論養老金并軌制下機關事業單位職業年金制度的完善

韓明君 李 聰

（西南民族大學管理學院 四川 成都 030027西南林業大學經濟管理學院 云南 昆明 650224）

長期以來，我國企業職工養老保險與機關事業單位養老保險采取兩種完全不同的制度。機關事業單位工作人員的養老金不需個人繳費嚴重損害社會公平，同時龐大的職工人數和尤為突出的人口老齡化問題，讓部分地方財政部門壓力巨大，超過其支付承擔能力。因此，2015年初我國機關事業單位養老保險制度改革，實現與城鎮企業職工養老保險制度的并軌。隨后配套政策《職業年金辦法》出臺，這對減少事業單位養老金改革阻力、縮小企事業單位待遇差距、保障事業單位人員改革后養老金待遇不降低、減輕國家財政負擔、維護社會穩定和諧有重要意義。

一、我國職業年金制度具體內容

（一）資金籌集方式

《機關事業單位職業年金辦法》（以下稱辦法）規定，職業年金由單位繳費、個人繳費、投資收益和國家規定的其他收入四部分組成。主要費用是由單位和個人承擔，職工工資總額的8%由單位繳納支付計入職工個人賬戶，個人繳費工資總額的4%由單位代扣，也劃入職工個人賬戶。兩主體的繳費基數與基本養老金繳費基礎保持一致。

（二）管理模式

職業年金采取個人賬戶管理模式，且個人繳費實行實賬積累。具體有兩種情況：對于財政全額供款的單位，單位繳費部分采取記賬方式，根據國家每年統一公布的記賬利率計算利息，財政在工作人員退休前撥付資金；對于非財政全額供款的單位，單位繳費必須實繳形成職業年金基金。

（三）支付方式

工作人員達到法定退休年齡，辦理退休手續后可選擇將職業年金一次性購買商業保險，根據保險公司規定領取待遇，也可以選擇按照計發月數按月領取個人賬戶的職業年金。如果工作人員死亡，職業年金個人賬戶余額可以繼承。

此外，如果工作人員的工作單位發生改變，職業年金個人賬戶資金可以隨同轉移。如果新單位沒有建立職業年金或企業年金制度的，職業年金個人賬戶仍由原單位負責管理。

（四）稅收優惠

采取國際上大多數國家最多使用的EET稅收優惠模式。單位繳納的職業年金部分計入個人賬戶時，個人不繳納個人所得稅。個人繳費部分，在不超過本人繳費工資計稅基數的 4%標準內的部分，從個人應納個稅部分扣除。在領取職業年金個人賬戶資金時，全額按照相應的稅率征收個人所得稅。

（五）投資運營

選擇具有資格的投資運營機構和商業銀行，作投資管理人和托管人，分別負責基金的投資運營，負責托管基金。具體投資辦法另行制定。

（六）監管方式

由縣級以上各級人民政府人力資源社會保障行政部門、財政部對各事業單位職業年金執行情況進行檢查監督，對違反辦法的行為予以警告，責令改正。

二、機關事業單位建立職業年金的現實困境

（一）職業年金立法層次低且缺乏配套政策

職業年金的立法層次和其配套政策數量與它作為養老保險的第二支柱發揮補充保障作用的重要功能完全不匹配。目前缺乏專門的法律對職業年金的具體施行做出嚴格規定，缺乏相關的關于機關事業單位人員工資增長機制政策、職業年金投資運營政策、個人賬戶資金監管政策等。建設法治國家的前提是有法可依，保證有法才能談嚴格執法，以此保障制度運行的統一性和規范性。所以，我們亟需在職業年金實施過程中加緊探索和完善相關配套政策、提高職業年金的立法層次，切實發揮職業年金的補充養老保障作用。

（二）部分地區工作人員“增不抵繳”

機關事業單位人員與城鎮企業職工養老金制度并軌后，國務院出臺調整機關事業單位工作人員基本工資標準方案。各地方財政水平不同、具體情況不一，所以調整步伐不一致，人員工資增長的幅度也就會有區別。到目前為止，全國機關事業單位工資調整工作基本完成。但是，部分地區工作人員工資增長額少于所繳納的養老金和職業年金總和，即“增不抵繳”。例如財政吃緊的地方，機關事業單位人員工資增長幅度較其他地區可能低；工資改革前津貼占總工資比重大的部門，工資改革后要大幅降津貼；一些經濟發達地區，工資水平原本就高，工資漲幅占原工資比例小；還有職位低、參加工作晚的部門人員，他們繳過養老保險和職業年金后，就存在實際工資不增反降現象。①而工資具有剛性，“增不抵繳”嚴重削減職工的工作熱情，影響職工提供服務的質量，加大了職業年金落實難度。所以，在職業年金辦法施行過程中，如何保證人員繳費后收入水平不降低是我們需要想辦法解決的問題。

（三）個人賬戶中單位繳費部分存在“虛賬”風險

我國機關單位完全由國家財政撥款，職業年金單位繳費采取記賬方式。事業單位分行政類、公益類和經營服務類三種。按照現行辦法，承擔行政職能的事業單位，職業年金單位繳費部分由財政全額撥款；而提供公益服務和從事生產經營活動的事業單位，其職業年金單位繳費部分則由單位自行承擔并進行實繳。這些單位因為性質不同，其資金實力也存在不同。且不同地區經濟發展水平差異大，單位收益不同，工作人員工資水平不同，尤其是中西部及偏遠落后的山區、民族地區經濟落后，即使是靠經營活動獲得資金收入可能都難以維持單位長遠生存和發展，更如何談為工作人員按期繳費、做實個人賬戶。所以如果只以事業單位是否為財政全額供款單位這一標準，來區分單位繳費資金來源，那顯然是不公平的。加之監管體系不健全，職業年金是否能夠持久發展，不會出現像企業年金一樣付不起就不繳費的現象，這些問題都值得我們思考。

（四）辦法未對“中人”做出視同繳費年限的規定

按照已出臺的辦法，機關事業單位職業年金的實施與養老保險制度改革同步進行，那改革中所面臨和解決的問題也應該是一致的。《關于機關事業單位工作人員養老保險制度改革的決定》中規定，對于2014年10月1日前參加工作、決定實施后退休，即改革中的“中人”，且繳費年限滿15年，將“按照合理銜接、平穩過渡的原則，在發給基礎養老金和個人賬戶養老金的基礎上，再依據視同繳費年限長短發給過渡性養老金。”而在出臺的職業年金辦法中，未提及對“中人”做視同繳費年限的規定。對于“中人”來說，他們在退休前繳納的職業年金時間短、個人賬戶資金積累少，且剛剛起步的職業年金投資收益也不多，退休后可領取到的職業年金金額就少。人力資源和社會保障部社會保障研究所所長金維剛介紹：改革前機關事業單位養老金替代率在 70%至90%，改革后養老金替代率不超過 60%，為了保證工作人員退休待遇不降低，職業年金通過投資運營后，替代率可以提高到20%以上。②可見，職業年金發揮著重要的補充養老保障作用。職業年金辦法中沒有對“中人”做區別處理，又沒有適當的補償機制，這是否會降低這部分人群的退休待遇值得我們關注。

（五）職業年金管理體系不健全

辦法中只對職業年金相關的管理機構做了大致說明，并未談及如何對機構、資金和資金投資加強管理。處罰措施也僅簡單規定為警告、責令改正，而對改正時間、改正后效果以及后續的跟蹤監察反饋也未能做出詳細說明。這就為有些事業單位可能會存在的漏繳、拒繳、騙繳行為提供了制度漏洞和執法空白。還可能因為管理機構職責不明，出現互相扯皮、踢皮球現象，甚至可能發生事業單位與地方管理部門相互勾結、挪用、占用資金等腐敗現象。職業年金個人賬戶資金數額巨大，缺乏對資金投資的監管機制和風險分擔機制等，易造成資金貶值，甚至缺口。

三、完善事業單位職業年金制度的建議

（一）提高職業年金的立法層次

職業年金作為養老保險的第二支柱，發揮著重要的補充保障作用，它對人員退休前工資的替代率可達 20%。為了體現它的重要性、強制性和規范性，建議盡快將職業年金辦法上升到法律層次，保證各地機關事業單位都為其工作人員建立起職業年金，并持續健康穩定發展。該法律應該明確界定職業年金的性質及其與基本養老金的關系，明確個人賬戶資金水平，嚴格規定各部門的職責、管理方法、監督體系以及投資管理公司準入條件、托管人資質和投資辦法。

（二）完善相關配套措施

1.盡快落實工資增長機制，避免出現“增不抵繳”的單位和人員

各地方人社局應實地調查，掌握工作晚、職務低人員以及改革前津貼占比較高部門的收入，將情況反饋給當地財政局，以此合理制定工資調整方式、浮動機制、財政補貼機制，目的是保證每人繳過養老保險費和職業年金后工資待遇至少不降低。

2.實行彈性退休政策

當腦力勞動者超過法定退休年齡時，可自愿選擇退休時間；體力勞動者退休時間不變；機關事業單位女性退休時間可適當延長。

除此之外，還應盡快制定關于職業年金投資運營政策、監管政策等配套措施，明確投資辦法，明確各方監管職責和相關違法行為的法律處理辦法。

（三）中央和地方視情況對若干事業單位予以財政補貼

辦法中規定職業年金由單位和個人共同繳費完成，非財政全額供款單位必須要實繳。但事業單位性質不同、各地經濟發展不平衡導致不同地區單位收益不同，所以建議不搞“一刀切”：對于承擔行政職能的事業單位，一般是財政全額撥款；對于從事生產經營活動的事業單位，其經費來源于經營性收入、服務性收入和社會捐助等，收入穩定且充足，職業年金繳費可以自理，但在繳費中如遇資金不足時，國家也應提供一定優惠政策；對于提供公益服務的事業單位，由于其屬于非營利性機構，收入有限，職業年金費用不應由單位和個人全部承擔，中央和地方應根據當地實際經濟情況和該單位年均收支水平，給予適當財政補貼。對于經濟發展較落后的中西部地區，尤其是偏遠山區和民族地區的事業單位，中央應每年做出財政預算，解決當地職業年金資金短缺問題。

（四）對“中人”做視同繳費年限規定

建議對職業年金辦法實施前已參加工作還未退休的員工，應考慮其職業年金視同繳費。按照合理銜接、平穩過渡原則，根據視同繳費年限長短補發過渡性資金。目的是保證“中人”尤其是那些差幾年退休或即將退休的機關事業單位人員不因退休前繳納職業年金時間短，造成的個人賬戶資金積累少而降低退休待遇。

（五）建立高效的職業年金投資機制

機關事業單位人口老齡化問題較企業更為嚴重，如何使職業年金保值增值，保障工作人員退休后生活水平不降低，是各級政府亟需深刻思考的問題。

1.選擇好投資管理人

選擇資歷深、信譽好的保險機構或者專門的信托投資公司等金融機構作為職業年金投資管理人。市場上所有開展投資業務的保險公司、信托公司等都可以報名，公平競爭作投資管理人。這些公司在參評時除提交必備的證明材料外，還要提交一份職業年金投資計劃書，由財政部、證監會等部門通過全方位考核評估公司業績、投資能力、信用水平等，確定可以勝任的公司，并進行為期一年的投資工作試用考察。

2.拓寬職業年金投資渠道

借鑒國外職業年金投資方式，可選擇購買國債、銀行存款、股票、投資于房地產、實業、高速公路、鐵路工程甚至國外市場，促進職業年金資金在安全性前提下穩步增值。

3.建立職業年金基金擔保公司

雖然我們會嚴格挑選出經驗豐富、有資質的投資機構作職業年金投資管理人，但如果這些公司出現財政危機或者不幸破產，無法支付人員職業年金時，政府只能做好籌措大量資金工作。建立職業年金基金擔保公司就可以減輕政府可能隨時要面臨幫助破產公司還款的財政壓力，當出現上述情況時，基金擔保公司可以為機關事業單位退休人員提供最低職業年金保障。

（六）構建全面的職業年金監管體系

1.形成多方監管力量

職業年金監管體系應由內部監管和外部監督構成。內部監管的有效運作需要人社部、財務部、審計部、司法部、證監會等各部門明確各自責任，分工協作共同努力，建議定期召開工作會議，交流監管工作進程，加強對托管人和投資管理人的監督；外部監督則是來自社會力量的監督，建議設立職業年金監督委員會，該委員會應由政府、機關事業單位代表人和工作人員代表以及社會保障專業人士組成，聽取和審計財政部、人社部等關于基金收支和投資運營情況的各項報告，并提出改進建議。

2.監管工作的具體內容

監管部門要做好職業年金資金風險預警和控制機制，做好年度總結工作，對職業年金收支情況、財務核算結果、會計決算等方面內容進行公開披露，及時處理潛在風險；對投資管理公司每月或每季度公布的投資運營情況實行實時跟蹤、調查反饋；人力資源和社會保障部對各地機關事業單位的職業年金繳費情況加強監督，保證職業年金持續發展。

3.對違規行為的處罰措施

對違規操作的托管人和投資管理人，采取嚴肅處理辦法，立即停止委托關系，追究主管人的法律責任，而且要對公司進行罰款，并在公開媒體上曝光其違規行為；對未按規定繳納職業年金費的事業單位提出批評，責令其改正，對不改正和屢次出問題的單位削減其來自國家和地方的財政補貼。

職業年金制度作為推進機關事業單位人員養老保險改革順利進行的辦法，目前還處于剛起步不成熟階段，需要各級政府在今后的實踐探索中不斷摸索和提出改進策略，完善現有的職業年金辦法，保障機關事業單位人員退休后生活，體現制度公平性。

注釋：

①《公務員加薪：確保所有人都能多拿點》,第一財經日報,2015.8.

②《職業年金繳納提升養老“含金量”》,經濟日報,2015.4.