呼倫貝爾草原地區礦產資源開發與生態環境保護的法律研究

楊春梅

（呼倫貝爾學院法學院 內蒙古 海拉爾 021008）

一、呼倫貝爾草原地區礦產資源開發產生的生態環境問題

（一）呼倫貝爾草原地區的礦產資源結構

呼倫貝爾草原位于大興安嶺以西，由呼倫湖、貝爾湖而得名。呼倫貝爾草原面積 11.27 萬平方千米，占呼倫貝爾市國土面積的 45%，占內蒙古自治區草原總面積的 11.40%。①呼倫貝爾草原礦產資源豐富，已經探明的礦產有9類65種，礦點370多處，尤其是煤炭資源，探明儲量為306.7億噸，預測儲量630億噸，遠景儲量1000億噸以上，占內蒙古全境煤炭含量的 15%，占呼倫貝爾市固體礦產總量的99.76%，基本集中于陳巴爾虎旗、鄂溫克自治旗、新巴爾虎右旗、新巴爾虎左旗、海拉爾區、滿洲里市這六個旗市的草原牧區。此外，呼倫貝爾還有豐富的石油、天然氣資源，全市有銅、鉬、鉛、鋅、金、銀等有色金屬礦床多處，鐵礦、化工礦產及非金屬礦產也儲量豐富。

（二）礦產資源開發對草原生態環境的影響

2007年，國土資源部確定呼倫貝爾地區為全國三大重點采礦帶之一。煤炭開采給整個城市帶來可觀經濟發展的同時，也給美麗的呼倫貝爾草原生態環境造成一定程度的損害。主要表現為：

1.改變草原地貌，引發地質災害

在煤炭露天開采過程中，由于剝除礦體表層土壤，破壞了地表植被，破壞了草原的生態平衡；在地下形成巨大的采空區，上部的巖層失去支撐，破壞底層內部平衡，造成地層破裂、塌落，地表下沉，地面變形，造成地下空洞，如2002年9月網絡熱炒為“草原天坑”的陳旗寶日希勒塌陷坑區就是最好的佐證。同時礦坑積水，極易誘發開裂、崩塌、滑坡、地震等地質災害。

2.水土流失，導致草原退化

呼倫貝爾草原由河湖沉積而成，土質以中沙、細沙為主，本身容易沙化。更重要的是，煤炭開采、發電和煤化工需要大量抽取地下水，嚴重破壞了整個地表水、地下水的均衡系統，造成草原水土流失，導致草原退化。據中國經濟網報道：2010年，呼倫貝爾由于煤礦過度開采導致呼倫貝爾七大河流全部出現斷流。目前，呼倫貝爾草原每年以2%的速度退化。②

3.礦業“三廢”對環境造成污染

從勘探到冶煉的每一個礦業活動中，產生的廢氣、廢水、廢渣、達標排放率低，造成了草原地區的大氣、水體、土壤嚴重污染。例如煤炭的開采產生大量的煤研石，其中含有硫化物，長時間堆放有可能發生自燃，向空氣中釋放大量的有害氣體，如氮氧化物、二氧化硫和煙塵等污染大氣環境。另外，礦山開采中礦山建設、井坑疏干排水、選址廢水、露采排水等這些廢水主要是酸性的而且還含有大量重金屬等有毒有害元素，一些企業對產生的廢水環保處理不達標而直接滲入地下，造成地表水和地下水質污染，危及牧民的生活甚至生存環境。固體廢棄物對環境的污染主要表現為淋濾污染、尾礦揚塵與土壤污染等。

二、礦產資源開發導致草原生態環境損害的法律分析

（一）立法不健全，可操作性差

我國有關礦產資源開發過程中的環境保護的法律、法規比較零散，《礦產資源保護法》、《環境保護法》雖然規定了開采礦產資源必須遵守有關環境保護的法律，防止污染環境，但規定過于原則，具有強制力內容的法律條文則更是少之又少。部門規章較多，但往往基于各自部門的利益，制定不同的標準，缺乏協調性。因地制宜的結合呼倫貝爾草原地區礦產資源開發中保護草原生態的法律更是少之又少。

（二）執法監督不利

現行管理體制中各地環保部門是地方政府的組成部分，因此在環境管理中執行權力就在很大程度上受制于地方政府的人事和財政約束，地方政府為了經濟發展，引進的一些不利于草原生態環境保護的礦山開采企業，環保部門想管而不敢管。

各個執法部門涉及到各自的利益時無法形成執法的合力，導致各自為政。執法部門在監管上對于一些無證開采、越界開采、違規亂采、掠奪性開采等問題時往往以行政處罰代替刑事責任，難以對礦產資源開發者起到足夠的震懾作用。

（三）司法救濟途徑不暢通

環境污染損害賠償訴訟可以分為公害損害賠償訴訟和私害損害賠償訴訟，公害損害賠償訴訟是針對侵害不特定多數人的整體環境損害的賠償訴訟，私害損害賠償訴訟是針對具體的受害人所造成的損害賠償訴訟。公害損害賠償訴訟適用《環境保護法》中的環境公益訴訟；私害損害賠償訴訟主要適用《物權法》、《侵權責任法》中的相鄰權糾紛訴訟和侵權損害賠償訴訟；但無論是公害損害賠償訴訟還是私害損害賠償訴訟在司法適用中都存在救濟上的不暢通。

1.雖然2015年生效的《最高人民法院關于審理環境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》和《最高人民法院、民政部、環境保護部關于貫徹實施環境民事公益訴訟制度的通知》進一步明確了環境民事公益訴訟程序、受理條件、原告資格、辦理程序、賠償責任方式等內容，但能夠提起環境公益訴訟的社會組織有限，而且環境損害賠償案件是個復雜、專業性強的案件，而且社會組織往往缺乏環境和法律方面的專業人才，導致司法救濟很難落實。

2.環境損害賠償案件先期的取證比較難，需要受害人投入大量的資金，運用專業技術標準初步證明污染行為與損害結果之間因果關系成立，對損害后果也要進行專業的鑒定評估，這都需要巨大的資金和專業技術的支撐。而有關組織或受害的個人啟動環境損害賠償訴訟的資金不足，現行國內關于環境損害賠償的專業鑒定標準也不完善，同樣導致司法救濟難以實施。

3.環境損害賠償訴訟不利于對損害后果的及時救濟，因為受損的生態環境需要及時恢復，受害人需要得到賠償款及時治療，而生效的司法判決往往時間比較長，甚至會導致“遲來的正義非正義”。

4.私害損害賠償適用《侵權責任法》第73條第1款規定：“從事高空、高壓、地下挖掘活動或者使用高速軌道運輸工具造成他人損害的，經營者應當承擔侵權責任。從此條規定可知：侵權責任的成立要由受害人舉證加害人有過錯，舉證地下挖掘的高度危險行為與損害后果之間存在因果關系。這樣規定明顯不利于受害人獲得救濟。其一，地下挖掘活動本身就是一項高度危險作業行為，即使礦產資源開發者盡到了高度的注意義務，也不可能避免損害結果的出現。要求受害人證明地下挖掘者有過錯與高度危險作業本身因合法行為導致的危險具有無過錯性的原理不一致；其二，地下挖掘現場由礦產資源開發者控制，受害人一般很難進入施工現場調查取證，證明能力明顯不對稱；其三，礦產資源開發中致害因果關系往往具有復雜性，是多因一果的形態，需要依賴專業技術標準鑒定、評估，而由證明能力弱的受害人承擔鑒定費用、舉證不能的風險，舉證責任分配不合理。

（四）社會化救濟措施薄弱

目前，礦產資源開發中的草原生態環境保護的社會化救濟措施主要指生態補償制度和環境責任保險制度。

1.礦產資源生態補償制度，從廣義的角度講，主要是指礦產資源開發過程中，對因為資源開發所造成的理論價值損失進行補償，包括當地居民因此而受到的物質損失和當地因此而喪失的發展機會；從狹義的角度講，主要是指因礦產資源開發對于當地自然環境包括地理環境、地質結構、生物種類等生態系統內部構成要素的一種以恢復自然循環結構為目的的補償制度。③目前國土資源管理部門、環境保護部門、水利部門、林業部門、稅務部門等幾個部門同時對礦產資源開發擁有管理權限，補償方式主要是政府財政支出，生態轉移支付專項基金、生態恢復保證金、生態補償費、礦產資源稅等方式，以政府補償為主，污染企業補償相結合的補償方式。礦產資源生態補償處于“多頭征收、多方管制、多種形式”的局面，不利于生態補償的征收和礦產資源開發中草原生態環境的治理。

2.環境責任保險是一種用社會化、市場化途徑解決環境污染損害的有效方式，環境責任保險也稱為綠色保險，是指保險人基于保險合同的約定，在發生環境污染或者破壞事故時，由保險人代投保人向受害人支付賠償金的制度。它有利于實現法的公平和效率價值，有利于加強企業的環保責任，保障污染受害者的損害能夠得到及時的救濟，同時分散企業的經濟壓力。④呼倫貝爾市已有參加環境責任保險的企業，如中國黃金集團內蒙古礦業有限公司在中國人民財產保險股份有限公司滿洲里市扎賚諾爾礦區支公司成功投保了環境污染責任保險，但大多數企業對投保環境責任保險并不積極，投保費用及賠償金額尚需進一步明確。

三、礦產資源開發與草原生態環境協調發展的法律保護

（一）修訂完善立法，結合地方實際現狀，制定地方生態環境保護立法

近期，國家先后發布了《中共中央 國務院關于加快推進生態文明建設的意見》、中共中央辦公廳 國務院辦公廳印發《生態環境損害賠償制度改革試點方案》，圍繞這兩個文件的精神。首先，全面清理現行法律法規中與加快推進生態文明建設不相適應的內容，加強法律之間的銜接，使法律相協調；修訂《礦產資源法》、《草原法》等基本法，明確保護生態環境的立法目標，在基本法中增加責任條款；盡快制定《生態補償法》、《生態損害賠償法》等法律法規；其次，制定操作性強，適合本地區的地方性法規。新修訂的《立法法》第72 條，明確賦予了設區的市的人民代表大會及其常務委員會可以對城鄉建設與管理、環境保護、歷史文化保護等方面的事項制定地方性法規，這給呼倫貝爾市礦產資源開發中保護草原生態環境帶來了立法的契機，呼倫貝爾市人大及人大常委會應針對不同礦產類型、不同開采方式及各地域、各礦區、各地段礦產資源開發利用強度因素，按照“區內相似，區間相異”的原則，因地制宜的盡早制定礦產資源開發中不同等級、不同區域的草原環境保護的地方性法規。

（二）理順執行監督機制

1.執法機制上，建議應該將環境保護部門像國家稅務局一樣實行垂直管理，獨立其人事與財政權，只有擺脫地方政府的管理，按照職權開展環境保護和治理工作，才能最大限度的發揮環境保護部門的作用。

2.監管內容上，相關部門應各負其責，在礦產開發前嚴格準入門檻，嚴厲打擊無證開采行為；在礦產開發的過程中要加強執法監察力度，對越界開采、掠奪性開采等各種非法開采行為嚴格執法，不以罰代責，構成刑事責任的移交司法機關追究刑事責任；在礦山閉坑后嚴格土地的復墾制度。2015年，海拉爾區和諧礦區建設工作取得了明顯實效，如蒙西一井對采礦造成的草場沉陷區進行治理，恢復植被43.02萬平方米，對礦區工業廣場進行綠化，共種植松樹400棵，楊樹120棵，草坪2000平方米，共投入資金35.24萬元，蒙西水泥石灰石礦投資 200余萬元分別對礦區排土場和場區進行了治理和綠化，共治理排土場30余萬平方米，清理固廢40余萬方，種植樹木800余株。⑤

此外，還需強化對礦山開采中配套設施的監管，如礦產開發中相關執法部門批準對草原生態環境影響較小的運輸線路的修建及運輸方式。

（三）暢通司法救濟途徑

司法是救濟的最后一道途徑，為了暢通司法救濟途徑，筆者提出以下幾點建議：1.將環境公益訴訟案件納入法律援助的范圍，指定公益律師或專業律師提供法律服務，積極鼓勵環境專家參與環境公益訴訟；2.呼倫貝爾市政府可以借鑒國內部分省市如無錫市政府的做法，設立環境民事公益訴訟救濟專項基金。通過設置財政專戶，法院判決的錢打到這個財政專戶里，專門用于環境修復，原告起訴時訴訟費用如果交納困難的話也可以從上述專戶中支出。⑥3.借鑒美國具結裁判的制度，鼓勵磋商解決，允許受害人選擇一審終審制，避免環境損害賠償案件無限期的審而不結，最后判決的賠償款成為遲到的正義。4.修訂《侵權責任法》關于地下挖掘活動致害賠償責任的歸責原則，實行過錯推定責任原則，因果關系是否成立的舉證責任分配參照《最高人民法院關于民事訴訟證據的若干規定》第四條規定，因環境污染引起的損害賠償訴訟，由加害人就行為與損害結果之間不存在因果關系承擔舉證責任，即地下挖掘活動致害賠償責任的因果關系由加害人證明。

（四）加強社會化救濟措施

1.設立專門的管理機構明確管理職責，是國外發達國家提高礦產資源開發生態補償監督管理效率的有效措施。建議設立專門的隸屬于政府的管理部門——生態補償管理委員會，委員會下設礦產資源開發生態小組，負責協調各部門之間、各個地區之間有關礦產資源生態補償征收管理事務，負責使用和發放生態補償基金。在補償方式上，實現以生態補償金為主，堅持“誰污染，誰治理，誰受益，誰治理”的原則，使企業作為生態補償的最大補償主體，實現“專項征收、專項管制、專項分配、專項負責”的良好運行機制。

2.加大宣講環境責任保險的價值，鼓勵企業積極參加環境污染責任保險，責任限額由投保企業和承保公司共同協商確定，保險公司合理分擔保險期內污染事故的賠償責任。

綜上，建議呼倫貝爾市應盡快出臺地方立法，嚴格執法，暢通司法救濟機制，加強社會化救濟，這樣既能使礦產資源得到有效利用，又能使草原生態環境得到保護，實現經濟發展與生態保護協調發展的目標。

注釋：

① 呼倫貝爾市礦產資源總體規劃(2008-2015).

② 李海，劉成昆.呼倫貝爾草原危機：煤電基地帶來生態災難，載于中國經濟網，2012年8月27日.

③ 翁根其其格，馬斌，楊春梅《淺析礦產資源開發生態補償立法機制的完善——以內蒙古自治區為例》，牡丹江教育學院學報，2015年第10期.

④ 楊春梅，王文昌.論環境責任保險制度的理論基礎，呼倫貝爾學院學報，2007年第2期.

⑤ 海拉爾區和諧礦區建設工作取得明顯實效，載于呼倫貝爾市國土資源局網站，2015年11月20日.

⑥ 最高法發布環境公益訴訟司法解釋：不受地域限制，載于京華時報，2015年1月7日.