠，缺乏參與積極性和參與意識。本應作為居民自治重要部分的城市社區，現在卻逐漸變成政府處理一些基礎社會事務的組織。

4.政府職能行政化傾向嚴重

社區承擔了大量的行政管理事務，根據中辦、國辦《關于加強和改進城市社區居民委員會建設工作的意見》規定，城市社區居民委員會的主要職責，包括社會治安、社區矯正、公共衛生、計劃生育、優撫救濟、社區教育、勞動就業、社會保障、社會救助、住房保障、文化體育、消費維權以及老年人、殘疾人、未成年人、流動人口權益保障等工作，某些社區承擔的也許更多［4］。這樣社區居民委員會本身的自治職能逐漸被淡化，社區慢慢地不再是社區居民委員會的服務對象，而是街道辦事處的下屬行政機構。

二、城市社區公共服務供給機制的創新途徑

1.建立完善的財政體制

建設城市社區公共服務在發展階段需要大量的資金支持。社區公共服務的資金主要來源于政府的支持，如果想讓社區公共服務健康發展，就需要建立完善的財政體制，讓社區公共服務效率最大化。首先，政府應建立一個完整的財政體制，根據社區的實際情況發放資金，同時可以建立一套績效獎勵機制，如果完成了限定的績效目標，政府可以在下一季度適當增加財政支持，激發社區公共服務的積極性，從而提高社區公共服務水平和質量［5］。其次，政府要建立完善的監督體制，讓居民可以通過不同的途徑了解資金的流向，并可以質詢和問責社區居委會，從而提高社區公共服務質量。

2.建立多元化的社區公共服務主體供給模式

現階段的公共服務供給中，政府占據主導地位，但是單一的社區公共服務供給模式由政府決定提供什么類型的公共服務，很難考慮到居民的實際需要，居民也沒有選擇的余地，只能被動地接受服務。由于沒有其他的社會組織與政府競爭，很容易產生公共服務效率低下的問題。隨著社會的不斷發展，這樣的社區公共服務供給模式已經無法滿足居民的需要，亟待改革。一方面需要引入市場競爭機制，充分發揮市場的作用。另一方面政府應逐漸從公共服務提供者的角色中抽離出來。

3.積極推進居民參與，增強社區歸屬感和認同感

居民作為享受社區公共服務的主體應該被政府重新認識。以前居民的真正需求經常被忽略，導致社區公共服務供給不到位、效率低下等各種問題。城市社區在我國的發展時間較短，仍處于基礎階段，居民對社區的了解還不夠完善。政府可以豐富居民的社區生活，開展各種各樣的社區文化活動，一方面寓教于樂，增強居民的凝聚力，提高居民對社區的認可度和歸屬感。另一方面為居民參與社區公共服務打下良好的群眾基礎。

4.避免行政化趨勢，劃分清楚職能

政府應將職能明確細化，不管是提供公共服務的公共部門，還是街道辦事處社區都應有一套完整統一的規章制度，并將職責分配到位，使居民不管在哪里享受公共服務都能“有法可依”，同時政府應完善社區自治以弱化行政化趨勢［6］。在城市社區公共服務中，政府應是政策的制定者、監督者而非執行者。正如公共財政經濟學家理查德·A.馬斯格雷夫所說，公共需要的供應“并不要求它必須有公共生產的管理，正如公共生產的管理并不要求它必須有公共需求的供應。在決定各自的適當范圍時，應根據各自不同的標準”［7］。社區公共服務發展的前期需要政府的引導，但是隨著社會的發展，政府應當逐漸抽身，由社區自己承擔起自治職能，從而讓社區公共服務迸發活力。

中國的城市社區公共服務興起于改革開放后，隨著我國的經濟發展和社會進步，城市社區公共服務在人民的生活中所占比重越來越大，但隨之也出現了很多亟需我們解決的問題。通過結合中西方理論研究和其他地區的實例分析，我們得出結論，城市社區的公共服務供給機制應從以政府為主導的一元制模式逐漸轉變成多元化的社區公共服務供給機制，充分利用市場的力量，激發社區公共服務的活力，提高城市社區公共服務的水平和質量。同時合理引入市場競爭機制和其他的社會組織，在政府的正確引導下，實現城市社區服務的效率最大化。

［1］呂慧敏.社區公共服務的供給現狀及對策研究［J］.東方企業文化，2012，3（19）:8-10.

［2］陳浩天.資源下鄉：農戶需求治理與政府治道變革的服務轉型［J］.學術交流，2014（9）.

［3］陳浩天.政府民生治理：公共權力的合法性運作與演進譜系［J］.湖北社會科學，2015（8）.

［4］戴維·奧斯本.譚功榮，劉霞，譯.再造政府［M］.北京：中國人民大學出版社，2010.

［5］陳浩天.農戶土地流轉需求意愿的假設證偽與模型建構：基于全國20省236村2998個農戶的實證調查［J］.干旱區資源與環境，2015（10）.

［6］陳浩天.農戶個體差異與國家惠農政策嵌入的相關性研究：以20省“新農保”政策的執行效果為表達對象［J］.農村經濟，2014（3）.

［7］陳浩天.公共文化服務的治理悖論與價值賡續［J］.華南農業大學學報（社會科學版），2014（3）.

（作者單位：河南大學民生學院）

10.16653/j.cnki.32-1034/f.2016.18.040