淶源縣山區移民搬遷問題與對策

□文/董海榮 周春暉 張 穎 彭 柯 呂 桐 胡 建 許月明

（河北農業大學商學院 河北·保定）

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淶源縣山區移民搬遷問題與對策

□文/董海榮 周春暉 張 穎 彭 柯 呂 桐 胡 建 許月明

（河北農業大學商學院 河北·保定）

［提要］ 移民搬遷作為解決居住在生態條件脆弱區貧困農戶生存與發展的重要手段，對我國新時期最后打贏扶貧攻堅戰具有不可替代的作用。本研究基于對河北省淶源縣深山區貧困村落移民搬遷案例進行系統調查研究基礎上，探討目前貧困山區移民搬遷工程推進中所暴露的諸多問題，并從強化宣傳教育、強化多元性投入、培訓支持、財產安置和移民戶跟蹤評估等五個方面，對有效推進移民搬遷工程的實施提出對策建議。

關鍵詞：貧困山區；移民搬遷；扶貧開發

原標題：淶源縣山區移民搬遷的問題及對策研究

收錄日期：2016年6月20日

目前，我國扶貧開發工作到了“啃硬骨頭”的最后攻堅階段，要在2020年實現全面脫貧，我們尚有一大批生活在生態條件脆弱區的農村居民，由于他們受制于自然環境條件諸如土壤貧瘠、水源匱乏、地質災害頻發、山高坡陡難以耕作等的限制，很難通過特色產業扶貧等形式的扶貧開發模式來改善其生存條件和家庭生計水平。而移民搬遷作為解決身處如此困境的貧困農戶的生計安全的有效手段，一直得到政府和相關人士的關注。然而，在依托移民搬遷推進扶貧進程的過程中暴露出的很多問題必須引起我們的重視。本研究基于對河北省淶源縣移民搬遷案例的系統調查研究，探討了貧困山區移民搬遷的政策決策以及政策落實方面的基本情況，從中挖掘出在移民搬遷過程中依然存在的問題，并就應對這些問題提出了相應的對策建議，以期為推進我國生態環境脆弱貧困區移民搬遷工程的順利實施提供借鑒。

一、淶源縣移民搬遷概況

（一）淶源縣生態經濟條件。淶源縣地處太行山、燕山、恒山三大山脈交匯地帶，境內山巒起伏，溝谷縱橫，地形復雜，地勢相對高差跨度大。氣候屬溫帶大陸性氣候，春季干旱少雨多風，夏季涼爽，秋季寒冷多風，年平均氣溫7度，年均降水量556毫米，無霜期比較短（90～120天），自然地理條件較差只適合極少數農作物生長。自然地理區位特點決定了這里農業耕地條件差、水土資源不協調、糧食作物產量低、生活質量無保障。2003年之前，農業是當地支柱產業，這之后隨著礦產和旅游資源開發，縣域范圍內形成了鋼鐵、旅游和農業三業為主導的產業格局，具有當地地域特色的一些經濟作物，諸如速生核桃、杏扁、優質小雜糧等特色農業生產基地相繼建立。然而，這種產業結構優化和調整對那些居住在生態條件極度貧困區域的農戶而言，并沒有太多的積極影響，其結果就是縣域范圍內農戶經濟的兩極分化更加嚴重。截至2015年底，全縣仍有7.22萬人生活在貧困線以下，而其中近3萬人是生活在生態脆弱區，難以在當地靠自身發展起來的。

（二）淶源縣移民搬遷現狀及近期規劃

1、搬遷規模和搬遷方式。淶源縣共有2，448平方公里的深山區，285個行政村，其中1，076個自然村，共27萬人，是革命老區、扶貧開發“三合一”重點縣，即國家扶貧開發工作重點縣、燕山-太行山連片特困地區重點縣、河北省環首都扶貧開發示范區重點縣。根據新的貧困標準，全縣7.22萬重點扶貧對象中3萬人居住環境惡劣，很難就地扶貧，需要通過移民搬遷的方式實現脫貧的目標。

淶源縣的移民搬遷工程自2003年開始啟動。根據貧困村及自然村居住特點，堅持群眾自愿的原則，實行“建移民小區安置為主，分散搬遷為輔”多種形式并存的搬遷方式。在遷入地或者安置地選擇上，主要涉及到三種類型，即向中心村搬遷，向重點鎮搬遷，向縣城內搬遷。搬遷過程中，從遷入地選址，到統一規劃建設，再到具體選料施工，全程有移民搬遷代表參與。據淶源縣扶貧局資料顯示，按照《省異地扶貧搬遷“十二五”規劃》，結合“7.21”災后重建，按照“群眾自愿、統一規劃、統一建設、分戶監督”的原則，到目前為止業已建設完成17個移民小區，上級支持5，062.1萬元，搬遷2，147戶，涉及7，025人。

2、近期扶貧搬遷規劃。根據縣域扶貧規劃，通過多部門合力推進和更多資金支持戰略推進，爭取在2020年響應國家號召，實現全面脫貧。未來幾年移民搬遷計劃為：2016年搬遷約1，200戶，3，600人；2017年搬遷約1，900戶，5，700人；2018年搬遷約2，800戶，8，400人；2019年搬遷約1，400戶，4，200人；2020年搬遷約1，686戶，5，259人。

二、淶源縣移民搬遷存在的問題

通過對淶源縣相關扶貧工程推進工作的了解以及南陽峪、四角臺等多個移民搬遷村的觀察和村民走訪，發現目前在淶源縣移民搬遷工程的實施起到了顯著的扶貧效果，然而在整個移民搬遷工作動員及實施過程中也暴露出一些問題，需要在未來幾年的移民開發工作中引起注意。

（一）移民搬遷項目宣傳動員和農戶信息獲取嚴重不對稱。實地調查走訪了解到，關于“對移民搬遷工程的了解渠道”，大約40.2%的村民是在與鄰里街坊的談話中獲取關于移民搬遷的相關政策信息的；35.5%的村民通過村干部或社區廣播而關注到；8.6%的村民直接通過扶貧機構了解相關信息；還有15.3%的村民是從親戚朋友的口中了解到的，剩下不到1%的村民通過其他的方式了解。由此所造成的村民對有關移民搬遷項目的了解程度存在不同程度的差異。甚至有一部分村民反映，只知道只要搬遷就可以拿到補貼，至于怎么搬、搬到哪里去，自己一概不知，所以有想法但不知道怎么實現。由此可見，關于移民搬遷相關政策和項目執行方面信息供給和村民對信息的獲取之間存在嚴重不對稱性。導致這一問題產生的主要原因可能是：從村民視角而言，其關注的信息獲取渠道不同，獲取信息的數量和質量方面存在差異。而這種信息獲取的差異性和不對稱性恰恰是造成部分村民在搬遷決策方面搖擺不定的重要原因之一，從而一定程度上影響了移民搬遷工程推進的步伐和實施效率。

（二）政府補貼和農戶搬遷的資金需求之間存在較大缺口。對一些搬遷中“頑固分子”的走訪了解到，除了個別因為年歲大了，難舍故土，只求安身立命之外，他們不愿意搬遷的最主要的原因則是舉家搬遷所享受到的補貼遠遠不能滿足實際需求。這也是我們在關于移民搬遷調查中常常遭遇的一種最為尷尬的情況之一——搬遷工程一旦啟動，項目區相對富裕的農戶很快會行動起來，而真正的貧困農戶則左右為難，搖擺在搬與不搬的決定之間。在淶源縣這樣一個貧困山區的農村，原本以農為生，靠農立命，沒有過多家庭積蓄，甚至每年的收入還不夠貼補家用的部分貧困農戶而言，他們認為即使有了政府的補貼勉強滿足了他們搬遷的意愿，而在新的安置地重新“安家立業”需要支付比原居地更多的成本，對他們而言似乎“得不償失”。

（三）培訓資源供給與農戶的就業技能需求不匹配。實地調研顯示：首先，當地相關部門組織了部分針對農戶就業技能方面的培訓，但是這種培訓機會一般的農戶很難得到。加之，培訓名額分配方面存在所謂“干部優先”、“干部親屬優先”等不良風氣，普通農戶在培訓機會獲取方面被嚴重邊緣化；其次，參與過培訓的農戶中有人反映，培訓內容過于單一化，有時候不是自己想做或者能做的，和自己的需求之間存在較大出入，同時也不知道搬遷后到安置地是否能夠用得上；最后，就是培訓消息的發布時間相對滯后、培訓時間安排和自己時間安排上存在沖突等，也使得很多農戶無法及時并完整地參與全程培訓。

（四）原居地財產處置和安置地農戶可持續生計系統再造缺乏事前規劃。對淶源縣相關村莊的調研了解到，目前對移民搬遷戶而言，其主要家庭財產包括住房、土地等都在原居地；而在新的安置地雖然可以享受到諸如水電、交通、教育、醫療等方面比原居地更完善的公共服務供給，但是基本沒有屬于農戶自己的生產性資源和財產。所以，很多農戶顧慮一旦舉家搬遷，原居地的房屋和土地等如何處置？安置地的家庭生計如何去維持？因此，原居地財產處置和安置地農戶可持續生計系統再造成為制約當地貧困農戶搬遷的又一重要因素，而克服這一障礙，就必須對移民搬遷戶在原居地的財產處置和安置地生計系統的再造提早進行規劃設計和相應的咨詢服務供給。

三、推進和完善貧困山區移民搬遷對策建議

第一，強化宣傳教育，提高農戶對移民搬遷的認知水平，增強自主性，遏制在搬遷事宜上“等、靠、要”的思想。強化宣傳的主要目的一方面是讓搬遷戶能夠全面了解移民搬遷的目的、流程和政策支持等方面的信息，避免因為信息疏漏或者不知情而對搬遷工程推進造成不良影響。同時，宣傳教育還要讓農民充分地了解搬遷是為了讓他們過上更好的生活，擁有更高的生活質量和生活品質，但這絕不意味著搬遷是政府的責任，僅僅依靠政府的力量就可以完成的。一些農戶把自己不能完成搬遷的原因完全歸咎于政府，把搬遷的經濟負擔都轉嫁給政府，自己不積極主動的籌集資金，尋找辦法，這種消極的心態是錯誤的，在進行宣傳教育的過程中要特別指出，通過強化宣傳教育，讓農戶積極主動地參與到項目中來。

第二，強化政府投入，鼓勵社會力量參與到扶貧工程中來，建立多元化的投融資機制和嚴格規范的資金監管機制。因為搬遷戶絕大部分是生活在貧困線以下的農戶，因為家庭儲備資金極為有限甚至根本沒有，搬遷所需資金以及家庭生計再造的資金投入是他們不得不考量的問題，也是他們面臨的最大困難。在移民搬遷過程中資金問題能否得到妥善解決是工作能否順利進行的關鍵。解決這個問題需要社會各方面共同努力：首先，盡量加大政府扶貧力度；其次，鼓勵社會力量更多地參與到扶貧工作中來，實施點對點的精準扶貧；最后，需要金融機構的支持，放寬貧困移民的貸款利息政策。

第三，加強對搬遷戶勞動力技能培訓，為其再就業和家庭可持續生計系統再造提供支持。對于納入移民搬遷計劃的農戶，要根據當地的具體情況提前設計和開設更多關于就業技能支持的培訓班，提高他們的技能水平，為進一步再就業提供良好基礎。在新的安置地，鼓勵和支持周邊的原居民和有經驗的中小企業經營者進行“一對一”或者“一對多”甚至是“以點帶面”的幫扶活動，這不僅有助于新遷入居民的生計系統再造，同時也能夠幫助他們更快地融入當地社群。

第四，以村為單位，妥善規劃和解決搬遷戶在原居地滯留財產的管理處置問題以及安置地相關財產權的獲取問題，保障搬遷戶能夠“安居樂業”。中國農民，尤其是年長的農民都有一種鄉土情結，顧家守業的思想，他們認為家是“根”，根不能丟，所以宅基地和耕地承包地問題是移民搬遷工作中必須解決和處置好的首要問題，可以通過政府激發創業者創業或志愿者進行原居地財產的承接，從而改變村民搬出后原房屋無人看管和耕地可能荒廢的現狀。當然更重要的是解決村民安置地的進入權的問題。必須要明確“初來乍到”的新遷入居民在新的安置地的房屋產權以及社區成員權資格，以保障其基本的房屋使用、土地租賃等權利的獲取。

第五，做好對搬遷戶的跟蹤評估，最大可能地減少其返貧的機會。定期對搬遷戶進行走訪調查，了解他們搬遷后在安置地的生產、生活最新動態，如政府補貼落實情況、家庭勞動力就業情況、子女受教育情況等，有針對性地解決農戶搬遷的后顧之憂和出現的各種問題及困難。盡最大努力減小搬遷戶返貧的可能性。

主要參考文獻：

［1］王紅彥，高春雨，王道龍等.易地扶貧移民搬遷的國際經驗借鑒［J］.世界農業，2014.

［2］楊璐.異地扶貧中少數民族移民的文化融合——以鎮遠縣復興村苦聰移民為例.思茅師范高等專科學校學報，2012.1.

［3］唐麗霞.誰遷移了？——中國西部地區有組織的資源性移民研究［D］.中國農業大學碩士畢業論文，2003.6.

基金項目：河北省高層次人才資助項目：“生態文明建設視閥下河北省山區扶貧開發模式創新研究”（編號：A 201400172）階段性成果

中圖分類號：F124.5

文獻標識碼：A