我國碳稅立法模式的選擇

曾福城，趙藝才

(1.福州大學 法學院，福建 福州 350116；2.西南政法大學 經濟法學院，重慶 400031)

?

我國碳稅立法模式的選擇

曾福城1，趙藝才2

(1.福州大學 法學院，福建 福州 350116；2.西南政法大學 經濟法學院，重慶 400031)

摘要：時下，碳稅的開征有著現實的必要和可行性。在碳稅的立法模式上有“獨立型”立法模式和“融入型”立法模式兩種不同的形態，二者各有優劣。立足我國的基本國情與充分考慮國民的可接受性，基于不同的碳稅立法模式評析，最終認為融入環境稅模式才是我國當前碳稅立法模式的最佳選擇。

關鍵詞：碳稅；立法模式；二氧化碳；節能減排

一、基礎鋪墊：涵義與價值

1.涵義。

(1)碳稅涵義。碳稅(carbon tax)即二氧化碳稅，旨在減少二氧化碳排放，保護生態環境，按照二氧化碳的實際排放或估算排放量對生產、使用含碳化石燃料的單位和個人征收的一種稅。自1990年在芬蘭誕生起，碳稅便被視為一種具有達到二氧化碳減排目標的目的性手段。碳稅與能源稅、環境稅有著緊密的聯系，為厘清碳稅涵義，有必要將其與能源稅、資源稅以及環境稅一并進行分析。

能源稅。能源稅是一個綜合的概念，并非獨立的一個稅種，而是諸多稅收的統稱，實質上是針對各種能源產品征的稅。[1]碳稅與能源稅二者在課稅對象上都涉及化石燃料，但二者有著本質不同。碳稅是針對化石燃料中二氧化碳的排放行為征稅，旨在控制二氧化碳的排放量，實現對生態環境的保護，而能源稅則是出于節約資源、提高能源利用率的考慮。

資源稅。資源稅是國家基于資源的有償使用，為調節資源的級差收入而以自然資源為課稅對象征收的一種稅。其目的在于合理地調節資源的級差收入，以便能源開發主體在相對平等的環境下競爭，同時促進資源的利用效率。[2]

環境稅。狹義上特指環境污染稅，廣義上一般指基于生態環境保護等一系列目標而征收的各稅種的統稱。廣義上的環境稅外延很大，包括能源稅、碳稅，還有諸如硫稅、污水稅等稅種。可見，碳稅與能源稅、資源稅以及環境稅雖有著交叉重疊之處，但三者卻有著迥異的專業目的性，有著獨特的功能。

(2)碳稅立法模式。所謂立法模式，是指一國立法機關制定或修改法律時所遵循和參照的慣常路徑或標準樣式。立法模式有著歷史性以及現實性的顯著特征。1)歷史性，立法模式并非一朝一夕形成，而是歷史的積淀和智慧的結晶，反映了一國立法的慣常風格，并有著現實的拘束[3]，不同的歷史時期，一國的立法模式也存在著差異；2)現實性，立法模式同樣是一國國情的產物，深受特定歷史時期的經濟發展水平、政治環境以及文化傳統的影響，這也正是不同歷史時期的立法模式都有著各自特性的緣由所在。此外，由于立法模式深受現實諸多因素的影響，因此立法模式并不拘泥于定式，而是處于不斷變化的動態過程之中。

綜上，所謂碳稅立法模式是指：一國國家立法機構在碳稅立法時所遵循和參照的慣常路徑或標準樣式。

2.碳稅立法模式的價值。價值體現的是某事物的有用性，不同的碳稅立法模式所表現出的有用性也存在差異。探究不同碳稅立法模式的價值表現如下：

(1)經濟價值。碳稅立法模式選擇的不同，意味著所付出的經濟成本的迥異。該經濟成本的迥異首先體現在立法成本上，科學、合理的立法模式，可大大節約碳稅開征的立法成本。此外，立法、執法與司法有著極強的關聯性，不同模式的選擇，也同樣會影響到立法以后的相關成本。因此，選擇科學、合理的碳稅立法模式有利于節約立法成本，進而影響執法成本和司法成本，有利于碳稅執法活動、司法活動的開展實施。

(2)制度價值。其又可具體細分為實施價值與協調價值。實施價值表現為碳稅作為新征稅種，必然涉及利益的博弈，國民稅負的增加，勢必引起他們的心理抵觸，碳稅的主要納稅人尤其如此。選擇科學、合理的碳稅立法模式有利于國民對碳稅征收的接受與認可度，進而有利于包括碳稅開征在內的整個實施過程。協調價值則表現為：碳稅的開征必然牽涉現有的稅制體系，故而必須對碳稅開征后是否與現有法律的整體性一致性予以考量。否則，會因缺乏對稅制協調性的考慮，而導致過度征稅和重復征稅從而加重納稅人的負擔。[4]通過選擇科學、合理的碳稅立法模式，可在最大程度上保障我國稅制體系的協調性。

二、模式考察：介紹與評析

1.“獨立型”碳稅立法模式。“獨立型”碳稅立法模式下，將碳稅作為一個獨立的稅種，在立法上或是給予碳稅單獨立法，或是制定一部綜合性法律，而將碳稅作為其中的一個章節，其中以英國的《氣候變化法》最為典型，且愈來愈多的國家制定了類似于《氣候變化法》的基本法。[5]59-64

“獨立型”立法模式的優勢在于：(1)整體稅制方面。采用“獨立型”碳稅立法模式有助于整體稅制的系統完整性，該模式下或是通過單獨立法，或是通過制定綜合性法律，在綜合型法律中用章節體現，將相關的碳稅規范統一起來，并對納稅人、征稅對象、稅收優惠等一系列稅法構成要素進行針對性的立法設計，保持結構上的嚴謹細致，避免相關碳稅規范的重疊與沖突，碳稅立法的獨立性也為進一步研究碳稅打下了更為良好的基礎。(2)目標指向性方面。“獨立型”碳稅立法模式的使用，有利于充分體現碳稅與其他稅種的區別，明示碳稅節能減排的立法目的所在，彰顯碳稅在法律體系中的重要地位，表明國家對二氧化碳減排的高度重視，向國民傳遞更為清晰的減排信號，引導國民以切身行動廣泛參與到減排行動中來。

“獨立型”立法模式的劣勢在于：(1)開征實施方面。具體體現為碳稅開征成本高與實施阻力大。獨立開征碳稅這一新稅種，往往需要經過更多的程序，增加了開征的立法成本，且由于立法、執法與司法的緊密性關系，進而影響到現有稅收的執法和司法，增加執法與司法成本。此外，作為新增稅種，給國民第一印象便是——自身的稅負增加，凡是涉及增加自身經濟負擔的稅種，社會均會對其存在抵觸情緒，碳稅作為新增稅種便會在無形中引起國民心理上的抵觸，增加碳稅實施的難度。在實施過程中，必須注意與其他稅種的協調關系，阻力之大可想而知。(2)現有稅制方面。獨立引入碳稅，與可進行針對性的對納稅人、征稅對象、稅收優惠等稅法構成要素相對，意味著對現有的稅制進行有效的整合，否則會因碳稅開征對現有稅法體系造成破壞，甚至使得原有的稅制愈發復雜。同時，該模式下為了實現與現有稅制的協調，需要完善的稅制體系和較高的稅收征管水平。

2.“融入型”碳稅立法模式。“融入型”碳稅立法模式下，不征收單獨的碳稅稅種，而是將碳稅的稅負加在能源稅、或者環境稅等其他稅種之中，對現有稅種進行整合改造，賦予其新的功能，將原有稅種綠色化。根據融入對象的不同，可分為融入資源稅模式和融入環境稅模式兩種。大多數發達國家在經濟發展的起步階段，主要通過此模式來構建自身的生態稅法。[6]

“融入型”立法模式的優勢在于：(1)開征實施方面，采用“融入型”的碳稅立法模式，碳稅不以單獨的稅種出現，而是通過對現有稅制加以調整，對原有稅種進行部分改造，將碳稅的稅負附加到現有的稅制當中，此舉節約了采用“獨立型”立法模式下需要通過專門立法方可開征碳稅的立法成本。此外，“融入型”立法模式能夠較好實現與現有稅收制度的銜接，無須付出較大的執法與司法成本。與獨立型立法模式的激進相比，融入型模式更為柔和，可謂是漸進式改革。將碳稅融入到其他的現有的稅種當中，在國民心理上所帶來的自身稅種增加的抵觸感不至于如此強烈，利于碳稅開征后的實施，受到的阻力更小。(2)現有稅制方面，“融入型”的碳稅立法模式通過對現有稅制的調整，實現開征碳稅的目標，對原有稅法體系的沖擊較小，較大程度上保持了原有稅制框架的穩定性，避免了采用獨立型立法模式所帶來的與現有相關稅種的沖突。

“融入型”立法模式的劣勢在于：(1)目標指向性方面，每個現有的稅種都有其自身的立法目的，都有自身的象征所在。無論是采用融入環境稅抑或是融入資源稅，都將使開征碳稅的減排目標不明確，淡化碳稅的減排目的，所具有的象征性大打折扣，不利于國民對碳稅的認知。國家傳遞給國民的在節能減排上的信心決心以及引導國民樹立節能減排的意識方面也會因此受到影響。(2)整體稅制方面，融入型的立法模式下，要將碳稅融入到其他的現有稅種之中，須對現有的稅種進行一系列調整，使得稅制設計愈發復雜。此外，也會因融入而分散到諸多的法律體系中，造成體系性差，甚至因協調不力，最終影響到碳稅的實施效果。

三、我國選擇：考量因素與最佳模式

1.考量因素。

(1)我國基本國情。國外現有的碳稅立法模式，對我國有諸多啟示，但萬不可直接移植套用，一國選擇何種碳稅立法模式，與該國的社會經濟發展水平、政治環境、環境狀況、環保意識、法制程度、環境執法和司法機構的設置及其人員素質等基本國情有著密切關系。[5]59-64在具體選擇何種立法模式時，充分借鑒現有的立法模式是必然的，在這個過程中，更應立足于我國的基本國情，本著實事求是的精神，看選擇的碳稅立法模式是否有利于我國當前的稅制協調，是否與相關稅種協調融合，是否契合我國稅制改革的需要，符合我國稅制改革的基本方向。

(2)國民可接受性。制定法必須為或易于為人們所接受，[7]在選擇何種碳稅立法模式時，也必須對國民的可接受性予以充分考慮。無論選擇何種立法模式，開征碳稅勢必會對現有的社會經濟產生一定的負面影響，諸如由于增加國民的負擔，不可避免地會遭受阻力，國民的認可與接受度將很大程度上影響碳稅的實施。因此，在選擇碳稅立法模式時，應對該模式對碳稅在我國的開征與實施的影響性予以考慮，選擇循序漸進的實施戰略。

2.最佳模式。

(1)“獨立型”碳稅立法模式“水土不服”。“獨立型”碳稅立法模式雖在目標指向性等方面有著自身的優勢，我國開征碳稅一定程度上也需要借助該模式在目標指向性上的功用，但不可操之過急。該模式也存在不符我國的基本國情的情況，選擇該模式難免造成“水土不服”，具體而言：

1)根據我國現有法律的規定，若采用“獨立型”立法模式開征碳稅，須經全國人大或其授權的國務院立法[8]，并且投入較大的人力、物力和財力，如確定碳稅的納稅主體、開征范圍、稅收收目等稅收要素，需要付出更多的立法成本。若采用該模式，轉型期的中國，碳稅稅率無疑需要在改革實踐中不斷調整，稅率的調整也需要人大及其常委會修改，程序繁瑣，時間上的拖延也不利于碳稅的有效實施。2)國家政策方向上，時下我國稅制改革正沿著“簡稅制、寬稅基”的大方向推進，該模式對現有的稅制需要進行較大的整合，增加了稅制的復雜性，與“簡稅制、寬稅基”的要求不符。3)當前我國的稅制并不完善，稅收的征管水平與發達國家相比也處于較低水平，而“獨立型”碳稅立法模式在適用環境上有著征管水平高、稅制體系完善的要求，因此，當前我國采用“獨立型”碳稅立法模式難度大，條件尚不具備。4)在國民可接受性上，相比我國快速發展的經濟水平，國民素質雖處在不斷提升的過程中，但節能減排意識有待進一步提高。若采用獨立型的立法模式引入碳稅，勢必讓國民認為自身稅負增加，極易在心理上產生抵觸感，對碳稅的開展實施產生較融入型模式會遇到更大的阻力。

(2)融入資源稅立法模式的缺陷分析。采用融入資源稅的立法模式，將碳稅融入資源稅中，提高資源稅征收比例便可間接達到節能減排的目的，但最大的瓶頸在于將碳稅融入資源稅的兼容性問題。征收碳稅的立法目的在于節能減排，減少二氧化碳的排放量。而征收資源稅的立法目的在于調節資源級差收入，促進企業公平競爭，并體現國有資源的有償使用，獲得財政收入。[2]可見，碳稅側重于節能減排，資源稅側重于調節資源級差收入，立法目的上有著較大的懸殊，也正是源于這種懸殊，導致兩者之間的兼容性差，進而影響碳稅開征實施。將碳稅融入資源稅后，碳稅的征收以資源稅的名義進行，極大削弱了征收碳稅的目標指向性作用，碳稅所具有的節能減排指引性作用被弱化。

(3)融入環境稅立法模式是我國的最佳選擇。如前文所述，立足于時下我國的社會經濟環境，“獨立型”碳稅立法模式和融入資源稅立法模式都存在較大的不足，融入環境稅立法模式是我國時下的最佳選擇。具體而言：

1) 立法成本低，程序簡單。與獨立型模式不同，融入型模式無需人大經過嚴格的立法程序進行立法，只需調整現有稅種，經國務院的批準即可，操作更方便，程序更簡單。同時，我國當前稅收征管水平有待提高，融入型模式對我國稅收征管水平的要求較低，在減少立法成本的同時，也無需增加更大的執法、司法成本。2)對原有稅法體系沖擊較小，國民的接受可能性大。相對于獨立型模式的激進，融入型模式的漸進性改革所具有的柔性特征，更易于為國民接受，所遇到的阻力自然更小，最終有利于稅收目的實現。3)將碳稅融入環境稅，雖不如獨立型模式下的目標指向性那么明顯，但也表明國家在保護生態環境、節能減排上的決心與信心，同樣具有積極的象征意義，以環境稅的名義開征，也更易獲得國民的支持與認可，減少開征的阻力。4)碳稅就性質而言屬于環境稅，若將碳稅融入到環境稅當中，碳稅與環境稅之間的兼容性問題以及二者的協調過程不至于太尖銳、太復雜。我國當前環境稅雖尚處于“費改稅”的論證階段，但開征環境稅是我國稅制改革的必然趨勢，可在設計環境稅的同時將碳稅進行整合，作為環境稅的一個稅目。此舉符合我國當前“簡稅制、寬稅基”的稅制改革的基本原則。

[參考文獻]

[1]崔景化，李浩研.碳稅與能源稅之制度協調模式分析[J].稅務研究,2012(2)：52-55.

[2]蔣晶.基于資源與環境保護的資源稅改革研究[D].成都：西南財經大學法學院，2014.

[3]江國華.立法：理想與變革[M].濟南：山東人民出版社，2007：245.

[4]王文革.關于我國碳稅制度設計的關鍵問題[J].江蘇大學學報(社會科學版)，2012(6)：12-15.

[5]張一粟.我國環境立法模式選擇辨析[J].廣東行政學院學報，2008(12).

[6]魏彥芳.我國生態稅法的立法設計芻議[J].天水師范學院學報，2015(6):59-64.

[7]蘇力.法治及其本土資源[M].北京：北京大學出版社，2015：100.

[8]舒偉.我國碳稅立法模式研究[D].重慶：西南政法大學法學院，2014.

(責任編輯：胡先硯)

收稿日期：2016-04-01

作者簡介：曾福城(1991-)，男，福建永春人，福州大學法學院碩士研究生。

中圖分類號：D912.2

文獻標識碼：A

文章編號：2095-4824(2016)04-0098-04

On the Mode of Chinese Carbon Tax Legislation

Zeng Fucheng1，Zhao Yicai2

(1.LawSchool,FuzhouUniversity,Fuzhou，Fujian350116,China；2.SchoolofEconomicLaw,SouthwestUniversityofPoliticalScienceandLaw,Chongqing401120，China)

Abstract：Nowadays the introduction of carbon tax is necessary and practical in China. In reality there are two different modes of carbon tax legislation:“Independent” legislative mode and “integrative” legislative mode. Both have their own advantages and disadvantages. Based on the status quo in China and the national acceptability, this paper respectively analyzes the two legislative modes and accordingly arrives at the conclusion that integrative environmental tax mode turns out to be the best choice for China's current carbon tax legislation mode.

Key Words：carbon tax; legislative mode; carbon dioxide; energy saving and emission reduction

趙藝才(1992-)，女，貴州六盤水人，西南政法大學經濟法學院碩士研究生。