警務輔助人員管理再探

隋英杰

(中國人民公安大學，北京 100038)

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警務輔助人員管理再探

隋英杰

(中國人民公安大學，北京 100038)

摘要：警務輔助人員已經成為我國公安隊伍的重要補充，警務輔助人員的工作已成為公安工作中不可或缺的重要組成部分。然而，在當前依法治國的背景下，這支隊伍卻面臨著規范管理的諸多問題。一些地方對規范警務輔助人員管理方面已經進行了初步探索，研究出臺了地方性規范文件，但大多數地方尚未構建系統完善的管理制度。深入研究我國警務輔助人員管理存在的問題，完善適合我國經濟社會發展現狀的警務輔助人員管理制度，已經成為擺在公安機關面前的重要課題。

關鍵詞：警務輔助人員；公安機關；規范化管理

一、警務輔助人員概念的界定

警務輔助人員并非我國所獨有，也并非古代從事類似工作的人。輔警制度的產生有其歷史必然性與合理性，它是西方近現代警察制度的衍生物[1]。我國公安機關警務輔助人員的發展經歷了多個發展階段，盡管不同時期、不同地區稱謂、招錄管理方式不同，國家也并未立法對警務輔助人員明確定位、統一名稱，但綜合人員職責、工作性質等方面來考察，都可以稱為警務輔助人員，簡稱警輔。根據《公安機關組織管理條例》的規定，公安機關可以對專業性較強的職位和輔助性職位實行聘任制，表明公安機關除了必須由人民警察擔任的職位外，還應當存在一些專業性職位和輔助性職位。《關于全面深化公安改革若干重大問題的框架意見》提出了規范警務輔助人員管理這一改革任務，明確提出了警務輔助人員的提法。近年來，警務輔助人員這一叫法也逐步被理論界和實戰部門認可。

絕大多數公安學研究學者認為，警務輔助人員的概念有廣義和狹義之分。廣義的警務輔助人員通常是指輔助警察機關維護國家安全和社會治安秩序的所有非警察身份人員，不僅包括警察機關招聘的非警察身份人員，還包括治安巡邏隊、治安聯防隊、企事業內部保衛人員、保安公司等協助公安機關維護社會秩序的人員。本文所研究的警務輔助人員是狹義的警務輔助人員。筆者認為，公安機關警務輔助人員指由公安機關直接管理使用的，不具有人民警察身份的，在公安機關及其人民警察指揮和監督下從事警務輔助工作的人員，包括治安輔助人員、交通協管員、特勤及文職人員等。其具有以下特點：一是不具有人民警察身份，不具備執法主體資格。警務輔助人員是非人民警察，不能行使法律法規規定的人民警察職權。二是由公安機關直接管理、使用和監督。警務輔助人員從事的活動由公安機關承擔法律后果，本著“誰使用、誰負責、誰管理”的原則，警務輔助人員應當由公安機關直接管理、使用和監督。三是不能獨立參與警察執法工作，應當在公安民警的指揮和監督下開展輔助性警務工作。警務輔助人員是人民警察的助手，從事一些非必須由人民警察從事的警務活動。

二、我國警務輔助人員法律定位和職責權限研究

(一)我國警務輔助人員法律定位研究

對警務輔助人員的法律地位的爭論，目前主要存在兩種觀點：行政助手和行政委托。所謂行政委托，是指由法律規定或者行政機關授權，將特定事務的執行權限委托私人或民間團體，由其獨立并負責代為執行者[2]。也就是說，受委托者可以是個人，也可以是團體，被委托的事項由受委托者以委托者的名義獨立完成，并由委托者承擔法律后果。所謂行政助手，又稱為行政輔助人，是指私人受行政機關委托，以委托機關的名義，并聽其指揮，從事與特定行政任務相關的輔助性活動[3]。也就是說，受委托者是個人，以委托者的名義，在委托者指揮下完成輔助性的事項，并由委托者承擔法律后果。我們將行政委托與行政助手相比較得知，行政助手的適用范圍更廣泛。我國公安機關警務輔助人員不是一個團體或者組織，不具有人民警察身份，不具有獨立執法資格，由公安機關直接管理、使用和監督，在人民警察的指導和監督下開展輔助性警務工作，這顯然與行政委托不符合，而更符合行政助手的情形。綜合以上觀點，我們可以認為，我國警務輔助人員應當定位為行政助手而不是行政委托。

(二)我國警務輔助人員職責權限研究

警務輔助人員的法律定位決定了其職責權限。將警務輔助人員定位為行政助手，為我們的立法探索提供了理論依據，有助于警務輔助人員職責權限的設置。我國地方性警務輔助人員管理的探索已經取得了一些成績。例如，《蘇州市警務輔助人員管理辦法》是我國第一部地市級政府規章，該辦法第5條明確規定了警務輔助人員是人民警察的助手這一身份地位。第10條規定了警務輔助人員按照相應崗位輔助履行的職責，前提是在公安機關及其人民警察的指揮和監督下。《大連市警務輔助人員管理辦法》第12條規定了警務輔助人員按照相應崗位輔助人民警察工作需要履行的職責，前提同樣是在公安機關及其人民警察的指揮和監督下。此外，其他地區已經制定的警務輔助人員的管理辦法或者征求意見稿也都采取了和“在公安機關及其人民警察指揮和監督之下”相同和相近的規定。當前我國警務輔助人員立法和制度建設仍處于初步階段，警務輔助人員職責的設置以公安機關及其人民警察指揮和監督下為前提較為合適。這些對警務輔助人員職責權限的探索將會為公安部統一制定警務輔助人員管理辦法提供參考意見。

三、我國警務輔助人員管理的現狀

(一)警務輔助人員管理日益規范化

2012年7月，《蘇州市警務輔助人員管理辦法》開始實施，這是我國首部規范警務輔助人員管理的地方政府規章。該辦法明確了警務輔助人員的職責定位，使警務輔助人員的存在實現了“合法化”。此后，各地陸續開展研究制定警務輔助人員管理辦法，對警務輔助人員規范管理的探索再次出現熱潮，我國警務輔助人員制度建設進入新的發展階段。警務輔助人員在警務實戰中發揮的作用有目共睹。一是警力不足的矛盾得以部分緩解。我國經濟社會快速發展，警務活動的數量也隨之快速增長，僅僅依靠現有公安民警無法滿足當前警務活動的要求。二是提高了警務執法規范化。警務輔助人員的存在，能夠幫助處理一些輔助性警務工作，使民警能夠有更多的精力投入到高質量執法活動中，促進警務執法的規范化。三是優化警務資源配置。警務輔助人員相對人民警察來說用人成本低，可以以較低警務資源成本處理輔助性事務，使有限警力的資源分配更加科學合理。

(二)警務輔助人員管理仍存在諸多問題

1.法律地位不明確，難以依法規范管理。公安機關對于輔警職業應當進行清晰定位并承認其職業的重要價值，這樣方可加強輔警隊伍的職業化與專業化建設，同時也是穩定輔警隊伍的重要途徑[4]。然而，我國到目前為止還沒有一部適用于全國的關于警務輔助人員管理的法律法規。在《人民警察法》中我們找不到關于公安機關警務輔助人員的條文。《公安機關組織管理條例》中規定了公安機關可以招聘專業性和輔助性職務，但沒有更詳細的規定。盡管我國警務輔助人員管理日漸規范化，但離依法規范管理還有較大的差距。實踐中，對警務輔助人員的稱呼有輔警、協警、臨時工、非正式等，一些地方警務輔助人員的職責范圍和禁止事項不明確、各地區的管理規定也是五花八門。警務輔助人員的法律地位不明確，管理制度的建設也無法律依據，在實踐中難以依法規范管理，違法現象時有發生，嚴重影響了公安機關的形象和執法公信力，甚至一度引發廢除輔警的爭議。

2.職責范圍不清，越權時有發生。隨著我國經濟社會的發展，警力不足的矛盾日益加劇，各地為了緩解警力不足，招錄了數量眾多的警務輔助人員。在一些基層公安執法單位，警務輔助人員的人數遠多于甚至數倍于人民警察的人數，公安機關大部分執法活動由基層執法單位行使，規范使用警務輔助人員關系到公安機關的執法規范化、法治化。從法理上解析，輔警是警察的助手，意味著輔警的角色是“配角”，而不是“主角”，不具有獨立的執法主體資格[5]。由于警務輔助人員法定職責范圍不明確，警務輔助人員在實踐中的工作安排往往較為隨意，甚至不在人民警察的帶領、指揮和監督下進行人民警察的執法活動，或者在群眾不清楚其身份和權力的情形下借助自己的身份從事違法犯罪活動。

3.管理機制不健全，隊伍管理混亂。我國各地區關于警務輔助人員的管理仍處于探索階段，很不成熟，有較為完善的警務輔助人員管理機制的地方公安機關還較少。管理制度不健全，錄用、培訓、考核、獎懲、辭退等更多的是以單位內部文件規定的，執行起來隨意性也較大，甚至一些有違法前科的人員也混入警務輔助人員隊伍。警務輔助人員佩戴的肩章、臂章、編號存在較大差別，甚至同一單位的警務輔助人員佩戴的這些標志也沒有統一。警務輔助人員的職責范圍也往往不清，對警務輔助人員的不規范行為難以有效監管，警務輔助人員對群眾態度蠻橫、漠視群眾權利的現象比較突出，損害了公安機關的形象和公信力。

4.職業技能差,綜合素質低。我國現有警務輔助人員文化程度普遍不高，大多數地區對警務輔助人員的招收條件十分寬松，一般要求身體條件可以、無違法犯罪記錄即可。一些地區對這支隊伍不夠重視，不愿意對警務輔助人員的培訓和考核投入過多。招收警務輔助人員后幾乎不進行有效培訓就分配到工作崗位上，更多的是邊工作邊培訓，后續使用過程中不進行評估考核或者只是進行形式上的考核。一些警務輔助人員思想作風、紀律意識差，業務素質低、法律意識不強，工作方式簡單粗暴。許多年輕的警務輔助人員更只是作為一項過渡性的工作，沒有學習提高業務素質的積極性，綜合素質難以提高。

5.福利保障不利，隊伍不穩定。限于我國各地區經濟發展不平衡，警務輔助人員的收入差距較大，甚至在同一地區，不同單位的警務輔助人員收入都存在較大差距。相對其他社會合同工來說，警務輔助人員收入普遍較低，在一些地區，警務輔助人員的收入甚至與普通工人都有較大差距。福利保障不利，難以招到較高素質、較高文化水平的警務輔助人員，更難以留住人才。警務輔助人員從事的一些警務活動，同樣也會面臨相當的危險性，甚至因公負傷、犧牲，但我國并沒有立法規定警務輔助人員因公負傷、犧牲的撫恤制度，諸多因素導致警務輔助人員作風散漫，得過且過，混天熬時間。福利保障差，缺乏職業歸屬感，導致警務輔助人員隊伍不穩定，人員流失多，積極性和主動性不高，戰斗力不強。

四、警務輔助人員管理制度的完善

(一)立法使警務輔助人員“合法化”

根據當前我國的社會發展階段和公安法治建設狀況，警務輔助人員立法可通過部門規章的形式解決，即由公安部制定公安機關警務輔助人員管理辦法，明確公安機關警務輔助人員的地位性質和職責，使警務輔助人員的存在實現“合法化”。省、直轄市、自治區可根據本地經濟社會發展和警務輔助人員管理的現狀，制定地方性法規。各地市結合本地特色制定政府規章和實施細則，實現警務輔助人員管理因地制宜，推動警務輔助人員管理的規范化、法治化。《人民警察法》是公安機關法律體系的核心法律，警務輔助人員立法內容應當結合《人民警察法》的內容全面綜合考慮后予以制定。鑒于《人民警察法》的修改已經提上日程，公安機關警務輔助人員管理辦法應當在《人民警察法》修改之后再制定，以保證立法的科學性。同時，通過不斷探索和完善，最終將警務輔助人員寫進《人民警察法》條文中。

(二)推動警務輔助人員組織正規化建設

自二十公會議以來，公安機關人民警察隊伍的正規化建設不斷向前推進。無論是隊伍正規化建設抑或是打造過硬隊伍，輔警隊伍的正規化建設都是題中應有之義[6]。警務輔助人員的組織層次、規模和職位設計要與各地工作要求相適應，本著有利于完成警務工作任務和目標的原則，科學合理設置。在公安機關人民警察規范化建設的過程中，警務輔助人員規范化建設，應當著重做好以下工作：一是明確各級公安機關為警務輔助人員的主管部門，在公安機關內部設立警務輔助人員管理機構，由人民警察擔任主管人員。二是統一警務輔助人員管理機構的名稱、規格、層級和數量，統一警務輔助人員的服裝、肩章、臂章、警號等外觀標識，并與人民警察相區別。三是明確警務輔助人員上級管理機構和下級管理機構的關系，直接用人單位、部門與警務輔助人員的關系，解決好分工與合作、領導與指揮的關系。四是根據各警種、各部門的不同，設置綜合警務輔助人員、文職人員、特勤、治安輔助人員、交通協管員、公安技術輔助人員等多種類別，明確各種警務輔助人員的職權劃分。

(三)完善警務輔助人員經費和福利保障

目前我國很多地區的警務輔助人員經費保障主要依靠公安機關自身，而公安機關自身運轉經費也存在一定缺口，部分基層所隊出于經費缺口的無奈從事一些創收性的行政管理活動，嚴重影響了公安機關的形象，同時也不利于警務輔助人員隊伍管理的規范化、法治化。各地區可根據經濟社會發展的實際財政狀況，在按需嚴格控制警務輔助人員數量的前提下，逐步完善由財政專項經費和公安機關部分行政經費共同保障的警務輔助人員經費保障制度。在改善和提高警務輔助人員物質生活水平的同時，依據勞動法等法律法規的規定，逐步使警務輔助人員享受養老、醫療保險等基本的保險待遇。此外，根據警務輔助人員崗位的危險程度為其投保意外傷害險，建立和完善警務輔助人員因公傷殘、犧牲的相關撫恤待遇。對因公犧牲事跡突出的警輔人員，積極申報烈士使其享受國家規定的優待政策。

(四)管理和使用的規范化

1.規范警務輔助人員招錄。參照《公務員法》和《人民警察法》的相關規定，由省一級公安機關在充分考慮本省實際情況的基礎上制定警務輔助人員招錄辦法，市一級公安機關制定招錄方案，根據本地區經濟社會發展現實狀況和公安工作的需要，合理確定招錄的人數，本著公開、公平、競爭、擇優的原則，參照公安機關人民警察的錄用程序制定科學的錄用程序，嚴格入口關，切實能夠招錄素質較高的警務輔助人員，逐步改變我國警務輔助人員總體素質較低的局面。

2.強化警務輔助人員培訓。對新招錄的警務輔助人員應當進行崗前培訓，包括增強政治紀律意識、掌握常用法律知識和實戰技能訓練等項目，培訓合格方能錄用，使警務輔助人員明確工作職責，禁止事項，并具有一定的警務實戰能力。還要根據警務發展的需要，法律規章制度的更新，對在崗的警務輔助人員特別是一些技術含量較高的崗位進行一定時間的輪訓，逐步提高所有警務輔助人員的綜合素質和崗位技能，保證警務輔助人員能夠不斷適應警務發展的需要。

3.建立警務輔助人員職務序列。各級公安機關可參照《公安機關組織管理條例》中規定的人民警察執法勤務類職務序列建立警務輔助人員職務序列。應當先探索設置警務輔助人員大隊、中隊、警務長等，根據警務輔助人員工作能力、工作年限等安排一定的職務。警務輔助人員職務的設置不是為了管理，而是根據職位設置不同的福利待遇，以提高警務輔助人員的工作積極性。

4.建立和完善考核獎懲機制。為了增強警務輔助人員工作積極性，考核工作應當作為警務輔助人員管理的一項重要內容，對此可參照公安機關人民警察的一些考核辦法，考核警務輔助人員的工作態度、工作技能、遵紀守法等方面，并制定嚴格的獎懲標準，做到獎罰分明。對工作表現特別突出的警務輔助人員可以進行職務提升、獎金激勵、授予表彰證書等方式予以鼓勵。對工作積極性差的，要進行談話批評，對違法亂紀的要予以處分，嚴重者予以開除。

參考文獻:

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[6]金怡，丁勇．我國現代輔警制度建設探析[J].中國人民公安大學學報，2015,(3).

[責任編輯:陳晨]

收稿日期:2016-03-15

作者簡介：隋英杰(1989-)，男，山東臨沂人，2014級公安學專業公安管理學方向碩士研究生。

中圖分類號：D912.14

文獻標志碼：A

文章編號：1008-7966(2016)03-0137-03