東北城市規劃法治化思考

□文/劉星顯

（吉林省社會科學院法學研究所 吉林·長春）

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東北城市規劃法治化思考

□文/劉星顯

（吉林省社會科學院法學研究所 吉林·長春）

［提要］ 新時期的東北城市規劃已步入法治化發展軌道，但仍存在公民參與度不高、監督權威性不強、區域合作不足等問題。東北城市規劃法治化水平需進一步提升。本文從完善城市規劃的公眾參與機制，加強東北三省城市規劃的法律合作機制入手，助力東北三省社會經濟的良性發展。

關鍵詞：城市規劃；法治化；區域法律合作

原標題：公民參與和區域合作視域下的東北城市規劃發展

收錄日期：2016年6月13日

東北城市規劃正在經歷從資源消耗型到節約型，從同質競爭到協調發展，從城鄉二元分割到城鄉統籌規劃，從注重物質形象到關注民生和諧的轉型。在法律層面，城市規劃管理手段的行政屬性向著具有公共決策的公共利益屬性進行轉變，東北城市規劃法治化管理的水平需進一步提升，助力東北三省社會經濟的良性發展。

一、東北城市規劃存在的主要問題

（一）公民參與度不高。總體上來看，東北三省城市規劃中的公眾參與程度仍然較低，處于起步階段，主要表現在以下三個方面：首先在規范層面，雖然《城鄉規劃法》及一系列地方性法規確認了公眾參與權，為該權力的實現提供了制度保障，但尚存在參與的范圍受限（如公眾參與被排除在規劃決策環節之外）、參與的效力不足（如書面異議無約束力）等問題，同時由于相關規定比較原則，缺乏可操作性，影響了公民參與的廣度與深度；其次在程序層面，對公民參與方式的規定較為單一，目前以公告、提出書面意見為主而缺少其他具體的程序性權力，對城市規劃過程中的程序性瑕疵缺乏救濟手段；最后在實效層面，一方面由于公眾受自身條件所限，導致參與的主觀性、隨意性和盲目性較大；另一方面相關管理部門也缺乏促進公眾參與的動力。這些原因導致在城市規劃過程中公民參與的比例較小，仍停留在象征性參與層次，公民參與度較低的現狀在一定程度上直接影響了東北三省城市規劃管理過程中的民主性價值的實現。

（二）監督權威性不強。目前，東北三省城市現行的規劃管理監督體制在制度設計與運行方面距期望尚存在一定距離。根據現行體制及法律相關規定，城市規劃管理監督主要有人大監督、行政監督、公眾監督與司法監督等四種基本形式，在具體的實施過程中，存在事前事中監督相對薄弱、監督權行使缺乏獨立性、公眾監督流于形式、司法監督局限性大等問題，導致監督的總體效力有限，不能完全杜絕城市規劃管理過程中的權力濫用現象。同時，由于城市規劃的專業性強，涉及面廣，導致監督難度較大，監督效率偏低。未來尚需進一步合理配置監督權力，改進監督方法，拓寬監督渠道，提升監督的權威性。

（三）區域合作度有待提升。區域經濟一體化客觀上要求區域法律的一體化，特別針對一些跨省域的規劃項目更有賴于相關法律、制度、組織與財政等方面的保障。在區域立法、執法、司法合作方面，東北三省區域法律合作機制構建時間較早，運行多年，但在城市規劃管理方面卻未能充分發揮其制度優勢，區域規劃在組織編制、落實實施、監督檢查等方面作用有限，區域規劃的整體功能未充分彰顯。統一、系統的區域規劃體系的形成需要長期的過程，在尚無單行的《區域規劃法》的前提下，東北三省區域城市規劃管理法律合作機制應先易后難、循序漸進、持續創新，著力提升區域合作度。

二、從單一封閉到開放協同：完善城市規劃的公眾參與機制

（一）發揮地方立法優勢，將公眾參與的原則性規定變為可操作性規定。黨的十八屆四中全會公報提出：“健全依法決策機制，把公眾參與、專家論證、風險評估、合法性審查、集體討論決定確定為重大行政決策法定程序。”就城市規劃領域而言，公眾參與向來是建構依法決策機制的薄弱環節，《城鄉規劃法》中雖確定了公眾參與規劃的基礎性制度框架，并就參與的對象、范圍、權利、義務及法律救濟等方面做出了原則性規定，但從總體來看相關條款仍很模糊，操作性有待提高，在參與主體、參與方式、參與事項及參與效力等方面需進一步予以明確規定，這為東北三省相關地方性立法提供了廣闊空間。從我國城市規劃法律體系的發展路徑來看，地方性立法始終扮演著重要角色，帶動了國家層面相關法規的完善，東北三省相關有權立法部門應在不違背上位法基本原則的前提下，通過在條例中增加專項條款的方式，進一步完善公眾參與的法律制度規定，完善公眾參與的法律程序細則，完善公眾參與的司法保障機制，增強公眾參與的實效，使其發揮應有的作用和效能。

（二）將公眾參與貫穿城市規劃的各個環節，實現公眾對城市規劃的盡早與持續參與。在規劃編制階段和規劃草擬階段，應賦予公眾及利害關系人對相關地塊規劃目標與資訊的知情權，將公眾參與適度前移，有助于改變公眾參與缺位的現狀，防止由于信息壁壘導致的暗箱操作及腐敗行為，提升規劃決策的質量。在規劃方案的確定與實施階段，相關部門及大眾傳媒的公布、宣傳與反饋機制的成熟與否在很大程度上決定了公眾知情權、表達權、參與權與監督權的實現水平，應在法定的公布機制基礎上，完善對宣傳機制和反饋機制的制度設計。

（三）豐富公眾參與方式，細化公眾參與流程，使不同利益主體的意見能得到有效的反映。沒有最好的公眾參與方式，只有最適當的公眾參與方式。應針對不同的參與事項及不同的城市規劃階段規定適當的參與方式，在加強聽證會、說明會、研討會、民意調查等傳統參與方式的實效基礎上，根據參與主體的能力與成熟度進一步拓展公眾參與方式的形式與內容，綜合運用單向度的通知反饋式、互動型的咨詢協商式、合作型的深度介入式等公眾參與方式，健全多層級的公眾參與機制。針對一般性公眾參與的“個人參與”特點，相關部門在提供必要的技術支持的同時，應在規劃委員會中規定增加公眾代表，增設公眾席位，加強引導、扶持社區及相關非政府組織，確認其在城市規劃過程中的地位，避免公眾參與流于形式，保障公眾參與落到實處，實現不同利益主體分歧的協調，達到合理分配公共資源的目標，減少實施中的矛盾。

（四）健全司法救濟與非司法救濟途徑，完善公民參與權利的多元保障機制。現行的《城鄉規劃法》（第9條）和《政府信息公開條例》（第33條）均確認了對侵犯公眾參與權的可訴性，但尚缺乏明確的政府機構滿足公民參與權強制性義務的責任條款，應遵循權責統一原則，完善相關責任制度，改變規劃主體責任范圍相對狹窄的現狀。在非司法救濟途徑方面，應將公眾參與權納入到行政復議的受案范圍，加強保護行政相對人的合法權益；構建人民調解、司法調解、行政調解相互銜接聯動的大調解體系，促使政府及相關部門自覺履行公眾參與義務；發揮作為補充性救濟途徑的信訪制度的優勢，應根據信訪的特點明確城市規劃的信訪事項范圍，排除涉訴信訪，協調、捋順非司法救濟途徑與司法救濟途徑的關系，促成公民參與權保障體系的制度化、效率化與法治化。

三、從各自為政到區域合作：加強東北三省城市規劃的法律合作機制

（一）加強規劃立法過程中的東北三省區域法律合作。自《城鄉規劃法》（2008）頒布以來，東北三省省級立法主體及各有權城市對城市規劃相關法規的立法、修法活動已持續六年，初步形成了以省級城鄉規劃條例為核心的地方性法規體系框架，立法工作還需在以下三個方面予以推進：首先，針對國家陸續出臺的城市規劃領域的法律法規，需通過地方立法方式予以細化，尚有一些地方立法空白亟需填補；其次，應根據地方性立法數年來的執行情況及時總結經驗，對現行的各類條例、辦法予以進一步的完善、修改。東北三省有關城市規劃方面的地方性法規特別是在較大市立法層面存在大量陳舊的地方規章，要繼續開展與國家法律相悖、與時宜不符的地方性法規規章的清理工作，清理后及時向立法機關提出法規立、改、廢建議；最后，2015年3月十二屆全國人大三次會議表決通過了關于修改《中華人民共和國立法法》的決定，賦予所有設區的市以地方立法權。這意味著東北三省有立法權的城市將可能從10個擴充到35個（黑龍江省12個，吉林省9個，遼寧省14個），可以預見未來一個時期將進入地方城市規劃立法的高峰。在這個背景下，地方有權立法機關如何科學立法、規范立法、民主立法，避免重復立法、主觀立法、口號式立法，將面臨新的挑戰，應充分發揮東北三省區域法律合作的制度優勢，加強城市規劃相關領域的立法合作。

早在2006年東北三省就已經達成了《東北三省政府立法協作框架協議》，確立了分工負責、相互配合、通力合作的原則，明確了工作制度與要求。相對于長三角、珠三角等區域所采用的單一松散型立法合作模式，東北三省的立法合作針對不同的立法項目開創了緊密型、半緊密型與松散型等三種立法合作模式，在實踐中取得了良好的效果。從東北三省近三年來在城市規劃相關領域的立法計劃來看，存在一定程度的趨同性，應以降低立法成本，提高立法效率，避免立法資源浪費為出發點，以東北三省區域立法合作平臺為載體，采取緊密型、半緊密型立法合作模式，針對城市規劃相關法規的不同情況，三省成立聯合工作組或由一省牽頭，其他兩省配合的方式進行立法合作，共享立法成果，在實現立法統一性的基礎上，保持各地的立法差異性，解決三省在立法能力、水平、步驟、時間等方面參差不齊的問題，提高城市規劃的立法水平和立法技術，優化作為一個整體的東北三省區域城市規劃法治大環境。

（二）加強規劃編制、實施過程中的東北三省區域法律合作。從大的趨勢來看，在計劃經濟時代以地方經濟利益為基礎的剛性行政區劃為基本特征的經濟發展模式，在社會主義市場經濟條件下逐步被區域協調發展的總體戰略所取代，勢必要求在各城市規劃的編制、實施過程中打破行政區劃壁壘，重新整合區域資源，形成區域整體優勢。在經濟全球化、一體化的背景下，東北三省各城市規劃的組織編制不僅涉及到省域內的跨地區的城鄉統籌，還延伸到跨省域，乃至跨國度的規劃安排，這為新時期的東北三省城市規劃提出了嶄新命題。

2015年3月，由國家發展改革委、外交部、商務部聯合發布的《推動共建絲綢之路經濟帶和21世紀海上絲綢之路的愿景與行動》中強調“基礎設施互聯互通是‘一帶一路’建設的優先領域”，其中“基礎設施建設規劃”與“技術標準體系對接”兩方面是基礎設施網絡建設的重點內容，黑龍江、吉林、遼寧三省承擔著建設相關基礎設施的重要任務，按照《城鄉規劃法》確立的“先規劃后建設”原則的要求，東北三省在跨省域城市規劃的編制、實施過程中需統一認識、統一步調、統一行動。為協調區域利益，凝聚執行力量，應考慮研究建立東北三省區域規劃管理合作協調組織。針對目前東北三省區域法律合作缺乏法律規范和制度保障等問題，在條件成熟的前提下，針對跨省域的城市規劃的編制與實施活動成立專門的組織協調機構，在決策、執行、監督、仲裁與研究方面，分別設立區域聯席會、執行委員會、監督與沖裁委員會與咨詢委員會，以法律形式明確規定其權責，在此基礎上建立區域利益分享與補償制度，加強政策性保障，為跨省域規劃的編制、實施創造良好的制度環境，通過科學規劃提升城市總體實力，增強各城市在更大區域范圍內的競爭力。

主要參考文獻：

［1］陳振宇.城市規劃中的公眾參與程序研究.北京：法律出版社，2009.

［2］朱芒，陳越峰主編.現代法中的城市規劃：都市法研究初步.北京：法律出版社，2012.

［3］黃學賢等.中國農村城鎮化進程中的依法規劃問題研究.北京：中國政法大學出版社，2012.

［4］邊經衛編著.城鄉規劃管理——法規、實務和案例.北京：中國建筑工業出版社，2015.

中圖分類號：F29

文獻標識碼：A