改革開(kāi)放以來(lái)農(nóng)村土地制度的探究——以衡水市南胡林村為例

梁永郭,宋　娜，信國(guó)芳

(河北工業(yè)大學(xué) 馬克思主義學(xué)院，天津　300400)

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改革開(kāi)放以來(lái)農(nóng)村土地制度的探究
——以衡水市南胡林村為例

梁永郭,宋娜，信國(guó)芳

(河北工業(yè)大學(xué) 馬克思主義學(xué)院，天津300400)

摘要：衡水市南胡林村自家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制確立，不斷演變發(fā)展。今天耕地面積不足的南胡林村在土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中面臨很多問(wèn)題，迫切需要解決。當(dāng)前農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度直接影響著我國(guó)農(nóng)業(yè)長(zhǎng)遠(yuǎn)的發(fā)展，也會(huì)影響到整個(gè)社會(huì)的長(zhǎng)治久安。因此，從現(xiàn)在土地發(fā)展情況出發(fā)，對(duì)土地政策進(jìn)行一些調(diào)整，將更有利于農(nóng)村土地的發(fā)展。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村土地制度；家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制；土地流轉(zhuǎn)；南胡林村

1978年以來(lái)，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制這一重大改革開(kāi)始在農(nóng)村實(shí)行。經(jīng)過(guò)30多年的發(fā)展，為了適應(yīng)不斷變化的農(nóng)村發(fā)展情況，在堅(jiān)持集體土地所有制的前提下，我國(guó)的土地政策發(fā)生了多次演變。尤其是改革開(kāi)放后隨著經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，國(guó)家隨著農(nóng)村的結(jié)構(gòu)模式的發(fā)展變化和農(nóng)村土地需求的變化而不斷調(diào)整土地政策，而現(xiàn)在的土地流轉(zhuǎn)制度正深深地影響著農(nóng)村的變革。衡水市南胡林村位于華北平原，沒(méi)有貧瘠的丘陵，沒(méi)有郁郁蔥蔥的林地、也沒(méi)有連綿起伏的山脈，只有適于農(nóng)耕細(xì)作的土地。南胡林村距離安平縣縣城中心地帶也就1公里的距離。改革開(kāi)放初期，該村農(nóng)村集體所有耕地面積約為人均2畝，從上世紀(jì)90年代末開(kāi)始，由于種種原因政府征用該村土地，一部分變?yōu)閲?guó)家集體所有，現(xiàn)在該村集體所有土地的耕地面積相比改革開(kāi)放初期銳減了四分之三。南胡林村為例，探究改革開(kāi)放以來(lái)，集體土地政策的演變，尤其是在現(xiàn)在耕地面積日益銳減的情況下，如何能夠得到更好的發(fā)展，才能夠既能保障農(nóng)民的利益，又能促進(jìn)農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型，促進(jìn)農(nóng)村的健康發(fā)展。

11978～1984年，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制在南胡林村初步確立

1.11978～1984 年，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制初步確立

十一屆三中全會(huì)以后，形成了以集體土地所有制為基礎(chǔ)的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，堅(jiān)持“三級(jí)所有，隊(duì)為基礎(chǔ)”。1978年12月底，為擴(kuò)大勞動(dòng)生產(chǎn)，提高生產(chǎn)效率，初步確定了“包產(chǎn)到戶”的形式，但是 “不允許分田單干”。 1983年，全國(guó)農(nóng)村實(shí)行大規(guī)模的包干到戶，土地所有權(quán)仍歸集體所有，但是農(nóng)民對(duì)土地享有使用權(quán)，擁有收益權(quán)。這一政策，使農(nóng)民擁有了一定的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)和使用權(quán)，同時(shí)也對(duì)農(nóng)民耕種土地的收益分配關(guān)系做出了調(diào)整，一部分用來(lái)繳納國(guó)稅，一部分留給集體來(lái)補(bǔ)給集體的生產(chǎn)資料的開(kāi)支，剩下的歸農(nóng)民所有。據(jù)統(tǒng)計(jì)，在1979～1984年間我國(guó)糧食產(chǎn)值增加了42%多，其中家庭聯(lián)產(chǎn)承包制帶來(lái)的產(chǎn)值增長(zhǎng)率為19.8%，其貢獻(xiàn)率高達(dá)為46.8%，[1]561984年出臺(tái)《關(guān)于1984年農(nóng)村工作的通知》，明確規(guī)定了土地承包期限在15年以上，解決了承包責(zé)任制初期時(shí)間短的問(wèn)題。如果承包期過(guò)短，進(jìn)而導(dǎo)致土地調(diào)整頻繁，因此農(nóng)民缺乏穩(wěn)定性，而導(dǎo)致對(duì)農(nóng)地的投入缺乏長(zhǎng)期性等問(wèn)題。這一文件的頒布，使家庭聯(lián)產(chǎn)承包經(jīng)營(yíng)的政策方向更加明確，農(nóng)村集體所有制更加穩(wěn)定，承包關(guān)系基本確定下來(lái)。[2]

1.21978～1984年，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制在南胡林村的確立

以南胡林村為例，起初該村以大隊(duì)(70～80戶為一個(gè)大隊(duì))為單位，共同勞作，采用公分制度。男勞作每天記10分，女勞作每天記8分。單位人數(shù)眾多，不乏懶散臃墮之人，民眾積極性不高。隨后該村開(kāi)始以組(6～7戶為)為單位，分組到戶，每組共擔(dān)勞動(dòng)資料和生產(chǎn)工具，包產(chǎn)到戶效果很好，變化很快。組和組之間形成競(jìng)爭(zhēng)模式，多勞多得，同時(shí)也避免了因人數(shù)太少，而不能從事大量體力勞動(dòng)，買(mǎi)不起勞動(dòng)工具(例如牛、犁)的情況。到1984年，南胡林村主要的糧食作物，小麥、稻谷和玉米都取得了大豐收，著實(shí)解決了全村農(nóng)民的溫飽問(wèn)題，而且生活質(zhì)量有所提高(糧食作物不再單一)。

21985年～今，農(nóng)村土地集體所有制在南胡林村的最終確立和演變

2.11985年～今， 農(nóng)村集體土地所有制的確立和演變

1985年以后由于糧食產(chǎn)量下降，國(guó)家為了解決糧食問(wèn)題決定允許分田到戶。1992年以后，修正后的《憲法》規(guī)定，在原定的耕地承包期到期之后，繼續(xù)延長(zhǎng)30年。這一規(guī)定又進(jìn)一步規(guī)范了集體所有制的承包經(jīng)營(yíng)制度。1998年，修改的《土地管理法》規(guī)定，農(nóng)村土地的使用權(quán)可以自由轉(zhuǎn)讓。2002年的《農(nóng)村土地承包法》規(guī)定，家庭可以通過(guò)轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓等方式，進(jìn)行承包流轉(zhuǎn)，可以取得土地經(jīng)營(yíng)權(quán)。2013年十八屆三中全會(huì)，提出只要符合政府規(guī)劃和土地用途管制，農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地同國(guó)有土地享受同等入市、同價(jià)同權(quán)地出讓、租賃、入股，要進(jìn)一步縮小政府征地范圍，并且要規(guī)范政府的征地程序，減少對(duì)非公益性用地(例如商業(yè)建設(shè))劃撥。

2.21985年～今 南胡林村農(nóng)村集體所有制的確立和變更

1985年，南胡林村響應(yīng)國(guó)家政策，不分性別不分老少，完全按照人口數(shù)平均分配土地，還規(guī)定每四年要變動(dòng)一次土地，重新分配。南胡林村在1995年有過(guò)一次大的土地分配后，實(shí)至今日一直未發(fā)生變動(dòng)。1998～1999年期間，南胡林村村西(現(xiàn)在的水利局及其家屬院、錦繡天地小區(qū))、村南(現(xiàn)在的向陽(yáng)學(xué)校)、村東南(現(xiàn)在的安平縣電視臺(tái))三大片100多畝土地，被政府征用，征用期限是50年，當(dāng)時(shí)給當(dāng)?shù)剞r(nóng)民的補(bǔ)償是先給20年的租金，每位村民分得1萬(wàn)元(將近20年過(guò)去了，后續(xù)的補(bǔ)償金沒(méi)有落實(shí))。2012～2013年安平縣的紅旗街(位于南胡林村村南)要向東延長(zhǎng)道路，損害幾十戶人家的耕地，政府未與南胡林村談妥。如今大道已經(jīng)建成，由于道路正好是穿越耕地的中間部位，由于灌溉受限制，現(xiàn)在道路兩旁的土地都被閑置或是種上了小樹(shù)。農(nóng)民沒(méi)有了收入來(lái)源，政府也沒(méi)有任何補(bǔ)貼，就這樣被擱置起來(lái)。

3耕地面積不足的農(nóng)村土地在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中的缺陷

以南胡林村為例，現(xiàn)在全國(guó)有很多類(lèi)似的農(nóng)村，耕地面積不足人均半畝且耕地分散。例如，幾十戶加起來(lái)也沒(méi)有幾畝地，無(wú)法實(shí)行農(nóng)業(yè)的大機(jī)械化和規(guī)模化生產(chǎn)；地少戶多，矛盾突出，經(jīng)濟(jì)利益糾紛復(fù)雜；由于征用剩下的土地七零八落，無(wú)法正常澆灌，收割，導(dǎo)致土地閑置，對(duì)土地資源造成巨大浪費(fèi)。此外土地流轉(zhuǎn)中，流轉(zhuǎn)機(jī)制機(jī)制不健全，行政干預(yù)過(guò)多，農(nóng)民喪失主體地位。土地流轉(zhuǎn)以后的土地很多被改變農(nóng)業(yè)用途，進(jìn)行商業(yè)改造，建設(shè)工業(yè)園區(qū)，進(jìn)行房地產(chǎn)投資等。

3.1農(nóng)地產(chǎn)權(quán)主體模糊

我國(guó)農(nóng)村土地歸農(nóng)民集體所有，《憲法》《農(nóng)業(yè)法》《土地管理法》等法律中都有明確規(guī)定，農(nóng)地的產(chǎn)權(quán)貌似明晰。但是，對(duì)“集體”的界定混淆不清，有的認(rèn)定集體所有是指村農(nóng)民集體所有；有的認(rèn)定為村子內(nèi)部形成的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有，有的認(rèn)定為鄉(xiāng)集體或是鎮(zhèn)集體所有。因?yàn)椴煌姆桑缍ǖ姆秶膊煌瑳](méi)有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，這就導(dǎo)致農(nóng)地屬于哪一級(jí)所有混亂不清。農(nóng)地產(chǎn)權(quán)模糊不清，就導(dǎo)致在執(zhí)行起來(lái)會(huì)有矛盾甚至沖突，有調(diào)查資料顯示，有一半以上的農(nóng)民認(rèn)為土地是國(guó)家所有，僅有13%的農(nóng)民認(rèn)為土地是集體所有，[3]12因此在實(shí)際操作當(dāng)中，土地往往被村委會(huì)中的少數(shù)干部掌握，法律賦予農(nóng)民的權(quán)益得不到落實(shí)和保障。由于農(nóng)民沒(méi)有土地的所有權(quán)，而集體所有權(quán)又沒(méi)有保障，這就導(dǎo)致在政府征地過(guò)程基中，農(nóng)民基本上沒(méi)有發(fā)言權(quán)，只能完全聽(tīng)從上級(jí)安排命令，這樣就會(huì)導(dǎo)致農(nóng)民的利益大大受損。

3.2農(nóng)地所有權(quán)權(quán)能欠缺

農(nóng)村集體土地所有權(quán)權(quán)能欠缺。農(nóng)地產(chǎn)權(quán)主體模糊，導(dǎo)致了農(nóng)村土地集體所有名義上土地是集體所有，但是由于對(duì)集體所有的界定不一，集體土地的所有權(quán)自然受到嚴(yán)格限制。一方面是集體沒(méi)有權(quán)利買(mǎi)賣(mài)集體土地，并且不同的集體之間也不允許買(mǎi)賣(mài)土地。集體土地只有經(jīng)過(guò)國(guó)家政府用后，國(guó)家國(guó)家所有，國(guó)家有權(quán)利對(duì)土地進(jìn)行流轉(zhuǎn)，例如出讓、轉(zhuǎn)讓。另一方面，名義上土地集體所有，但是土地的利用權(quán)利均由國(guó)家掌控，由國(guó)家做出統(tǒng)一安排調(diào)整，集體只能遵守執(zhí)行，國(guó)家的政策指令，根本不能自由選擇，更不能自作主張對(duì)土地的使用進(jìn)行規(guī)劃和安排。

3.3現(xiàn)行的土地征用制度存在不足

現(xiàn)行土地征用制度的不足體現(xiàn)在兩個(gè)方面，一是政府用低價(jià)征用農(nóng)民土地，然后用高價(jià)轉(zhuǎn)讓給企業(yè)和其他建設(shè)部門(mén)。這“一征”“一轉(zhuǎn)“就行成了巨大的價(jià)格的剪刀差，農(nóng)民經(jīng)濟(jì)利益受到嚴(yán)重?fù)p害。二是土地征用目標(biāo)太過(guò)于標(biāo)準(zhǔn)化，對(duì)不同地段，不同類(lèi)型、不同用途的土地采取一致標(biāo)準(zhǔn)，由于采取強(qiáng)制手段，政府濫用職權(quán)征地，農(nóng)民的土地權(quán)益收到嚴(yán)重?fù)p失。現(xiàn)在農(nóng)村普遍存在征地問(wèn)題，并且由此引起的農(nóng)民和政府之間的矛盾很尖銳。用現(xiàn)行的很少的安置補(bǔ)助費(fèi)去強(qiáng)行置換農(nóng)民僅有的土地權(quán)利和利益，對(duì)農(nóng)民唯一的賴以生存的土地殘忍剝削，導(dǎo)致農(nóng)民日后生活沒(méi)有基礎(chǔ)保障。

4在耕地面積不足的農(nóng)村，土地制度政策的應(yīng)對(duì)

4.1改革征地制度

面對(duì)耕地面積不足的問(wèn)題，最重要的是引入市場(chǎng)機(jī)制。土地的市場(chǎng)價(jià)值可以通過(guò)評(píng)估確定。國(guó)家不應(yīng)損害農(nóng)民利益，壟斷土地價(jià)格，進(jìn)行行政干預(yù)，強(qiáng)征地，搶征地，非法暴力占用耕地。要從市場(chǎng)出發(fā)，制定合理的土地征用標(biāo)準(zhǔn)，并且把土地作為生產(chǎn)要素來(lái)考慮，要把土地的增值空間和將來(lái)的附加值都考慮在內(nèi)。政府對(duì)盈利性土地的征用不能打著非盈利土地的幌子，要做到公正公開(kāi)。國(guó)家應(yīng)該嚴(yán)格規(guī)范征地程序，依法行政，并且嚴(yán)懲違規(guī)征用農(nóng)民土地，以權(quán)謀私，禍害百姓的行為，尤其是一些高官以征用土地名義買(mǎi)賣(mài)土地達(dá)到公褒私囊的違法犯罪行為，國(guó)家應(yīng)該從嚴(yán)懲治。

4.2改革土地流轉(zhuǎn)制度

由于國(guó)家在現(xiàn)行農(nóng)村集體所有制度下對(duì)農(nóng)村的土地具有核心支配地位，因此在一些耕地面積不足的農(nóng)村，土地流轉(zhuǎn)可以使土地集體轉(zhuǎn)向土地國(guó)有化。但與此同時(shí)，這就需要國(guó)家將土地流轉(zhuǎn)制度和社會(huì)保障結(jié)合起來(lái)， 鼓勵(lì)農(nóng)

戶將數(shù)量有限的土地的使用權(quán)出租或轉(zhuǎn)讓給國(guó)家有關(guān)管理部門(mén)，讓這些機(jī)構(gòu)來(lái)統(tǒng)一利用土地，但是要按月、季度或年來(lái)提供給農(nóng)戶的基本生活保障以及適當(dāng)生活補(bǔ)貼，保障農(nóng)民的基本生活。另一方面，國(guó)家有關(guān)管理部門(mén)，為了更好的利用土地，可以從市場(chǎng)角度出發(fā)，不再壟斷定價(jià)，而是從土地實(shí)際情況出發(fā)，對(duì)土地流轉(zhuǎn)進(jìn)行總體把握，合理規(guī)劃，嚴(yán)格管理流轉(zhuǎn)過(guò)程，保證土地更合理更有效的利用，形成健康有序的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。

農(nóng)村土地制度的改革，尤其是一些農(nóng)業(yè)人口沒(méi)有流失而農(nóng)業(yè)人口耕地面積日益減少的地區(qū)，非常的迫切。建立健全合理的土地制度來(lái)保障農(nóng)民的權(quán)益，促進(jìn)農(nóng)村的健康有序發(fā)展，早日打破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，為整個(gè)民族的全面發(fā)展奠定堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

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責(zé)任編輯：何玉付

收稿日期：2016-03-06

作者簡(jiǎn)介：梁永郭(1962-) ，男，河北唐山人，教授，碩士生導(dǎo)師，博士，研究方向?yàn)轳R克思主義經(jīng)濟(jì)理論；宋娜 (1990-)，女，河北衡水人，河北工業(yè)大學(xué)馬克思主義學(xué)院馬克思主義理論專(zhuān)業(yè)2014級(jí)碩士研究生，研究方向?yàn)轳R克思主義基本原理；信國(guó)芳 (1991-)，女，河北保定人，河北工業(yè)大學(xué)馬克思主義學(xué)院馬克思主義理論專(zhuān)業(yè)2014級(jí)碩士研究生，研究方向?yàn)閲?guó)外馬克思主義。

中圖分類(lèi)號(hào)：F321.1

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1671-8275(2016)04-0104-03