大數據助推政務公開升級打造智慧山東*

■ 劉建玲

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大數據助推政務公開升級打造智慧山東*

■ 劉建玲

內容摘要：隨著信息技術的迅猛發展，大數據時代已成為當今世界的重要發展趨勢，在全球經濟社會的各個部門和機構，以及政府機關，不會量化就意味著無法管理。十八屆五中全會強調，實施國家大數據戰略，同時《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十三個五年規劃的建議》提出，深化行政管理體制改革，進一步轉變政府智能，持續推進簡政放權、放管結合、優化服務，提高政府效能，激發市場活力和社會創造力。大數據應用于政府公務公開，可助推公共管理、改善民生轉型升級，在大數據浪潮中，政府作為最大的數據占有者，將大數據部署到經濟、社會運行的方方面面，涉及所有政府部門機關，實現政務公開及時、透明，才能打造智慧政府。本文在大數據理論基礎上，對山東政務公開中存在的問題進行剖析，并提出有針對性的建議。

關鍵詞：大數據政務公開智慧山東

黨的十八屆五中全會公報提出要實施“國家大數據戰略”，這是大數據第一次寫入黨的全會決議，標志著大數據戰略正式上升為國家戰略。大數據產業的發展已經成為當今重要的發展領域，數據已經成為一種戰略資源。正如習近平總書記所說，大數據是工業社會的自由資源，誰掌握了數據，誰就掌握了主動權。十八屆三中全會提出全面深化改革的總目標是推進國家治理體系和治理能力現代化，而大數據及時治理現代化的一種技術路徑，它具有催生管理革命和服務模式創新的效果，必將給政府職能轉變和機構改革帶來新氣象。

大數據與人類息息相關，越來越多的問題可以通過大數據解決，不僅在數據科學與技術層次，而且在商業模式、產業格局、生態價值與教育層面，大數據都能帶來新理念和新思維，因此它不僅是一種海量的數據狀態、一系列先進的信息技術，更是一套科學認識世界、改造世界的觀念和方法。樹立大數據世界觀和方法論，即用數據說話，有利于轉變行政體制中拍腦袋決策的思維，提高科學決策能力。用大數據技術倒逼政務公開，不僅可以提高行政效率，還可以從行政主導轉為以人為本的服務型政府的轉型升級，在全球范圍引起社會變革并啟動智慧政府的發展。

大數據理論

（一）大數據內涵

大數據就是指的是所涉及的資料規模巨大到無法透過目前主流軟件工具，在合理時間內達到截取、管理、處理并整理成為幫助企業經營決策更積極目的的信息。一句話概括，大數據技術就是把海量信息背后的規律找出來，為我們服務。數據不僅包含數字，也包含文字、圖像、聲音等。

（二）大數據的基本特點

首先Volume（大量），即數據計量的基本單位是Byte，按順序給出所有單位：bit、Byte、KB、MB、GB、TB、PB、EB、ZB、YB、DB、NB，它們按照進率1024（2的十次方）來計算，比如1ZB=1024EB。比如以搜索著稱的百度與谷歌的數據規模都已經達到上千PB的規模級別，而應用廣泛影響巨大的臉譜、亞馬遜、雅虎、阿里巴巴的數據都突破上百PB。工業和信息化部賽迪智庫軟件與信息服務業研究所所長安暉指出信息技術以前只關注數據的體量與規模，而現在數據爆發，數據處理變得困難，應用需求加大，大數據不僅包括數據的規模超過以往，更要求數據處理和應用的能力和速度提高，統一整合數據對象、技術與應用。同時大數據不僅是如政府和企業掌握的數據庫這種有限數據集合，也可以是微信、微博、社交網絡上虛擬的無限數據集合。

其次Variety（多樣），即多元、多樣。U盤、光盤、打印機、電腦都產生了很多數據，并且這些數據的格式不一樣，數據來源多元化，如谷歌、Twitter、Facebook等產生很多格式、類型、形式不同的數據。

再次Velocity（高速），即數據處理速度快。以存儲1PB的數據為例，即使帶寬（網速）能達到1G/s，且電腦的容量足夠且24小時運行，要將1PB的數據存入電腦也需要12天。大數據通過云計算，可以實現將12天才能存儲完畢的數據在20分鐘之內完成。

最后Value（價值），大數據是一個預言家。大數據時代，85%的數據由傳感器和自動設備生成，采集與價值分離，全面記錄即時系統，可以產生巨大價值。記錄數據與利益并不直接相關，僅僅是對操作過程的次序和具體內容采集，網絡時代不同主體之間有效連接，實時記錄會提高每個主體對自己操作行為的負責程度。預測未來是目前大數據最突出的價值體現。考察數據記錄發現其規律特征，從而優化系統以便預測未來的運行模式實現價值。無論企業還是國家都開始通過深入挖掘大數據，了解系統運作，相互協調優化。

政府大數據觀

數據是一項有價值的國家資本，應對公眾開放，而不是把其禁錮在政府體制內。2013年6月，八國集團首腦簽署《開放數據憲章》，2009年1月，美國總統奧巴馬簽署了《開放透明政府備忘錄》，5月數據門戶網站Data.gov上線，美國聯邦行政管理和預算局（OMB）向白宮提交了《開放政府令》獲批準，全球開放數據運動由此展開。截止2015年底，全球已有102個國家加入開放政府聯盟

智慧城市是一個全新的城市形態，也是信息城市的高級形態，包括了制度技術、經濟和社會等4個層次的城市框架體系。不斷發展的大數據已成為智慧城市的核心資源，推動社會方方面面的變革。從我國整體投資角度看，截止2014年底全國開建智慧城市數超過380個，累計開發涉及國土、房產公安、環保等幾十個領域的2500多個應用系統，是“十二五”期間城市建設投資的重點與亮點，僅設備等基礎投資達1萬億元人民幣。建設智慧城市各個方面各個層級的決策離不開大數據支持。我國在由各級政府主導的大數據計劃正在成為各個政府增強區域競爭力的核心，廣東省是率先在全國推行大數據戰略的省份，2012年年底廣東省制訂了《廣東省實施大數據戰略工作方案》，提出啟動大數據戰略，在政府各個部門開展數據開放試點，通過部門網站想社會開放可供下載和分析使用的數據，進一步推進政務公開。

（一）樹立數據思維和理念——“自上而下”轉變為“上下集合”

大數據的最為本質的特性是它的全局性，即它是總體而不是一個個小的樣本，并且對于智慧城市規劃與建設，民意是其中最為重要的元素，因此可以將目標與問題導向有機結合起來。打破傳統城市規劃的一般遵循，即“自上而下”的規劃模式，忽略了居民、企業等城市主體行為和活動對城市發展的影響，因此樹立數據思維和理念，我們就需要充分考慮居民和企業的需求，采用“上下結合”的方式，尋找政府、居民、企業三方需求整合統一的著力點，形成政民融合、良性互動的新格局。同時大數據分析技術支撐下的智慧城市規劃與建設促使我們關注的焦點由宏觀的長期策略的同時，更加注重城市的近期建設因素，重點將聚焦到以往未關注的“細微領域”，更貼近生活、民意，數據的動態性則對智慧城市建設過程中的效果實時評估和快速糾正、優化。

（二）打破信息孤島，加強政府部門數據融合——“單打獨斗”變為“協同作戰”

值得注意的是，由于數據來源的復雜性和多樣性，對數據的采集、整合和分析等需要各個部門的相互配合與合作。當前人們關注更多地是大數據的經濟效益，而且黨和政府對大數據的運用更多是個別部門的“單打獨斗”，智慧城市建設已經出現諸多問題，例如數據保護、規劃體系錯亂、規劃編制各自為政、內容交叉重疊、范圍有限、實施實效性滯后等，嚴重影響了智慧城市的健康發展。“五位一體”的中國特色社會主義戰略布局下，經濟、政治、文化、社會、生態文明相互滲透，聯系更為緊密，因此必須打破行業、部門的局限，以“集約、智能、綠色、低碳”為發展理念，整合多種類型政府部門數據，保障“一張藍圖干到底”的政務公開、智慧城市的高效發展。

（三）規范數據管理制度體系，推動數據立法——兼顧“安全”與“自由”

政府大數據挖局與聚集的目的是為了分析與應用，出發點是為人民服務，其中或多或少涉及個人隱私、政府安全的數據，一旦信息自由、數據開放，就意味著信息和每一個公民之間都是等距離的，中間沒有任何層級的過濾，雖然自由、公開，但是一旦開放數據的規范性未加審定則會帶來重大影響。

大數據的規范性是指數據流通需要法律界定數據的權益，政府界定數據的類型，判斷是否涉及國家安全等，做到有法可依。在確定數據權益的前提下，數據運用需要價值交換，數據可以有償使用。荷蘭阿姆斯特丹自由大學計算機系高級研究員黃智生認為對非法泄露他人隱私的行為法律會進行嚴厲打擊。《經濟學人》數據編輯肯尼思·丘基爾認為關鍵在于大數據技術規范應該從強調監管大數據的收集轉向重點監管大數據的實際使用。復旦大學數據科學研究中心主任朱揚勇教授認為數據不是自然天生就有的，當產生的數據涉及商業秘密和個人隱私時需要提供法律界定。中國人民大學信息院長杜小勇認為數據作為資產需要數據治理，從法律上明確規定將竊取他人數據與攻擊他人信息系統視為犯罪，開展國家間對話形成公約。

大數據助推政務公開，打造智慧山東

2015年10月，山東依托大數據建“信用山東”，出臺《山東省社會信用體系建設規劃綱（2015-2020）》，利用政務云平臺等信息成果，實現大數據和政務公開相融合。

（一）智慧山東的技術支撐

《山東省人民政府辦公廳關于開展“智慧山東”試點工作的意見》中指出智慧山東的打造需要三大技術支撐，即數字城市、物聯網和與云計算。

1.數字城市

數字城市是一個無縫的覆蓋整個城市的信息模型，把分散在城市各處的各類信息按城市的地理坐標組織起來，既能體現出城市中各種信息（自然、人文、社會等）的內在的有機聯系，又便于按地理坐標進行檢索和利用。各類用戶通過網絡注冊共享自己的信息，并以服務的形式在數字城市地理空間框架平臺上進行發布，政府、行業和公眾等各類用戶都通過網絡方便地獲取交通、旅游、醫療、教育、應急等相關服務。“十二五”末，智慧山東信息網絡技術基礎設施已初步建成，光纖到戶、無線寬帶對重點區域實現全覆蓋，城市家庭寬帶接入能力不低于20Mbps（比特/秒）。濟南、淄博開展以“智慧工業園”為突破口，逐漸向數字城市過渡，

2.物聯網技術

通過射頻識別、紅外感應器、全球定位系統、激光掃描器等信息傳感設備，按約定的協議把任何物品與互聯網連接起來進行信息交換和通訊，以實現智能化識別、定位、跟蹤、監控和管理的一種網絡。具體地說，就是把感應器嵌入和裝備到電網、鐵路、橋梁、隧道、公路、建筑、供水系統、大壩、油氣管道等各種物體中，并且被普遍連接，形成物聯網。物聯網實現了人與人、人與機器、機器與機器的互聯互通，絡為用戶提供無所不在的應用和服務。2015年底，山東“三網”融合建設取得實質性進展，信息技術在無線射頻識別、傳感及節點、應用軟件、高端集成、服務應用等技術領域有大的突破，建成便捷高效的信息感知和智能應用體系。濟南、青島、濰坊、威海、濟寧、淄博、日照7個省級物聯網產業基地，發展新型顯示、智能傳感器、新光源等，逐步形成門類齊全、協同發展的智慧產業體系。

3.云計算技術

云計算是一種基于互聯網的大眾參與的計算模式，其計算資源（包括計算能力、存儲能力、交互能力等）是動態、可伸縮、被虛擬化的，而且以服務的方式提供。云計算是一種基于互聯網模式的計算，是分布式計算和網格計算的進一步延伸和發展。山東省內規模最大的云計算數據中心“銀澎云數據中心”在濰坊已開工建設。

盤活數據資產必須具備的三要素：天上有云，地上有網，中間有數，智慧山東的數據基礎設施建設已經起航。

（二）大數據助推政務公開存在的問題

任何新興事物的發展都是矛盾發展的過程，大數據在帶來大知識、大發展、大價值的同時，也讓政府政務公開面臨挑戰，現在政務公開在山東處于起步階段，而大數據的快速發展對其提出了更高的要求，信息的扁平化特質要求政務加速度公開，部門利益如何讓位于公眾利益，兩者在處于相互探索階段，因此存在諸多問題。

1.信息孤島效應。山東智慧城市發展的第一個瓶頸在于信息孤島效應，追究溯源，一是各政府部門間不愿意公開、分享數據，這就造成數據之間的割裂，無法產生數據的深度價值；二是目前政府政務信息采集、分享、傳遞的方法技術欠缺，有的數據的準確性存在誤差，雙方或是多方部門由于行政或地域差異而無法細致溝通；三是專業性強的數據由于無人才進行“翻譯”，數據分享的價值發揮不大。

2.政府治理方式變革。傳統政府治理主要以國家強制力為后盾，發布強制性命令和要求公眾服從命令來達到管理效果，即“長官思維”。現在山東的發達地市和欠發達地市的這種思維根深蒂固，行政命令的不當阻礙政務公開的方式與內容。

3.政務公開缺乏評價標準體系。2007年《中華人民共和國政府信息公開條例》與2013年《當前政府信息公開重點工作安排》與中國政府網官方微博和官方微信的開通，都讓政務公開開始處于規范階段，但是政務公開的標準如何，公布的內容與民眾的需求有沒有不到位或是短期內為空白的現象，公布之后取得的效果，政務公開信息有沒有及時更新，以及如何把政務公開作為評價一個部門或是政府的考核指標等均未涉及，因此在政務公開方面亟需一套行之有效，符合民意的評價標準體系。

（三）大數據助推政務公開升級，打造智慧山東的建議

2015年8月31日，國務院印發《促進大數據發展行動綱要》，該《綱要》指出大數據成為提升政府治理能力的新途徑，用大數據助推政務公開，已經成為智慧山東發展不可或缺的技術途徑。

第一，打造政府信息化航母。加快高效的數據基礎設置建設，促進數據政務共享，政府可以通過打造一個能夠提供一站式、定制化的“整體政府”，為公眾提供均等化公共服務。比如針對審批多、辦證多的問題，構建完整的、系統的、多層次的公共服務云平臺，加強相關部門之間協作，整合政府各層級、各職能部門所掌握的數據，適度對外開放，以此有效簡化公眾辦事的流程，對內共享互換，對外協同服務，提升政府服務水平和能力。貫徹落實十八屆四中全會提出的“推進政務公開信息化，加強互聯網政務信息數據服務平臺和便民服務建設”，樹立政府權威，贏得公眾信任，努力成為大數據時代里的核心網絡節點。

第二，開放公共數據。山東基礎教育管理信息化平臺、山東政府信息公開、山東省交通物流公共信息平臺、水利建設和市場信用信息平臺、山東省國土資源廳信息公開等在山東省各個部門開始開展政務公開工作。在大數據時代，政府僅僅是數據的搜集者和保管者，在運用高效的方法和對數據的利用上，企業或是公民會比政府更有創造性和遠見，公共資料的開放使用，可以實現增值再利用，數據價值的再次轉型升級，同時也催生政務公開的升級。大力推動數據立法，政務公開數據要保證其權威性、準確性和規范性，構建安全與自由兼顧的數據信息制度體系，完善網絡平臺技術標準、安全服務等方面的立法和規范。明確數據擁有者、使用者、管理者三者各自權責，明確自由與隱私的界限，各政府主管部門在政務公開中的職責，完善數據保密與風險分級管理機制。

第三，大數據全面落地，打造智慧山東。大數據助推政務公開是政府實施有效治理的重要途徑，因此要使大數據在政務公開中生根，必須讓其全面落地，這才是智慧山東的未來狀態。大數據在政務公開中落實就要做到：

一是提高政務公開數據的質量。在市政管理中，應用大數據有助于優化資源，有效使用行政資源，促進公共支出效益實現最大化，但其前提條件是政務數據的質量。數據收集中要解決幾個關鍵問題。第一，數據收集標準化問題。收集數據一開始就要標準化，使用直掛的方法對輸入數據分類，為數據分析做好基礎。第二，數據獲得問題。解決好海量數據的獲得不僅僅是技術問題，有時還會遇到法律和倫理道德問題。第三，數據收集者數量和質量問題。既要滿足收集速度和精度要求，又要滿足數據質量保證要求。

二是構建個人信息安全保障體系。完善法律體系，在現有憲法基礎上，制定個人信息保護的相應法規，同時完善相關的細則，強化事前監管。同時培育自律機制，發揮行業靈活性，如政府監管電信、金融、大型互聯網等企業，并與其制定公約，加強監管。

三是建立反應政務公開的評價考核體系。政務公開與否，公開的效果如何，公開的方式與方法，更新時間的快慢都應包含在考核體系中，只有快速反應的公共安全管理、數據優化調控的公共交通、以人為本的社會管理以及智慧監測的公共衛生等將政務公開進行優化升級，提高政府效能，激發市場活力和社會創造力。建立政務公開指標體系，其中包含基本指標與特色指標，基本指標就是立足于本部門政務公開數據指標，形式多樣，包含數字、文字、圖片、視頻、短片等讓公眾與企業能獨立消化、淺顯易懂的數據；特色指標是反應該部門特色本質的一些指標，比如幸福指數、與公眾互動、后期跟蹤等方面的數據指標。

借助大數據，逐步實現立體化、多層次、全方位的政務公開體系，推進信息公開，提升智慧城市水平，智慧醫療、智慧交通、智慧安防等水平，進一步增強政府與社會、政府與公眾直接的雙向互動、同步交流，這些智慧化的應用將打造一個智慧山東。

參考資料

1.山東省人民政府.山東省政府信息公開辦法，2010.

2.徐子沛.大數據：正在帶來的革命.廣西師范大學出版社，2012.

3.達萊爾·哈夫，廖穎林譯.統計陷阱.上海財經大學出版社，2002.

4.中華人民共和國國務院.“十三五”國家戰略性新興產業發展規劃，2015.

5.中華人民共和國住房城鄉建設部辦公廳.關于開展智慧城市試點工作的通知，2012-11-22.

6.廣東省經濟和信息化委員會.廣東省實施大數據戰略工作方案，2012，12.

7.李開復.網絡時代的金科玉律.人民日報，2000年（03版）.

責任編輯：陳秀麗

*本文系山東省行政學院系統合作課題“大數據助推政務公開升級打造智慧山東”（SHZKT201544）階段性成果

作者簡介：（濱州行政學院，講師）