基層“微腐敗”問題及其治理機制研究
——基于對宿州市侵害群眾利益的不正之風和腐敗問題的調研報告

夏紅莉

(宿州市委黨校 馬列教研室，安徽 宿州 234000)

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·政治與文化研究·

基層“微腐敗”問題及其治理機制研究
——基于對宿州市侵害群眾利益的不正之風和腐敗問題的調研報告

夏紅莉

(宿州市委黨校 馬列教研室，安徽 宿州 234000)

十八大以來，隨著全面從嚴治黨日益向基層延伸，治理基層“微腐敗”已成為黨風廉政建設和反腐敗斗爭的一個工作重點。基于對宿州市侵害群眾利益的不正之風和腐敗問題的調研分析，歸納現階段基層“微腐敗”所呈現出的新特點，剖析基層“微腐敗”問題產生的主客觀方面的原因，并對基層“微腐敗”有效治理機制的構建提出對策建議。

基層；微腐敗；新特點；原因；治理機制

十八大以來，隨著全面從嚴治黨日益向基層延伸，治理基層“微腐敗”已成為黨風廉政建設和反腐敗斗爭的一個工作重點。“相對于‘遠在天邊’的‘老虎’，群眾對‘近在眼前’嗡嗡亂飛的‘蠅貪’感受更為真切。‘微腐敗’也可能成為‘大禍害’，它損害的是老百姓切身利益，啃食的是群眾獲得感，揮霍的是基層群眾對黨的信任。”[1]因此，對基層“微腐敗”問題及其治理機制進行研究，對于鞏固黨風廉政建設和發腐敗斗爭成果、促進全面從嚴治黨向基層延伸，具有重要的理論和實踐意義。為此，筆者于2016年3月到5月，在宿州市紀檢委的大力支持下，通過實地走訪和召開座談會等方式，以宿州市“四縣一區”部分縣區直單位負責人、紀檢組長，鄉鎮黨政班子成員、紀檢書記，村“兩委”班子成員，黨代表和群眾代表為對象，就宿州市侵害群眾利益的不正之風和腐敗問題進行了廣泛調研，對現階段基層“微腐敗”所呈現出的新特點、原因以及治理機制進行了分析探討，以期對“微腐敗”問題的進一步治理有所裨益。

一、現階段基層“微腐敗”所呈現出的新特點

根據調研所取得的信息，結合近年來宿州市查處的發生在群眾身邊的不正之風和腐敗問題的典型案例，筆者對現階段“微腐敗”所呈現出的新特點進行了如下歸納。

(一)過半問題涉及村居干部

從宿州市紀檢委2015年度統計的“發生在群眾身邊的‘四風’和腐敗問題”的線索統計來看，2015年宿州市紀檢委共統計了80起線索，其中涉及村居干部的37起。近期通報的10起發生在群眾身邊的不正之風和腐敗問題，涉及村居干部的占6起。尤其是在近幾年宿州市查辦的基層教育化債資金案件中，涉案的村干部達100多人。盡管村居干部職級不高，但卻掌握著關系當地民生的重要公共資源，這是現階段頻繁爆出村居干部侵害群眾利益、被卷入基層腐敗案件的重要原因。

(二)強農惠農和民生工程領域成了“重災區”

由于強農惠農和民生工程種類繁多而且數量巨大、流轉過程非常復雜，而且上下級之間、官民之間的信息溝通不暢，最容易導致基層“微腐敗”。從宿州市紀檢委近年查辦的案件及通報的內容可以看出，“虛報冒領”“套取”“騙取”“侵占”“截留”“克扣”“挪用”等已成為高頻詞，大多集中在國家下發的退耕還林補助、國家征地補償、拆遷補償、“危房改造”補助、各種專項補助資金、“三資”管理、農業保險理賠、惠農補貼、扶貧救濟、低保醫保、舊村改造資金等方面，強農惠農和民生工程領域成了“重災區”。

一是套、騙補償款問題突出。通過訪談及對近年來宿州市紀檢委查辦案件、所通報問題的梳理，“套”“騙”各類補償款頻頻發生，已成為基層黨員干部最常逾越的紀律紅線，虛報冒領、以他人名義進行申報領取、與人合謀進行先套取再拿回扣，是“套”“騙”各類補償款的常用“手段”。“套”“騙”補償款是基層最典型的腐敗現象，而且越是基層發生的可能性越大，應引起各級黨委、紀委的高度警惕。

二是農村“三資”成為“唐僧肉”。由于基層“三資”管理不規范，沒有形成公開透明的制度，缺乏監督機構，很多時候村支書簽字或伙同其他“兩委”成員就可以使用資金、處置集體資產，農村“三資”便成為一塊誘人的“唐僧肉”，成了最有效的、村干部最喜歡利用的發家致富資源。比如，市紀檢委2015年度統計的“發生在群眾身邊的‘四風’和腐敗問題”80起線索，涉及村居干部的達37起，這其中貪污、侵占集體資產的占18起。

三是在落實民生工程中吃拿卡要的現象屢禁不止。在調研中了解到，在民生工程的落實過程中，少數村干部以“為民辦事”為借口吃拿卡要，雁過拔毛，“不給好處不辦事，給了好處亂辦事”的現象還大量存在。

四是在惠民工程落實中暗箱操作，厚此薄彼、優親厚友的現象還非常突出。在一些地方，村務公開流于形式，不公開、假公開現象非常突出，造成惠民工程落實中暗箱操作、優親厚友的現象泛濫。最為惡劣的是，有部分村干部利用職權，先后違規為母親、兒子、媳婦辦理了各類低保，并在村干部備案表中故意隱瞞了家庭中多名成員享受低保待遇的事實，引起了群眾的極大憤慨。

(三)集體腐敗，基層窩案串案多發

在調研中發現，一些基層黨員干部相互勾結的情形并不鮮見，窩案串案多發，不僅直接侵害群眾利益，而且在人民群眾中造成的影響也最大。此類違紀違法主體一般是基層單位領導班子中兩人或兩人以上形成的“利益共同體”，導致共同違紀違法犯罪。

(四)團團伙伙、拉幫結派而導致的違法違紀案件時有發生

一些基層干部為了達到個人私利，拉山頭、搞幫派，團團伙伙，稱兄弟、“拜把子”，結成小團體，干擾基層黨委、政府的正常工作；個別地方甚至插手基層選舉，破壞村級換屆的公正性。

(五)為官不為、消極應對的現象較為突出

少數部門和黨員干部沒有主動適應全面從嚴治黨“新常態”，消極應對、為官不為，致使人民群眾利益受到損害。在調研中有相當一部分群眾反映，有的干部以前是給錢辦事，現在是不收錢也不辦事，或者一拖再拖，不一次告知，讓群眾在部門之間來回跑；還有的部門對群眾反映的問題，以制度和程序為借口，推諉扯皮，即不關心關注，也不想辦法認真解決；也有的以經費困難等為借口推卸責任。

此外，在調研中還發現，有不少鄉鎮黨委、政府一把手由于對黨的惠農政策，特別是低保政策理解不到位，進而對政策的落實不積極、不主動，消極對待。他們認為，低保激發了村民的貪占等不良心理，助長了村民等靠要思想，影響了發展大局，所以對低保資金和低保政策的落實持消極態度，有的甚至建議取消這項惠農政策。

二、基層“微腐敗”問題產生的原因分析

對近期宿州市的基層“微腐敗”問題進行系統分析和考察，其產生的原因既有主觀方面的，也有客觀方面的。具體分析如下：

(一)客觀方面的原因

第一，隨著國家對“三農”投入的力度越來越大以及社會建設步伐的加快，基層事權越來越大，在客觀上為基層干部提供了一定的腐敗空間。近年來，各項強農惠農政策密集出臺，強農惠農資金大批量投放；同時，為增強廣大人民群眾的“獲得感”，國家還密集實施各項民生工程，尤其在農村，需要基層落實的惠民政策越來越多。據課題組了解，目前安徽省由財政部門牽頭實施的民生工程項目就有33項，再加上各種強農惠農項目，要從“村官”手里過的“見錢”的項目近60項。這些強農惠農政策和民生工程項目不僅種類繁多，既涉及到農業生產和農村發展，如糧棉補貼、農業保險、林業補貼、水利獎補、農機補貼、能繁母豬保險補貼等，也涉及到農村社會穩定和農民生活，如低保、五保供養、優撫、救災、殘疾救助、孤兒救助、特困人員救助、城鄉醫療救助、臨時救助、危房改造、養老保險、合作醫療、獨生子女保健費、計生家庭獎扶等，而且數量巨大、流轉過程復雜，都需要鄉鎮和村級去實施，致使基層干部的事權越來越大，相對地也使基層干部在分配強農惠農資金和民生資金的過程中面臨著一定的腐敗空間。宿州市是經濟相對落后的農業大市，惠農強農資金和各種民生資金發放工作任務繁重，大多由鄉村基層干部負責落實，這是村居干部不斷被爆出“微腐敗”、強農惠農和民生工程領域成為“微腐敗”“重災區”的重要誘發因素。

第二，群眾的弱勢地位導致基層民主流于形式，是基層“微腐敗”產生的重要條件。越是基層單位，人情關系越是復雜，各種關系盤根錯節，再加上上下級之間、官民之間的信息溝通不暢，來自上級的監督往往處于乏力狀態，因此，必須依靠基層民主作用的發揮。但是，近年來，宿州市農村的青壯年一窩蜂地出外務工，剩下老人、婦女和小孩在農村留守。由于受限于知識水平等原因，這些留守人員往往不熟悉國家的相關政策，對村務也很少關注，更是缺乏維權意識，一些村干部便利用這一點，在村務公開上打折扣。在調研中了解到，許多村在執行村務公開的過程中均存在著公開不具體、不及時等問題，有的甚至是流于形式，只將一些無關痛癢的事項予以公開，對于群眾真正關心的事項，諸如低保金、“五保”金、扶貧救助資金等的受助對象和金額反而不予公開，本應該給村民的政府撥付款項于是也就成了“唐僧肉”被任意“宰割”。

第三，制度設計存在著弊端，可操作性差。制度的生命力在于其可操作性。十八大以來，隨著反腐敗形勢的日益嚴峻，很多原有的制度規定已經不能適應形勢發展的需要，缺乏執行力，流于形式，甚至產生負面影響。許多規章制度過于原則、空泛，“不準”的規定過多，但至于應該怎么做，在操作程序上具體細化的較少。據課題組了解，在“反四風”群眾路線教育實踐活動中，不少的單位和鄉鎮都制定了口袋書，作出了多個“不準”的規定，并強調要加強監督、對違紀者嚴肅處理等，但對于由誰監督、如何監督、“嚴肅處理”究竟該給予何種處分以及由哪級負責實施等，都無明確具體的規定，這樣的制度只能是形同虛設。還有的制度造成了工作分工不明、一事多管，以致于形成了“誰都有權管，但又都不管”的局面。制度的不完善使基層“微腐敗”的產生具備了一定的制度空間，在一定程度上助長了腐敗分子的不法行為。

第四，對基層干部的監督乏力、監管不到位。對于基層的監督，始終存在著一種“上級太遠、同級太弱，下級太難”的現象。由于基層單位分布點多、線長，干部人多量大，很容易出現“上級管得著、但不一定能看得見，本單位看得見、但管不著”的現象。所以，基層“微腐敗”在很大程度上是由監督不力，監督體系、監督機制的設計不科學造成的。

一是上級監督因“太遠”而滯后。 由于受時間、空間的限制，上級對基層的監督大都采取走訪、聽匯報等方式，對基層干部行使權力的情況無法及時掌握，一般都是在問題暴露了、而且比較嚴重了的時候，上面可能才會知道，監督帶有滯后性。

二是同級監督太弱。在調研中，各縣區直單位紀檢組長和鄉鎮紀檢書記紛紛反映，雖然實行了派駐制，但紀委書記(紀檢組長)作為同級黨委(黨組)的班子成員，與同級黨委(黨組)班子及成員同處于一個單位，朝夕相處，認真監督起來恐怕有傷和氣，不好在一起共事，因此不想監督、不愿監督；同時，由于紀檢工作人員人財物方面依附于同級黨委和政府，監督的獨立性不夠，因此又不敢監督。

另一方面，在調研中也發現，紀檢力量薄弱、“三轉”( 轉職能、轉方式、轉作風)在基層無法真正落地，也是造成基層同級監督弱化的重要原因。目前，宿州市基層紀檢監察人員，特別是鄉鎮紀委書記，因兼職承擔工作過多，無法聚焦主業、把主要精力投入到紀檢監察工作；鄉鎮專職紀委副書記則“專而不專”，大多數由鄉鎮社會事務、民政助理員等兼任；鄉鎮紀委委員也都是兼職。這導致了“既當運動員，又當裁判員”的現象，造成自己監督自己，嚴重影響了基層同級監督的質量和效果。

此外，黨委主體責任和紀檢監督責任關系不明確，也是造成基層同級監督弱化的主要原因。由于對“一崗雙責”重要性的認識不到位，一些黨委和主要負責人存在重業務、輕廉政的傾向，習慣于將主體責任交給紀委(紀檢組)來履行，存在主要領導“只掛帥不出征”的現象，弱化了同級監督的作用。

三是對村干部的監督太難。在調研中，有不少鄉鎮負責人反映，由于村級組織是自治組織，鄉鎮對村“兩委”負責人無權罷免和撤換；再加上鄉鎮黨委政府的很多工作要依靠村“兩委”負責人去推動、實施，所以對于村級干部的違紀，多采取批評教育的手段，放松了對村干部的監管。尤其是在“三資”管理和專項資金的使用方面，即便宿州市建立了“村帳鎮代理”等制度，但由于對村集體資產和專項資金缺乏審計，對制度的落實執行情況的監督檢查不夠，給腐敗分子許多造假的空間。其次，村民民主缺位也導致了對村干部的監督難。目前，宿州市農村都實行了“四議兩公開”制度和村務監督委員會制度，而現實情況卻是農村宗派家族勢力嚴重，一些人員“強行”進入村“兩委”和村務監督委員會，個別人員通過非法手段拉選票，民主選舉被嚴重扭曲；個別村干部憑借家族和宗派勢力，“稱霸”一方，“四議兩公開”等制度流于形式、村務監督委員會成了擺設。不少村民說，村民想知道的，村干部往往不公開；而公開的是一些大家根本不關心的問題，村民敢怒不敢言。村民自治失靈，使個別村干部膽子越來越大，最終走上了違法犯罪的道路，造成了村干部貪腐高發的現狀。

(二)主觀方面的原因分析

第一，基層干部法紀觀念淡薄、整體素質不高。在調研中，群眾對基層干部意見最大的就是，基層干部自認為自己是群眾的“父母官”，把權力當成是個人的，想怎樣就怎樣。尤其是在農村，少數“兩委”負責人把自己當成了“土皇帝”，而不是群眾選出的帶頭人，吃拿卡要，雁過拔毛，把權力當成了謀利的工具。

第二，基層干部待遇較低，卻掌控者資金使用和分配權，容易心理失衡，進而伸出腐敗之手。基層“小官” ，如村支部書記、所長、站長、校長、院長等“小五長”，級別不高，待遇較低，但是崗位特殊，大多是單位管錢、管物、管事的實權人物，經手大量項目資金，掌握著部門資金、資產、資源的初始分配權、具體事務的發言權和決定權，個人自由裁量的權力較大。面對金錢的誘惑，極易心理失衡，進而伸出腐敗之手。

三、著力構建基層“微腐敗”的有效治理機制

從以上分析出發，當前，要治理基層“微腐敗”，必須站在推進全面從嚴治黨的戰略高度，多管齊下，標本兼治，著力構建基層“微腐敗”的有效治理機制。

(一)抓早抓小，建立起科學的預防機制

反腐之重，“防為上，救次之，戒為下”。黨中央也一再強調，黨風廉政建設要將紀律和規矩挺在前面，以“教育為先，預防為主”。治理基層“微腐敗”，必須堅持抓早抓小，建立起科學的預防機制。建議重點抓兩項制度建設：

一是在推動主體責任落實的過程中逐級建立起黨組織主要負責人為主體的提醒教育制度。黨組織主要負責人是黨風廉政建設的第一責任人，對于抓好班子管好隊伍負有義不容辭的責任，所以，建立起以黨組織主要負責人為主體的提醒教育制度就顯得尤為重要。為此，建議建立黨組織主要負責人對同級黨政班子成員、黨委其他班子成員約談分管負責人的定期工作約談制度，通過約談，發揮督促、提醒、警示作用；同時，通過談話，及時發現問題苗頭，及時“扯袖咬耳”，讓被談人紅臉出汗，有壓力、受警醒，以達到防微杜漸的效果。

二是紀委在履行監督責任的過程中要進一步構筑風險防控機制。建立風險防控機制，關鍵要在聚焦重點問題、重點人群、重點環節上下功夫。要從損害群眾利益的不正之風和腐敗問題易發多發的重點領域、重點部門、重點環節、重要崗位，特別是從與群眾生產生活密切相關的職能部門入手，突出當前重點，著力在脫貧攻堅、干部作風、民生民利等方面切實解決侵害群眾利益的不正之風和腐敗問題，并把監督對象從鄉村干部逐步拓展到掌握審批、檢查、執法、收費、處罰權的重點部門、要害崗位、關鍵人員，把監督重點從查處鄉村干部與民爭利問題逐步拓展到職能部門在辦理群眾事務時推諉扯皮、吃拿卡要甚至欺壓群眾的違紀行為，尤其要對具有行政職權和行政處罰權的單位和部門的權力進行梳理，進行分類管理，找準各個系統、各類崗位的風險點，逐級簽訂“黨風廉政建設責任制”,并對責任制的落實情況實施全程動態監控，筑牢事前預防、事中監控和事后處置三道防線。

(二)深化改革，建立起科學的紀檢監察體制

科學合理的紀檢監察體制是治理“微腐敗”的重要保證。為此，現階段應重點抓好以下兩項工作：

一是健全工作機制，全面落實“三轉”。建議進一步厘清黨組(黨委)與紀檢組(紀委)在黨風廉政建設工作中的角色定位和工作界限，讓黨組(黨委)的主體責任盡快實現“歸位”，讓紀檢組(紀委)盡快“回歸主業”，明確紀檢組長(紀委書記)在黨組(黨委)中的排名和所分管的工作，把不該由紀檢組(紀委)管的工作交還給主責部門，集中力量開展黨風廉政建設和反腐敗斗爭。

二是針對基層紀檢監察力量嚴重不足，不敢監督、不能監督和不愿意監督的問題，盡快推廣碭山縣紀檢監察綜合組(工作室)工作模式。建議在縣區直單位劃片設立紀檢監察綜合組，在鄉鎮分片設立紀檢監察室，紀檢監察綜合組組長和紀檢監察室主任由縣區紀委常委兼任，配備一名副職，工作人員由所屬部門、單位紀檢組長和鄉鎮紀委書記組成，工作人員平時一起辦公，查辦案件時異地辦案，這樣既可以整合紀檢監察力量，有效解決基層紀檢力量不足的問題，又可以在一定程度上改變同級監督難，基層紀檢干部不敢辦案、不愿辦案、不能辦案的狀況。

(三)完善制度設計，增強制度的可操作性，從源頭上預防和解決基層“微腐敗”問題

反腐敗向基層延伸，治本之策應當是以制度管人、管錢、管事，而制度只有具備可操作性，才能切實管人、管錢、管事。如果制度存在缺陷而又得不到及時修補，就可能為基層“微腐敗”提供機會。所以，要在實踐中及時總結經驗，不斷完善制度設計，切實提高制度的可操作性。建議由紀檢委牽頭，督促各單位各部門從群眾反映強烈的問題入手，對規章制度進行全面梳理，完善規章制度，使之更具體、更縝密、更規范，不僅要說清干什么，而且明確規定怎么辦、由誰辦、何時辦等；不準要說清不準干什么，而且還要明確如果違反了應當怎么處罰、由誰處罰，以便從源頭上預防和解決基層“微腐敗”問題。

(四)積極搭建平臺，暢通群眾監督的渠道

群眾是“微腐敗”直接受害者，因此，治理基層“微腐敗”，關鍵在于發揮好群眾無所不在的監督作用，形成密不透風的監督網。為此提出以下建議：

一是盡快搭建立體式舉報平臺。在已有的電話舉報、來信舉報、網上舉報的基礎上，盡快開通微信舉報、微博舉報、手機短信舉報等更加快捷方便的平臺，在線受理群眾舉報。

二是建立“再舉報”機制，嚴懲打擊報復。保護好舉報群眾的合法權益，是紀檢監督機關法定的責任。為此，建議建立“再舉報”機制，即對檢舉揭發腐敗問題的群眾進行刁難、迫害、打擊報復的行為，進行“再舉報”，紀檢監察機關一旦接到此類舉報，不論涉及到誰，要一查到底，嚴懲不怠，決不姑息遷就，從而消除群眾的顧慮，徹底解決群眾“不敢監督”的問題。

(五)強化責任追究，倒逼責任落實，堅決治理為官不為、消極應對現象

李克強總理強調指出：“身在崗位不作為、拿著俸祿不干事，庸政懶政怠政，也是一種腐敗！”[2]長期以來，我們對貪污腐敗給黨和國家造成的危害有著清醒的認識，但對為官不為、消極應對等庸政懶政怠政的危害則認識不清。實際上，庸政懶政怠政不僅損害黨和政府的公信力，延誤改革和發展戰略機遇，而且嚴重破壞政治生態環境，破壞黨與人民群眾的關系，必須堅決予以治理。為此，建議如下：

一是由效能辦牽頭，制定明確的責任追究制度，明確責任追究的具體情形。具體包括： 不作為的責任追究情形 、亂作為的責任追究情形 、慢作為的責任追究情形，并把追責結果作為考核的重要依據，通過責任追究倒逼責任落實。

二是將治理“為官不為”與干部考核選拔任用相結合。把“敢于擔當”標準貫穿于選撥干部的民主推薦、考察、討論決定、任職任用的全流程。同時，建立干部退出機制，讓亂作為的干部丟帽子、不作為的干部讓位子、善作為的干部有舞臺。

(六)注重固本培元，選好用好管好農村基層干部隊伍

針對“微腐敗”的主體大多為村居干部的實際情況，應花大力氣把治理重點放在農村基層干部隊伍建設上來。

一是把好村支書選拔任用關。村支書的任職應征求縣區紀委的廉政意見，由縣委組織部備案認可。有關部門要堅持“德才兼備、以德為先、帶頭致富能力強”的用人標準，鼓勵基層返鄉創業能人、一村一大、復退軍人、退休機關干部、大學生村官等群體的人員競選基層村干部，并嚴格按照“兩推一選”和“公推直選” 的方式選優村支部書記，讓大批致富業績突出、帶富能力極強、辦事公道正派的想干事、能干事的能人走上村級領導班子，成為村級組織帶頭人。

二是對基層干部進行立體培養。可每年集中輪訓充電一次，圍繞重點工作推進、難點問題攻堅等主題，采取“領導干部講、專家學者教、優秀書記說、相互交流談”等方式對村書記進行封閉式輪訓。也可以采取一對一結對的方式，選擇一批先進的村書記結對幫扶、指導帶動軟弱渙散村書記。

三是充分發揚基層民主，對基層干部多手段監督。可以由縣區紀檢委牽頭，梳理小微權利清單，嚴明村書記紀律要求，全面明確對村級重大黨務、重大村務和重大財務事項必須經過黨內票決、村民代表票決，并建立備案報告制度，由村民監督委員會進行監督，防止村居干部濫用權力。

[1] 習近平.在第十八屆中央紀律檢查委員會第六次全體會議上的講話[N].人民日報，2016-05-03(2).

[2] 李克強.在國務院第三次廉政工作會議上的講話[N].人民日報，2015-02-28(2).

責任編輯：仲耀黎

2016-09-01

夏紅莉(1964—)，女，安徽宿州人，教授，研究方向:中國特色社會主義理論與實踐。

D668

A

1671-8275(2016)05-0001-04