荷蘭的社會住房體系及其對我國的啟示

陳昱

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荷蘭的社會住房體系及其對我國的啟示

陳昱

作為世界上住房保障制度最為完善的國家之一，荷蘭自20世紀初期以來長期重視社會住房，并根據社會經濟背景的變化對其發展政策進行合理的調整。荷蘭在住房保障體系方面地投入、管制及其實施效果上都堪稱“西歐模式”的典范。本文將結合政策與實例分析對荷蘭社會住房發展進行具體探討，旨在對我國保障性住房制度的完善提供參考。

荷蘭；社會住房；保障性住房

一、荷蘭社會住房的發展歷程

1.1850年-1860年，荷蘭第一批住房機構建立

1901年住房法的通過賦予了住房機構、地方政府能夠獲得政府貸款及補貼來建造和管理住房的權利，這一權利刺激了社會住房。

第二次世界大戰之后，地方委員會在住房建設中扮演了重要的角色，為了緩解住房短缺的問題，他們自己也被委托建造新房子。同時，住房機構也推動了戰后時期的建設工作，機構在此期間也在不斷地壯大。但是，問題隨之而來，國家不斷增長的資金投入意味著這些機構變得更加依賴于這些資金。在那之后的10年，住房機構不斷地努力獲取更多的獨立性。

1989年，具有歷史性意義的一年，一部由當時的國家房屋、環境自然規劃部部長Enneus Heerma編纂的關于公共住房的政策文件發表了。這一文件為社會租賃市場打開了一個新紀元。Heerma強調了在社會租房市場中私人倡議的作用，他指出私人倡議賦予人們機會——自主決定他們承擔社會租房的形式和內容。在過去他們為所有階層的人提供住房，然而現在他們不得不給予那些收入低于一定限度的房主以優先權。Heerma同時開創了一個關于所謂低租金扭曲（low-rent skewness）的討論：事實是這樣的，那些不屬于目標群體的人卻享受著住房機構提供的低租金的甜頭。

荷蘭社會住房的進一步重要發展是在1995年“增長和平衡操作”的提出，政府貸款和供應方面的補貼被廢除，住房機構獲得了完全的財務獨立。

2.荷蘭保障性住房的六項里程碑

1901年出臺住房法是中央政府在住房市場的第一次介入。1974年出臺住房補貼，這一政策想要確保更多的市場導向型租金水平，同時保障低收入者的承受能力。1989年住房白皮書（Nota Heerma）引進了一種對社會住房和政府作用的新認知。此書建議撤退中央政府，而授權于地方政府、住房機構和其他機構。它被證明是住房機構獨立性的重要一步。1995年增長和平衡操作（brutering），這一重要事件使得住房機構最終獨立于中央政府。1997年城市革新的白皮書在城市革新中給予住房機構一個重要的角色。2011年社會住房的新規定經過一項關于創造社會和商業地主之間公平競爭環境的討論，決定了社會住房應該針對于收入較低的群體。

二、荷蘭社會住房體系的重要內容

1.荷蘭社會住房體系中的住房機構

荷蘭的社會住房大多被住房機構所擁有，政府僅擁有其中一小部分。1990年荷蘭的住房機構有1000家，到2012年有398家，為了效益和規模經濟機構逐步合并。隨著機構的數量下降，住房所有者的平均數量上升。目前，平均每所機構擁有近6000套住房，最大的機構擁有80000套。在1970年到1980年社會住房規模達到了頂峰，一年增長超過了60000套，但是在近十年內增長有所減緩，每年僅在10000套。

2.荷蘭社會住房的財政資金支持

自從1995年的“增長和平衡操作”政府貸款和供應方面的補貼被廢除，住房機構就已經濟獨立于政府。唯一擁有中央政府支持的是保證社會住房貸款。這一貸款由20世紀80年代建立的保證社會住房基金提供，這一基金起初是為了改善住房條件，之后為所有的社會住房提供貸款。住房機構被視作一個循環基金，他們出售住房作為他們的主要業務，然后將獲得的收入用作新的投資，如此循環。

CFV擔保了住房機構的財務困境，這一擔保是來自所有住房機構的共同支持。2011年，擁有70000套住房的荷蘭最大的住房機構Vestia陷入了困境，由于金融減資（投機衍生品）他們總共損失了21億歐元。這些損失必須由其他住房機構一起承擔，然而事實上，是由所有租戶來支付的。由于稅收的負擔和對Vestia的貢獻削弱了所有荷蘭住房機構的投資能力。

3.荷蘭社會住房的分配制度

社會住房是提供給那些憑自己無法獲得住房的人們，這是個廣義的標準。需要對申請一個空置住房人的收入和家庭成分進行檢查。在2012年符合標準的最高年收入是34085歐，這包括了大約40%的荷蘭家庭。20世紀90年代以前，住房需求者需要到地方住房辦公室登記，之后需要到私人住房機構辦公室登記。這導致了數年的等待時間。候選人名單變得越來越長也失去了準確性，很多人登記注冊并不是因為他們需要住房，而是為了建立“等待年”以防未來需求。

在1991年荷蘭引進了基于選擇的租賃（CBL）系統，隨后這一系統傳遍了整個國家。通過CBL系統，人們可以在所有提供的閑置住房中選擇。目前，是一種由租戶選擇和舊形式的等候名單兩種并存的混合形式。

經濟危機的影響之一是大幅度下降的流動率。流動率年平均值從9.5%下降到7%，在大城市下降的幅度更大。首次購房者購房的可能性越來越小，城市更新活動被凍結，當住房可獲得時，住房機構又將每月的租金增長了大約100～200歐。這樣的共同作用意味著，在實踐中，幾乎沒有人再會搬家。

4.社會住房的治理與監管

社會住房的法律基礎是1901年出臺的住房法，規定了住房機構的責任和義務。社會住房租賃部門管理制度最新的版本在2001年執行，闡述了住房機構有以下六項義務：（1）給那些不能找到合適住房的人提供住房；（2）維持一個較好質量的住房；（3）咨詢他們的租戶意見；（4）對他們自己的資金財務負責；（5）對宜居社區作出貢獻；（6）優先給老人和殘疾人提供住房。

CFV是監管住房機構資金流動性的政府機構，如果需要，CFV可以為住房機依據歐盟規定，住房是一種一般經濟利益服務，成員國允許提供資金支持。但是，社會住房的支持不應該營造一種商業提供者的不公平競爭。社會住房的目標群體是年收入低于34085歐（在2012年）的家庭。自從2011年，住房機構已經不得不分配他們社會住房中的90%給目標群體中的家庭。

構提供額外的財政支持。社會土地所有者的財政執行權力與政府補貼關系的缺失，表明了荷蘭政府擁有有限的權力去影響住房機構的行為。法律上，荷蘭政府仍是官方的監管者，但是事實上，政府并不具有實質上的權利。

三、荷蘭社會住房發展經驗對我國保障性住房發展的啟示

2011年，我國對保障性住房的目標提出了規劃，在“十二五”期間達到總體建設3600萬套的目標。2015年，隨著保障性住房的不斷建成，我國保障性住房的重心轉移到保障性住房的分配管理和治理監管上，荷蘭社會住房管理的經驗，為我國提供了借鑒。

1.成立負責保障性住房建設和經營管理的專門機構

荷蘭住房機構的模式分離了政府，在荷蘭的社會住房體系中，住房機構起到了根本性的作用。作為非營利組織，住房機構既承擔社會責任又具有獨立性和靈活性，能夠在市場環境下有效地完成開發和經營社會住房的任務。目前我國的保障性住房建設、管理和分配完全由政府承擔。政府主導的建設使得地方政府缺乏了主觀能動性。由此將帶來大量的社會問題，如低收入人群聚居、引起社會排斥與空間隔離等。因此，借鑒荷蘭住房機構的經驗模式，可以考慮在中國由非政府組織作為保障性住房建設管理的重要力量，同時政府在土地、貸款等方面予以支持，這樣既可以節省政府大量的建設管理投入，又可避免地方政府因土地財政壓力而導致保障性住房建設區域過于集中的社會問題。

2.目標人群多樣化

荷蘭的住房機構提供的社會住房不僅針對本國公民，那些具有合法停留身份的外來移民也可申請。目前中國城市中出現了已建設的大量保障性住房需求不足的情況，對社會住房資源造成了極大的浪費。在2015年12月21日結束的中央經濟工作會議中，習近平總書記提出，“要化解房地產庫存，要落實戶籍制度改革方案，允許農業轉移人口等非戶籍人口在就業地落戶，使他們形成在就業地買房或長期租房的預期和需求”。會議明確了深化住房制度的改革方向，以滿足新市民住房需求為主要出發點，以建立購租并舉的住房制度為主要方向，把公租房擴大到非戶籍人口。

3.合理規劃保障性住房的布局

荷蘭的社會住房采用分散建設、統一管理的布局。在建設上合理規劃，讓不同收入居民混合居住在同一小區，防止出現“貧民窟”現象。同時，為了降低租住者的出行和生活成本，為其工作和教育提供便利，大多數社會住房還選址在交通便利的市中心。然而由于土地成本等原因，目前我國城市中新建的保障性住房大多選址在遠離城市中心，地價低廉的郊區，容易導致低收入群體聚居，引起社會問題。因此，城市規劃中應避免因經濟利益驅使而將保障性住房建在地價較低的城市邊緣，而應通過合理規劃在城市中心及其他較好地理位置適度引入保障性住房。

［1］廖治宇.荷蘭社會住房租賃體系及其對我國的啟示［J］.價格理論與實踐，2015（06）:58-60.

（作者單位：華東政法大學商學院）

10.16653/j.cnki.32-1034/f.2016.18.013