再論金融消費者的保護(hù)
——美國后危機(jī)時代金融監(jiān)管模式的反思

馮　雨（華東政法大學(xué)　法律學(xué)院，上海200042）

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再論金融消費者的保護(hù)
——美國后危機(jī)時代金融監(jiān)管模式的反思

馮雨
（華東政法大學(xué)法律學(xué)院，上海200042）

摘要：自次貸危機(jī)爆發(fā)以來，學(xué)界對于迫切需要保護(hù)金融消費者權(quán)益這一話題已達(dá)成了共識。隨著我國新修《消費者權(quán)益保護(hù)法》的出臺，學(xué)者在后危機(jī)時代下對這一問題的探討卻逐漸銷聲匿跡。唯有把握金融消費者角色嬗變背后的原因才能明晰金融消費者這一概念的特殊性。而對于美國金融消費者保護(hù)的監(jiān)管模式問題也是探討本問題的重中之重，故而運用于美國后危機(jī)時代的泰勒"雙峰模式"在當(dāng)下依然具備反思價值。因此，在該背景下探究金融消費者內(nèi)涵的界定、金融監(jiān)控機(jī)制的完善、金融消費者支持路徑等問題，有利于實現(xiàn)法律的正確適用，保障金融活動安全、有序地進(jìn)行。

關(guān)鍵詞：金融消費者；泰勒“雙峰”模式；美國后危機(jī)時代

一、“金融消費者”概念的法理基礎(chǔ)分析

1.金融消費者的“消費者”屬性

金融消費者這一概念肇始于2000年英國《金融服務(wù)和市場法案》，該法案史無前例的以“金融消費者”概念替代傳統(tǒng)“金融投資者”。而美國《多德—弗蘭克法案》（Dodd-Frank Act，又名《華爾街改革和消費者保護(hù)法》）的出臺，無疑為金融消費者的保護(hù)落實提供了有益的范本。該法案的根本目的就在于“創(chuàng)造一個健康的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)以便增加就業(yè)，保護(hù)消費者”［1］。但是，就金融消費者這一概念的確定并沒有予以明晰。誠如博登海默所言：“概念乃是解決法律問題多必需和必不可少的工具，沒有限定嚴(yán)格的專門概念，我們便不能清除地理性思考法律問題。”［2］因此，只有明晰了金融消費者的概念，我們才能夠定位其權(quán)利保護(hù)。

自2014年3月15日起實施的新《消費者權(quán)益保護(hù)法》第二十八條規(guī)定：“采用網(wǎng)絡(luò)、電視、電話、郵購等方式提供商品或者服務(wù)的經(jīng)營者，以及提供證券、保險、銀行等金融服務(wù)的經(jīng)營者，應(yīng)當(dāng)向消費者提供經(jīng)營地址、聯(lián)系方式、商品或者服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量、價款或者費用、履行期限和方式、安全注意事項和風(fēng)險警示、售后服務(wù)、民事責(zé)任等信息。”這一重大舉措，無疑成為金融消費者法律明確定位的“破冰之舉”。因此，在消費者術(shù)語的大框架下理解金融消費者并無爭議。值得注意的是，消費者這一概念的產(chǎn)生與法律的傾向性保護(hù)弱者意圖密不可分。消費者的弱者地位體現(xiàn)在：（1）結(jié)構(gòu)關(guān)系的弱勢，這意味著消費者往往勢單力薄，并不能夠在交易中形成合力從而與交易相對人處于平等地位；（2）交易能力的弱勢，即消費者的經(jīng)濟(jì)實力無法與交易相對方比擬；（3）信息知識的弱勢，即消費者常處于先天的信息不對稱地位［3］。但為什么在營利交易的金融行業(yè)會出現(xiàn)“消費者”這一概念呢？

由語詞構(gòu)造可知，消費者是金融消費者的上位概念，我們可以通過分析消費者的含義來理解“金融消費者”的概念和內(nèi)涵。“消費者”之所以能成為法定概念，究其原因乃是商家往往掌握了與商品相關(guān)的一系列信息，而消費者則處于不平等地位，如若不對其進(jìn)行傾向性的保護(hù)，則必將造成不公。而金融消費者概念的誕生是傳統(tǒng)消費者身份在金融行業(yè)領(lǐng)域的延伸和專業(yè)化。在金融服務(wù)中，就消費者而言，受專業(yè)知識的限制，其通常無法判斷相關(guān)金融產(chǎn)品以及金融服務(wù)的具體收益變化，更無法獲知金融市場波動的相關(guān)信息；加之某些金融機(jī)構(gòu)人為設(shè)置的信息獲取屏障，金融消費者往往居于弱勢地位［4］。而對消費者的相對方——金融機(jī)構(gòu)而言，其在金融信息、業(yè)務(wù)熟悉度、專業(yè)知識、經(jīng)濟(jì)能力等方面處于優(yōu)勢地位，從而在金融交易中明顯占據(jù)主導(dǎo)地位。

故而，從法的公平正義本質(zhì)出發(fā)，由于金融投資者和傳統(tǒng)商品消費者具有交易地位的同等性，將消費者這一概念延伸至金融法領(lǐng)域已成金融服務(wù)業(yè)發(fā)展的必然——我國新修訂的《消費者金融保護(hù)法》就是對此問題的迎合與回應(yīng)。我們應(yīng)以該法為指引，賦予金融活動參與者更多的權(quán)益保護(hù)，使其在《消費者權(quán)益保護(hù)法》的框架內(nèi)享有正當(dāng)?shù)臋?quán)利，以實現(xiàn)金融業(yè)健康、有序的發(fā)展。

2.金融消費者與投資者關(guān)系的歷史嬗變

在“金融消費者”概念的歷史嬗變中，其和“金融投資者”具有內(nèi)在的聯(lián)系。金融投資者，指的是具有一定資金來源，從事以金融產(chǎn)品為介質(zhì)或手段的投資活動，對金融活動投資收益享有所有權(quán)并承擔(dān)金融投資風(fēng)險的金融市場主體［5］。在傳統(tǒng)的市場經(jīng)濟(jì)理念中，即“買者自負(fù)”原則被認(rèn)為是金融市場不言自明的法則。根據(jù)該原則，投資者的權(quán)利來源于利益追求的目的而自愿承擔(dān)金融市場的高風(fēng)險，“高風(fēng)險”與“高收入”本身就構(gòu)成了投資者權(quán)利義務(wù)的對等性。在金融投資領(lǐng)域，受“買者自負(fù)”觀念的影響，對投資者的保護(hù)被不斷弱化。同時，由于金融市場涉眾性強(qiáng)，資金流動迅速，且具有一定的自發(fā)性，因此，一旦發(fā)生金融風(fēng)險，損害結(jié)果往往不可控制。在此情況下，國家對金融投資者的專門保護(hù)就更加難以實現(xiàn)。

基于此觀念，2008年，北京市工商局有關(guān)負(fù)責(zé)人曾公開表示，由于股民、基民的行為是一種投資經(jīng)營行為，因此其不是消費者，不在《消費者權(quán)益保護(hù)法》的保護(hù)范疇之內(nèi)［6］。但此觀點遭到了學(xué)者的反對，有觀點認(rèn)為，接受金融服務(wù)的金融活動參與者即為金融消費者，對于個人而言，選擇一項金融產(chǎn)品或服務(wù)與挑選商品的行為性質(zhì)相同［7］。筆者認(rèn)為，在理想狀況下，投資人作為合同當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)依據(jù)合同規(guī)定享受權(quán)利并承擔(dān)義務(wù)。但由于投資人的有限理性和交易信息的不對等，交易雙方事實上處于不平等地位。這和傳統(tǒng)商品交易中合同雙方的平等性有本質(zhì)區(qū)別。因此，僅以契約為依據(jù)是難以實現(xiàn)對投資者權(quán)利的有效保護(hù)；在經(jīng)濟(jì)法的視角中，應(yīng)對金融投資合同雙方的平等性予以否認(rèn)，將投資者納入消費者范疇，實現(xiàn)法律的專門保護(hù)。

隨著金融行業(yè)的蓬勃發(fā)展，金融投資已經(jīng)被廣泛接受，甚至，許多金融理財產(chǎn)品已經(jīng)在觀念上被視為“一般商品”。例如，越來越多的普通家庭參與到金融市場中，希望通過購買金融產(chǎn)品實現(xiàn)家庭財產(chǎn)的優(yōu)化。在這種趨勢下，金融投資者的“消費者”屬性也就越來越明顯。對于這種日益頻繁的金融消費，日本于2006年出臺了《金融商品交易法》，在該法中提出了金融消費者概念，并將之前用于金融投資者的保護(hù)方案擴(kuò)展為金融消費者的保護(hù)條例。這正體現(xiàn)了將金融消費納入到家庭生活消費之中的社會發(fā)展趨勢。故而，我們對于消費者定位不宜過窄，應(yīng)將金融消費者納入其中，否則就會出現(xiàn)法律規(guī)制與社會現(xiàn)實相斷層的情況。

綜上，金融消費者指的是為滿足基本金融需要而購買金融產(chǎn)品或者接受金融服務(wù)的自然人。當(dāng)然，這里的自然人不包括那些已經(jīng)達(dá)到法律、法規(guī)規(guī)定的投資規(guī)模，具有專業(yè)投資能力的職業(yè)投資人。換言之，在金融消費者的界定上，“基本金融”需要這一限定詞匯必不可少。

二、金融消費者保護(hù)的現(xiàn)實需要

1.新《消費者權(quán)益保護(hù)法》的立法局限

值得一提的是，我國學(xué)者對于金融消費者問題的研究集中于金融危機(jī)時代，而在危機(jī)結(jié)束后的近些年里，學(xué)者們的研究方向主要集中在：金融消費者是否應(yīng)該被納入消費者權(quán)益保護(hù)法中進(jìn)行保護(hù)。自2014年新《消費者權(quán)益保護(hù)法》明確規(guī)定了提供證券、保險、銀行等金融服務(wù)的經(jīng)營者，應(yīng)當(dāng)向消費者提供相關(guān)信息的條款之后，與論對于這一問題似乎集體噤聲了。申衛(wèi)星教授曾言：當(dāng)下中國法學(xué)研究中存在著一種過分追求抽象與宏大美的傾向，而忽略了法學(xué)作為社會科學(xué)對具體社會問題解決的能力建設(shè)［8］。學(xué)者們的構(gòu)想意見在《消費者權(quán)益保護(hù)法》新修版本的出臺中得到了落實，但我們對于金融消費者這一問題的討論是否就此到達(dá)了終點？

筆者認(rèn)為，新《消費者權(quán)益保護(hù)法》通過法律明文確定了金融消費者的存在，我們不可否認(rèn)其具備的里程碑意義。但是，這一名詞的確定不代表現(xiàn)實存有的問題能得以同步解決。因此，如何更好地落實法律規(guī)定，并針對性的提供解決方法才是本文的應(yīng)有之義。基于金融市場的復(fù)雜性和金融信息的多樣化，如果僅僅根據(jù)新修《消費者權(quán)益保障法》的原則性規(guī)定，在金融消費者面臨現(xiàn)實權(quán)益受損時，依然無法更好的獲得權(quán)益保障。究其根源，乃是法律的繼承性。在人類歷史上，除了奴隸制法是從原始氏族習(xí)慣演化而來，絕大多數(shù)的新法都是以之前的舊法為起點和階梯，并不可避免地要從過去繼承很多既定的成份［9］。例如，新修《消費者權(quán)益保護(hù)法》的主要條文仍然集中體現(xiàn)為對于商品的瑕疵擔(dān)保責(zé)任、貨物的退貨、更換、修理義務(wù)的確定。

眾所周知，《消費者權(quán)益保護(hù)法》自誕生之初就是為了保護(hù)消費者在面臨實體貨物交易時可以得到應(yīng)有的保護(hù)。商品貨物的交易因為特定化、實體化特征，因而其具備的信息要素可以清楚地被表明。金融市場中絕大多數(shù)的金融消費都是消費者借由金融機(jī)構(gòu)代為操縱，根據(jù)實際操作慣例，金融機(jī)構(gòu)將匯集的資金總體運營，并最終向消費者分配運營盈利。但是金融機(jī)構(gòu)并不會面面俱到地描述資金運營的全過程，往往為抽象的大致介紹。因此在這種情形下，金融消費者如若遭受虧損，只會從金融機(jī)構(gòu)處獲得一份凈值報告。而凈值報告只會涉及財產(chǎn)的評估數(shù)據(jù)，并不會體現(xiàn)資金使用的具體情形。由此可見，僅僅在《消費者保護(hù)權(quán)益法》的固有邏輯上尋求對于金融消費者的保護(hù)方式幾乎不可能。

2.我國金融監(jiān)管模式與市場發(fā)展的不適

我國對于金融市場的監(jiān)管模式采取分業(yè)經(jīng)營和多頭監(jiān)管模式，此類模式中承擔(dān)監(jiān)管職責(zé)的機(jī)構(gòu)為“一行三會”①一行三會是國內(nèi)金融界對中國人民銀行、中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會、中國證券監(jiān)督管理委員會和中國保險監(jiān)督管理委員會這四家中國的金融監(jiān)管部門的簡稱。同時，分業(yè)經(jīng)營意味著金融行業(yè)中的銀行、證券和保險三個子行業(yè)相互分離。分業(yè)經(jīng)營模式的優(yōu)勢不言而喻，它有利于培養(yǎng)針對專門業(yè)務(wù)的專業(yè)人才并相應(yīng)提升業(yè)務(wù)水平，且避免了金融行業(yè)之間的競爭摩擦。然而，隨著金融業(yè)的迅速發(fā)展，銀行、證券、保險業(yè)之間的業(yè)務(wù)差異愈加模糊，使得原先因不同側(cè)重而分別設(shè)立的金融監(jiān)管目標(biāo)也日益趨同化。

正如美國財政官員Clive Briault提出的“邊界模糊”理論：越來越多的保險公司提供了類存款業(yè)務(wù)，而諸多信用衍生品也逐漸具備保險產(chǎn)品特征，因此銀行、證券和保險業(yè)務(wù)的區(qū)別正在縮小。可見，證券業(yè)在銀行業(yè)復(fù)雜的資金鏈條中越來越多的形成系統(tǒng)風(fēng)險特征，而銀行業(yè)在扮演傳統(tǒng)中介角色的同時，與保險業(yè)一樣更多地以投資中介的身份活躍在金融市場上。因此，在交叉領(lǐng)域上存在的金融消費者保護(hù)不全面和重復(fù)監(jiān)管帶來的效率低下問題不斷突顯。

3.“股災(zāi)”事件背后的道德風(fēng)險

2015年六、七月間，我國證券期貨市場出現(xiàn)了異常的巨幅波動，諸多投資者遭受了巨大損失。11 月13日晚間，中紀(jì)委網(wǎng)站通報稱，中國證券監(jiān)督管理委員會黨委委員、副主席姚剛涉嫌嚴(yán)重違紀(jì)，正接受組織調(diào)查。此外，自股災(zāi)以來，一大批證監(jiān)系統(tǒng)高層或出事或落馬，例如證監(jiān)會主席助理張育軍落馬；中信證券總經(jīng)理程博明等被查……各種事實表明，在我國金融市場，來自于各政府機(jī)構(gòu)、金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)的“信息優(yōu)勢人”經(jīng)常達(dá)成內(nèi)幕交易以攫取利益，從而侵犯廣大的金融消費者的切身利益。

除上述“機(jī)構(gòu)內(nèi)部人員”之外，金融消費者的權(quán)益也被其合同相對人所侵犯。今年11月1日，一起以伊世頓國際貿(mào)易有限公司為掩護(hù)，境外遙控指揮、境內(nèi)實施交易的操縱期貨市場重大案件成為熱議。據(jù)悉，伊世頓公司的期貨交易行為擴(kuò)大了日內(nèi)交易價格波幅，與市場價格走勢存在關(guān)聯(lián)性，影響了當(dāng)時的市場交易價格和正常交易秩序。其異常交易行為符合操縱股指期貨市場的特征，涉嫌操縱期貨市場。但是證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)并沒有及時查明該異常交易的存在，并使得該公司總經(jīng)理潛逃境外。最終本案因波及面廣大，而由上海市公安局參與立案偵查，最終將潛逃境外的犯罪嫌疑人緝拿歸案。

路易吉·津加萊斯曾說過，在具有完善法律和金融監(jiān)管的國家，內(nèi)部控制權(quán)人的私人利益比較低，金融市場也較為發(fā)達(dá)［10］。資本逐利的屬性使得在巨大利益面前，道德是脆弱的。尤其是“股災(zāi)”事件中暴露出來的金融產(chǎn)品幕后的道德風(fēng)險（moral hazard），更是讓金融消費者觸目驚心。如何保證信息的充分披露，保護(hù)金融消費者免受金融欺詐，提振金融消費信心從而加速恢復(fù)經(jīng)濟(jì)是我國金融監(jiān)管改革的重要之義。

三、完善我國金融消費者保護(hù)的路徑設(shè)想——以監(jiān)管模式改革為重點

（一）金融監(jiān)管模式改革的設(shè)想

1.美國次貸危機(jī)金融監(jiān)管制度改革概覽——以泰勒“雙峰”模式為視角

從政府質(zhì)量與財產(chǎn)權(quán)保護(hù)的角度看，現(xiàn)代社會下的政府往往扮演著“無為之手”一角，基于亞當(dāng)·斯密“看不見之手”理論，在完全競爭市場經(jīng)濟(jì)下，通過價格機(jī)制這只“看不見的手”的自動調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)可以自動達(dá)到帕累托（Pareto）最優(yōu)狀態(tài)。但是，這種競爭性均衡僅僅處于假設(shè)前提之下。在現(xiàn)實生活中，市場經(jīng)濟(jì)下的壟斷、信息提供不足等因素，使得市場失靈問題亟需政府的解決。正如布里格斯所言，政府應(yīng)當(dāng)扮演“福利政府”的角色，利用好“扶持之手”對市場經(jīng)濟(jì)進(jìn)行干預(yù)，以修正市場行為。因此，金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)的變革對于我國金融消費者保護(hù)意義重大，該種觀點亦在美國的金融監(jiān)管改革實踐中得到印證。

美國傳統(tǒng)的金融監(jiān)管模式遵循“以金融機(jī)構(gòu)為本位，效率優(yōu)先”的審慎監(jiān)管原則和“以消費者為本位，安全優(yōu)先”的金融消費者保護(hù)原則的并行。甚至在以往的金融監(jiān)管實踐中，審慎原則與消費者保護(hù)原則由同一個金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)承擔(dān)。

英國著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家邁克爾·泰勒對上述現(xiàn)象提出了異議，他認(rèn)為審慎監(jiān)管原則與消費者保護(hù)原則并不具有協(xié)同效應(yīng)，即在單一監(jiān)管機(jī)構(gòu)里，總會出現(xiàn)其中一種監(jiān)管原則占主導(dǎo)地位的情形，而最有可能的結(jié)果便是在政治進(jìn)程中犧牲了對于金融消費者的保護(hù)［11］。就此，泰勒提出了“雙峰模式”，即監(jiān)管制度不需要根據(jù)對銀行業(yè)、證券業(yè)和保險業(yè)的傳統(tǒng)區(qū)分來建構(gòu)，而應(yīng)由兩個監(jiān)管機(jī)構(gòu)組成——金融穩(wěn)定委員會和消費者保護(hù)委員會。前者主要通過審慎監(jiān)管原則的實施來保證金融系統(tǒng)在總體上的穩(wěn)定，后者則負(fù)責(zé)保證金融機(jī)構(gòu)以公平、透明的方式來與其客戶進(jìn)行交易。

誠如泰勒所言，消費者的保護(hù)如果只隸屬于“以金融機(jī)構(gòu)為本位”的金融審慎監(jiān)管機(jī)構(gòu)將會存在明顯的利益沖突。由于金融機(jī)構(gòu)的預(yù)算來源于被監(jiān)管機(jī)構(gòu)的收費，因此基于“監(jiān)管者俘獲理論”①監(jiān)管俘獲理論的主要內(nèi)容是，政府建立管制起初，管制機(jī)構(gòu)能獨立運用權(quán)力公平管制，但在被管制者與管制者長期共存中，管制機(jī)構(gòu)逐漸被管制對象通過各種手段和方法所俘虜，管制機(jī)構(gòu)最終會被產(chǎn)業(yè)所控制，為少數(shù)利益集團(tuán)謀求超額利潤，使真正的守法者損失利益，結(jié)果使被監(jiān)管行業(yè)更加不公平，降低整體效率。，在長期共存中金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)極易被金融機(jī)構(gòu)所俘獲，從而大大削弱了金融消費者保護(hù)職能的自主性和獨立性。

2007年次貸危機(jī)的爆發(fā)，使得美國政府不得不對金融消費者保護(hù)機(jī)構(gòu)的安排作出重新考慮。這輪改革存有兩大支柱即防范系統(tǒng)性風(fēng)險和金融消費者保護(hù)。2009年12月11日，美國眾議院通過金融監(jiān)管改革法案，提出應(yīng)設(shè)立消費者金融保護(hù)局（Consumer Financial Protection Bureau，簡稱CFPB）以維護(hù)金融消費者的利益。其工作重心在于對消費者教育的強(qiáng)化、制定與金融消費者保護(hù)相關(guān)的法律法規(guī)、檢查金融機(jī)構(gòu)的日常行為是否符合金融消費者的保護(hù)規(guī)定、建立和擴(kuò)充消費者的投訴渠道、對金融產(chǎn)品及金融服務(wù)的發(fā)展做出研究和評估。

由于CFPB的的建立，金融消費者的保護(hù)于理論之上轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)實之中。在避免了監(jiān)管俘獲事實的前提下，金融消費者的諸多利益有所細(xì)化，譬如金融消費者投訴途徑的后置支撐。并且，CFPB的誕生之義并不僅僅體現(xiàn)在消費者保護(hù)的后置化，相反，構(gòu)建金融消費者的風(fēng)險教育與命題教育模式、為金融產(chǎn)品和金融服務(wù)的未來發(fā)展做出各項評析都是風(fēng)險預(yù)先防范的標(biāo)志。這也體現(xiàn)了美國后危機(jī)時代下的兩大主題——防范系統(tǒng)性風(fēng)險和金融消費者保護(hù)的互動與相恰。

2.我國金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)的變革——以“股災(zāi)”背景為視角

美國金融消費者的權(quán)益保護(hù)改革是基于特定的背景和歷史。不同國家對于金融消費者權(quán)益的享有范圍、保護(hù)路徑都不盡相同。因而中國金融消費者保護(hù)的未來，很大程度上取決于我們能否克服法律移植帶來的問題。

與美國相異的現(xiàn)實背景是：我國的金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)采取分業(yè)經(jīng)營模式。目前承擔(dān)金融監(jiān)管職能的“一行三會”分別負(fù)責(zé)各行業(yè)的審慎監(jiān)管職能，這種監(jiān)管制度整體上偏重于保障金融機(jī)構(gòu)和金融體系的安全，重機(jī)構(gòu)而輕個人，忽視了對金融市場中廣大消費者權(quán)益的保護(hù)。例如，中央銀行往往為了維護(hù)部門利益和經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定而采取犧牲消費者利益的政策。長此以往，必將導(dǎo)致金融消費者遭受不公平待遇，甚至?xí)橄到y(tǒng)風(fēng)險埋下潛在的導(dǎo)火索。

歷經(jīng)“股災(zāi)”之后，若要從根本上恢復(fù)投資者信心，防止股災(zāi)悲劇再次上演，除了穩(wěn)增長與促改革之外，還需從制度上進(jìn)行更加積極的探索。針對本次股災(zāi)，加強(qiáng)監(jiān)管與完善投資者結(jié)構(gòu)都是可以切實推進(jìn)的。我國當(dāng)前也正在醞釀金融監(jiān)管制度改革方案。11月13日全國人大常委會委員、財經(jīng)委副主任委員尹中卿在出席第二屆大梅沙中國創(chuàng)新論壇時發(fā)表演講稱，應(yīng)該把人民銀行、銀監(jiān)會、證監(jiān)會、保監(jiān)會合并為統(tǒng)一的綜合監(jiān)管機(jī)構(gòu)，設(shè)立中國金融監(jiān)督管理委員會，或者是隸屬國務(wù)院金融監(jiān)督管理總局，實現(xiàn)金融業(yè)的統(tǒng)一綜合監(jiān)管［12］。

考慮到金融監(jiān)管制度的改革往往會牽一發(fā)而動全身，金融制度的改革不可能一蹴而就，短期內(nèi)很難由現(xiàn)行的“分業(yè)經(jīng)營”模式發(fā)展到“混業(yè)經(jīng)營”模式。因此，我們可以在現(xiàn)有的分業(yè)經(jīng)營模式下，審慎試點并逐步拓展整合經(jīng)營，探索對各類金融機(jī)構(gòu)的同類型業(yè)務(wù)進(jìn)行統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的監(jiān)管，以減少監(jiān)管重復(fù)面積，進(jìn)而提高監(jiān)管效率。

設(shè)立獨立的金融消費者保護(hù)機(jī)構(gòu)，一方面可以迎合去年修訂出臺的《消費者權(quán)益保護(hù)法》，另一方面并不會對我國現(xiàn)有的金融市場結(jié)構(gòu)造成損害。故而，我們可以采納泰勒的“雙峰”監(jiān)管理論，設(shè)立一個專門的“金融消費者委員會”，對涉及我國金融消費者權(quán)益保障問題做出專門處理，且該委員會須獨立于現(xiàn)有的“一行三會”，并隸屬于我國擬建立的金融國資委①“金融國資委”機(jī)構(gòu)擬由國務(wù)院直屬，中央?yún)R金公司將脫離中投公司歸屬該機(jī)構(gòu)。同時，財政部金融司也將被歸并進(jìn)來。這樣，以前由中央?yún)R金公司、財政部金融司以及銀監(jiān)會和央行等機(jī)構(gòu)對于金融企業(yè)的管理權(quán)限，將集中起來統(tǒng)一歸并到“金融國資委”。2012年3月，“金融國資委”的組建草案獲得國務(wù)院的批準(zhǔn)，有關(guān)部門對此事正在進(jìn)一步調(diào)查研究中。。其資金來源將由財政部撥款，就此區(qū)別于以往實踐中的從被監(jiān)管機(jī)構(gòu)中收取模式。

（二）消費者支持（consumer advocacy）路徑的構(gòu)建

1.加強(qiáng)金融消費者的命題教育和風(fēng)險教育

有關(guān)金融消費者保護(hù)的辦法不僅要通過政府的完善立法和專門機(jī)構(gòu)的設(shè)立，還需要不斷教育金融消費者學(xué)習(xí)相關(guān)法律以了解金融市場主體的權(quán)利和責(zé)任。

在對金融消費者的教育過程中，首先需要進(jìn)行的是“命題教育”［13］。該種教育指的是，金融消費者保護(hù)機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)密切關(guān)注司法實踐的典型案例，體會其中的法治精神。并將這些典型案例進(jìn)行科學(xué)、理性的分析，從而將總結(jié)結(jié)果匯報給消費者。通過對案例具化分析的過程可以將我國現(xiàn)有法治下的金融市場機(jī)構(gòu)設(shè)立、市場參與人的權(quán)責(zé)關(guān)系以及救濟(jì)方式予以明晰。

此外，資本市場是典型的風(fēng)險市場。故消費者保護(hù)機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)針對消費者保護(hù)做出風(fēng)險預(yù)警，而不僅僅是事后處罰。因而，加強(qiáng)對于金融消費者的風(fēng)險教育亦是重中之重。首先應(yīng)當(dāng)提升金融消費者的風(fēng)險意識并梳理正確的投資理念，這是參與金融市場交易的基本前提。需要對消費者明晰的是，選擇不同的金融產(chǎn)品應(yīng)當(dāng)承擔(dān)不同程度的風(fēng)險。原則上，收益越大，承擔(dān)的風(fēng)險也隨之增加。金融消費者應(yīng)提高自我防范和保護(hù)意識，同時接受金融消費者保護(hù)機(jī)構(gòu)對于認(rèn)識風(fēng)險和識別風(fēng)險能力的教育。

縱觀我國現(xiàn)有金融市場中消費者權(quán)益受損案件，很多都是由于信息披露環(huán)節(jié)的缺失和不當(dāng)所造成的。因此，金融消費者保護(hù)機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)針對性的就信息披露權(quán)利對消費者予以宣傳、教育。其可以讓消費者了解到可以要求金融機(jī)構(gòu)披露的信息應(yīng)當(dāng)包括產(chǎn)品特性以及買方風(fēng)險。具體而言，產(chǎn)品信息應(yīng)當(dāng)包括：有效成本、購買期限和清償方式。而買方風(fēng)險則包括：違約罰金，資產(chǎn)回收以及利率隨時間變化而帶來的風(fēng)險。比如在信貸領(lǐng)域，加拿大《借款費用條例》就要求金融機(jī)構(gòu)在按揭合同中應(yīng)當(dāng)提供清晰的信息，以明確的形式注明產(chǎn)品的特性，如利率、付款期限和預(yù)付款罰金。只有接受適當(dāng)?shù)慕鹑谥R教育，消費者才能夠根據(jù)自身的具體情況，學(xué)會在選擇金融產(chǎn)品的同時考慮到自身風(fēng)險的承受能力。

2.糾紛解決機(jī)制的構(gòu)建

我國現(xiàn)行機(jī)制下的金融糾紛處罰措施主要集中為行政處罰。統(tǒng)計顯示，2010年至2014年的5年間，證監(jiān)會正式立案調(diào)查的案件中內(nèi)幕交易案件的比例均在半數(shù)左右，其中2012年占比高達(dá)63%［14］。在10月末證監(jiān)會通報的4起涉嫌內(nèi)幕交易案件中，當(dāng)事人分別被處以違法所得2至3倍的罰款。因此，在現(xiàn)有的行政處罰措施下，消費者往往不能夠獲得合理的補(bǔ)償。

故筆者建議完善我國金融糾紛的民事補(bǔ)償性救濟(jì)機(jī)制。2007年，中國證券監(jiān)督管理委員會頒布的《期貨投資者保障基金管理暫行辦法》規(guī)定了投資者保護(hù)基金的籌集、來源和使用。如其第八條規(guī)定：“保障基金管理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)以保障基金名義設(shè)立資金專用賬戶，專戶存儲保障基金。”時至五年后，該條例可以給我們當(dāng)今設(shè)想模式下的金融消費者保護(hù)提供參考。我們應(yīng)當(dāng)針對金融消費者的保護(hù)權(quán)益設(shè)立金融消費者保障基金制度，且將該基金的賠付對象應(yīng)界定為金融消費者，不再局限于期貨投資這一單一領(lǐng)域。當(dāng)然，《期貨投資者保障基金管理暫行辦法》只對于期貨投資者的保護(hù)提供了原則性的規(guī)定，并沒有具體區(qū)分投資者的界限，而我們認(rèn)為，投資者與投資者之間也是應(yīng)當(dāng)有所區(qū)分的。本文在對金融消費者做出內(nèi)涵探索時曾提及金融消費者中的自然人應(yīng)排除那些達(dá)到法律、法規(guī)規(guī)定的投資規(guī)模，具有專業(yè)投資能力的自然人。所以，金融消費者的賠付對象也應(yīng)只限于為滿足個人金融需要的自然人消費者。

賠付基金的設(shè)立有助于消費者在行使民事訴訟權(quán)利之后有所賠償保障，但就民事訴訟行使而言，消費的先天弱勢地位決定了其個體訴訟能力的不足，例如自證券市場誕生之日起，證券欺詐就與其相伴相生。作為金融消費者，特別是廣大中小散戶，在資金、信息、技術(shù)等方面均處于弱勢，極易成為證券欺詐的犧牲品。針對這一現(xiàn)象，我們可以引入“集團(tuán)訴訟”制度，其素有“為了不使權(quán)利遭到侵蝕的訴訟程序。”［15］由于金融市場的受眾面之廣，同一類金融交易中的金融消費者往往數(shù)量龐大，且各消費者之間因為共同的法律事實而聯(lián)系在一起，從而提起訴訟后構(gòu)成了擬制的集團(tuán)。因此，在集團(tuán)訴訟模式下，單一的金融消費者可以維護(hù)自身的權(quán)利，當(dāng)訴訟的金額因為集團(tuán)累計成為巨額時，當(dāng)事人可以通過成功報酬制度聘請優(yōu)秀的律師做代理以挽回?fù)p失。通過這種訴訟模式，其在保護(hù)權(quán)利主體的同時還可以起到威懾作用，并促進(jìn)金融服務(wù)機(jī)構(gòu)加強(qiáng)社會責(zé)任感，提高整個社會的法治意識和誠信意識。

除上述訴訟程序意外，處于成本和程序簡便性的原因，替代性糾紛解決機(jī)制（ADR）更容易獲得消費者的青睞。因此，我國可以在金融消費者保護(hù)機(jī)構(gòu)內(nèi)部設(shè)立專門處理金融消費者投訴受理機(jī)構(gòu)，并制定相應(yīng)的處理程序規(guī)則，為消費者投訴提供平臺，以減少維權(quán)成本的支出。

四、結(jié)語

A股股災(zāi)自6月中旬發(fā)生至今，不僅造成了巨額市值的蒸發(fā)，也極大程度上打擊了廣大投資者的投資熱情。在金融產(chǎn)品日益抽象化、專業(yè)化的今天，將金融活動參與者一律置于投資者地位必然會使其中的部分群體遭受非平等待遇。面對我國“股災(zāi)”背后的道德風(fēng)險反思，只有從金融監(jiān)管體制入手并建立相應(yīng)針對性機(jī)構(gòu)，該問題的探索才能得到實質(zhì)性進(jìn)步。故而，調(diào)整金融監(jiān)管模式、明晰金融消費者的保護(hù)地位應(yīng)成為我國金融市場改革中的重點。

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Rethinking on Protection of Financial Consumer——Reflections on American Financial Supervision Mode during Post-Crisis Era

FENG Yu
（Law School，East China University of Political Science and Law，Shanghai 200042，China）

Abstract:Since the financial crisis happened a few years ago，it is urgent to reach a consensus on the protection of financial consumer’s rights. With the publication of China’s newly revised“The Protection of Consumers’Rights”，discussion on this issue has gradually disappeared in the post-crisis era. Only by grasping the reasons of the roles evolution can we understand the property of the financial consumers clearly. It is also significant to reflect on the American financial consumer protection supervision mode. Therefore，Taylor’s“twin peaks”mode must be taken to explore the definition of the financial consumer，the perfection of financial monitoring mechanism and the support path，and only in this way can we apply the law correctly，safeguard the safe and orderly financial activities.

Key words:Financial consumer；supervision mode；Taylor’s“twin peaks”mode；post-crisis era of the United States

中圖分類號：D923.8

文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：2095-8153（2016）02-0046-06

收稿日期：2016-01-09

基金項目：華東政法大學(xué)2016年度研究生學(xué)術(shù)研究項目“民刑交叉案件的法律適用原理研究”（2016-4-006）階段性成果。

作者簡介：馮雨（1992-），女，華東政法大學(xué)法律學(xué)院碩士研究生，研究方向：民商法學(xué)。