新常態下的精準扶貧：困境與出路

□文/段思佳（鄭州大學公共管理學院　河南·鄭州）

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新常態下的精準扶貧：困境與出路

□文/段思佳
（鄭州大學公共管理學院河南·鄭州）

［提要］“新常態”重大命題提出一年多來，引起國內外各界關注。新常態從經濟拓展到政治、社會、文化、環境等領域。新常態下各種社會變化對我國扶貧工作的開展形成倒逼機制，扶貧方式的調整迫在眉睫。本文闡釋精準扶貧的內涵和主要內容，分析我國扶貧工作存在的困境，并提出相應的措施，旨在為政府和社會組織精準扶貧的順利進行提出有效建議。

關鍵詞：新常態；精準扶貧；困境與出路

原標題：新常態下的精準扶貧：困境與出路

收錄日期：2016年4月12日

一、精準扶貧的提出

改革開放以來，扶貧工作自始至終受到國家高度重視，經過30多年的努力，我國的扶貧事業取得了長足進展，然而由于過去是“粗放式扶貧”，對于“誰貧困”、“為何貧困”、“如何脫貧”等難題欠缺理性思考，仍舊存在相當一部分貧困人群亟待扶持。當下特別需要轉變扶貧方式，創新扶貧機制，適應新常態，為全面建成小康社會的目標而努力奮斗。

2012年12月，習近平在河北省阜平縣考察扶貧工作時強調要“一家一戶摸情況”；2013年11月，習近平在湖南湘西調研時提出要因地制宜“精準扶貧”；2014年1月，根據習近平等領導的系列指示，中辦、國辦《關于創新機制扎實推進扶貧開發工作的意見》明確提出建立精準扶貧工作機制；2015年10月，十八屆五中全會指出“實施脫貧攻堅工程，實施精準扶貧、精準脫貧，分類扶持貧困家庭”。

按照年收入不足2，300元人民幣的標準來定義，截至2014年底，中國共有7，017萬貧困人口。從區域來講，有14個集中連片特困地區，有592個國家扶貧開發重點縣。《十三五規劃》提出了今后五年扶貧開發領域新的目標要求：我國現行標準下農村貧困人口實現脫貧，貧困縣全部摘帽，解決區域性整體貧困。實現7，017萬人口脫貧是全面建成小康社會最突出的難題，而“十三五”涵蓋的2016～2020年是中國實現目標的最后沖刺階段。

二、精準扶貧的內涵

根據中辦發［2013］25號文件，“精準扶貧”是指針對不同貧困區域環境、不同貧困農戶狀況，運用合規有效程序對扶貧對象實施精準識別、精準幫扶、精準管理、精準考核，引導各類扶貧資源優化配置，實現扶貧到村到戶，逐步構建扶貧工作長效機制，促進徹底脫貧摘帽的治理方式。（1）“精準識別”是指運用一定的科學方法、工具、程序等將貧困人口準確辨別出來，摸清底數、確定人頭、明確原因，并錄入貧困信息網絡系統實時追蹤；（2）“精準幫扶”是針對以往大水漫灌的粗放式扶貧的缺陷而設計的，精準幫扶會充分考慮貧困村和貧困戶致貧原因的獨特性，在此基礎上設計具有針對性的幫扶措施；（3）“精準管理”意味著所有貧困戶和貧困村的信息都將運用信息化的手段進行管理，對建檔立卡農戶實施動態化扶持；（4）“精準考核”是依據貧困人口信息系統的數據庫資料對扶貧工作效果進行量化考核，并給予扶貧參與者相應的獎懲。

三、精準扶貧的困境

（一）識別模糊，廣而不精。過去的扶貧方式可以用“粗放”兩個字來形容，雖然改革開放30多年來一直在搞扶貧，投入的資源多，花費的精力多，但是仔細來看，似乎沒有真正落實到底誰貧困、貧困的原因何在、什么解決措施最合適。在扶貧對象和原因比較模糊的情況下平鋪式地給予幫扶，這可以說是“廣而不精”，不能做到“扶真貧”。“識別模糊”引起了對象不明、原因不確定、底數不清、缺乏針對性等一系列問題；“廣而不精”也帶來了資源浪費、弄虛造假、官員尋租、低質低效等缺陷。粗放式扶貧越來越不適應新常態的要求。經濟新常態要求轉變經濟發展方式，優化經濟結構；政治新常態要求簡政放權，反腐倡廉；社會新常態要求推進法制社會建設，等等。在扶貧實踐中我們發現，粗放式扶貧帶來的一系列問題是國家治理現代化的一大塊難以搬走的絆腳石，精準識別提上日程迫在眉睫。

（二）幫扶微弱，杯水車薪。我國貧困人口的布局呈現出大而分散的特點，那么在精準識別的基礎之上，精準幫扶也就成為了扶貧的關鍵點，當摸清楚了誰是貧困戶之后，進行有針對性的幫扶是解決貧困問題的有效途徑。然而，在經濟新常態下，經濟從高速增長轉為中高速增長，增速放緩必將引發一系列經濟指標的調整和變化，尤其是財政增收速度的減緩，必將影響扶貧開發政策支持的力度，這給精準幫扶帶來更大的壓力。

我國扶貧實踐過程中，幫扶方面存在如下問題：扶貧資金來源渠道單一，主要依靠政府有限的財政，在“大水漫灌式”的扶貧方式下，貧困居民得到的扶貧資金杯水車薪，并不足以擺脫貧困的帽子。粗放式扶貧不能明確致貧的真正原因，一刀切的幫扶缺乏針對性，不能做到因地、因村、因戶制宜，因此也難以起到“真扶貧”的效果。扶貧法律法規、政策措施、監督機制不夠完善，由于扶貧的效果難以立竿見影，官員不愿意啃這塊硬骨頭，官員不作為、難作為導致扶貧的進程緩慢。

（三）管理落后，信息不暢。政治新常態倡導堅持黨的領導、人民當家作主和依法治國的有機統一；文化新常態要求促進創新性文化發展，增強國家文化軟實力；社會治理新常態要求改進社會治理方式，堅持系統治理、綜合治理、源頭治理，重心落到城鄉社區，確保百姓安居樂業。把上述新常態的目標要求和我國的當下粗放扶貧管理的現狀做比較，可以看出我國扶貧管理機制仍舊問題重重。政治上我們強調“權力在陽光下運行”，然而用于支持扶貧項目的資金被挪作他用的現象時有發生，滋生大片尋租土壤，這是管理不透明帶來的弊端。同時，扶貧政策的制定和執行很少聽取民意民心，仍舊由官員、專家商討決定，百姓的聲音很少得到回應，這說明了“民主管理”貫徹力度微弱。文化上我們強調創新，然而當下扶貧管理機制僵化，尤其在動態化、系統化方面十分欠缺，貧困人口有進無出，檢測不足，分管機構和管理隊伍有待建設。各地區之間的交流機制沒有打通，好經驗得不到交流，好方法得不到推廣，好典型得不到借鑒。

（四）考核偏頗，標準不當。習近平在全國組織工作會議上強調，“再也不能簡單以GDP來論英雄”，“評價一個地方工作做得怎么樣，應該看全面工作，看解決自身發展中突出矛盾和問題的成效”。“唯GDP論英雄”的政績考核方式給我們帶來了資源浪費、環境污染、經濟與社會發展“一條腿長、一條腿短”等弊端。在這種考核方式之下，政府官員為追求高政績，將絕大部分的人力、物力、財力用于搞經濟增長，而用于扶貧方面的資源少之又少。另外，扶貧工作考核還存在下列問題：扶貧工作做得好與不好在短時間內難以見效，僅僅以“顯績”作為考核依據是有失遠見的。扶貧業績在全部政績考核中所占的比重非常微弱，政府不會給予扶貧工作充分的重視。考核成果運用不到位，為了考核而考核，得出考核報告后工作就結束，而沒有仔細分析考核結果、總結經驗教訓，很少將考核結果與官員的獎懲相掛鉤。

四、解決精準扶貧困境的機制

（一）精準識別，解剖麻雀。“精準識別”是精準扶貧的基本前提。“精準識別”總的原則就是“縣為單位、規模控制、分級負責、精準識別、動態管理”，這種原則一改以往大水漫灌式扶貧，特別強調因地制宜、具體問題具體分析，充分體現了辯證法思維，更加契合新常態下我國社會生態的發展特點。首先，要將對貧困對象“建檔立卡”的工作落實下去，真實地記錄每一筆，這既是精準識別的重要方式，也是實現精準管理的重要條件。其次，開展“細胞工程”，各級官員干部深入基層，“進百村、走千戶、訪萬難”，以“省—市—縣—鄉—村—戶—人”七級細化的模式將貧困者認定，將貧困底數摸清，將貧困原因明確。再次，廣泛宣傳，自下而上，提高群眾參與度。只靠官員干部的力量是不夠的，群眾的問題還需群策群力，讓政府和社會組織、一般居民、貧困戶本人都參與到精準識別的過程中，充分挖掘“真貧困”。

（二）精準幫扶，因地制宜。“精準幫扶”是精準扶貧的關鍵所在。在精準識別的基礎之上，我們已經定位了貧困者，并摸清了緣由，那么接下來就需要有針對性地制定扶貧措施。首先，扶貧資金來源需要多元化。樹立“大扶貧”理念，各級政府應當建立起扶貧專項基金。然而，依靠政府有限的財政是遠遠不夠的，需要動員各種社會主體承擔社會責任，尋求企業、第三方組織、發達地區等各類組織與個人的幫助。需要特別注意的是，要避免“天女散花”，而應該擲地有聲，將扶貧資金用到實處；其次，提高扶貧方式的適應性。一方水土養一方人，不存在“放之四海而皆準”的扶貧方式，扶貧的關鍵在于“精準”，要緊緊圍繞地域特征去制定扶貧政策，使政策與現實相適宜；再次，建立嚴格的問責制度。將扶貧責任落實到行動上、崗位上、人頭上，建立健全扶貧法律法規，完善監督機制，將扶貧政策的執行問題以法的形式確定下來，依法追究官員不作為、懶作為和亂作為等現象。

（三）精準管理，動態透明。“精準管理”是精準扶貧的必要保證。精準管理可以發現扶貧過程中出現的漏洞并及時填補，軌道偏離時及時擺正，進度緩慢時及時督促，是貫穿始終的動態過程。首先，堅持透明管理原則。貧困居民的確定、扶貧項目的確立、扶貧資金的運用等公開化，定期公示工作進展，接受群眾投訴，暢通舉報渠道，讓權力在陽光下運行；其次，堅持民主管理原則。實行“省市把關、縣做主”的模式，充分發揮基層民主，讓百姓的事情由百姓自己做主，充分調動基層的積極性、創造性；再次，堅持動態管理原則。運用現代互聯網信息技術，實時更新扶貧系統數據，有進有出，實現動態管理、科學管理；最后，堅持合作管理原則。加強地域之間的平行交流和地域內部的縱向交流，分享經驗、吸取教訓、相互扶持，使精準扶貧的優秀管理方法得以廣泛傳播。

（四）精準考核，幸福至上。“精準考核”是精準扶貧的有效反饋。精準考核既是對扶貧效果的審閱，也為下一周期扶貧工作提供改進方案，又是對官員扶貧工作的檢查與激勵。首先，確立人民幸福考核觀。近年來，國家高層領導強力主張破除“唯GDP論英雄”考核觀，然而在考核內容上經濟仍占50%以上，沒有從真正意義上破除此觀念。人民滿意不滿意、人民高興不高興、人民答應不答應是檢驗經濟社會發展的根本標準，歸根結底取決于人民幸福不幸福。因此，政績考核要由人民來回答，要建立人民幸福指數的考核方法；其次，完善考核體系，顯績與隱績相結合。過分重視眼前利益會喪失掉長久的發展，要注意將扶貧工作的“隱績”考慮在內，眼前利益與長遠利益相結合，以求得社會的長遠發展；再次，考核成果合理運用。從考核報告中總結經驗、吸收教訓，用于改進下一周期的工作計劃，使扶貧工作有所完善和創新。

五、結語

“十三五”時期是全面建成小康社會的決勝階段，扶貧攻堅是全面小康的重中之重。扶貧開發貴在精準，我國政府和社會組織應積極應對“新常態”這一機遇和挑戰，創新扶貧治理方式，化“漫灌”為“滴灌”，蹚過深水區，打贏攻堅戰，早日實現我國現行標準下農村貧困人口脫貧致富，貧困縣全部摘帽，解決區域性整體貧困。

主要參考文獻：

［1］中國加大扶貧力度2020年實現貧困縣全部摘帽［EB/OL］. http：//www.js.xinhuanet.com/2015-11/04/c_1117033749.htm，2015.11.4.

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［3］李曉輝.應對經濟新常態與發展型社會政策———以社會扶貧機制創新為例［J］.江蘇社會科學，2015. 2.

［4］吳思.中南海專家看經濟形勢［J］.西部大開發，2014. 9.

［5］林鄂平. 2014扶貧“年終講”［J］.中國扶貧，2014. 24.

中圖分類號：D035

文獻標識碼：A