近代接生制度變革與衛生行政法(1912
—1948)

彭　博

(西南政法大學 行政法學院，重慶 401120)

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近代接生制度變革與衛生行政法(1912
—1948)

彭博

(西南政法大學 行政法學院，重慶 401120)

摘要：接生制度關乎個體生命的誕生和健康以及人口出生的統計和監控。近代以西方產科醫學為背景的新法接生傳入中國并與中國傳統以接生婆為中心的接生制度形成巨大差異并因此掀起了近代中國接生制度的變革。在這場變革中國家通過衛生行政立法及衛生行政機構的設立一方面為以助產士為中心的新法接生制度提供合法性依據，另一方面確立新法接生制度中的行政執法及行政處罰制度。醫學技術上的更新引發制度上的革新需要衛生行政法制為其提供合法性發展空間，并以史為鑒探究近代衛生行政法制在近代新法接生制度中的角色扮演。

關鍵詞：助產士；接生制度；衛生行政法

婦女生孩子關系到個體生命誕生及健康的重大問題，接生者是每一個個體生命出生的把關人。在中國傳統社會接生婆自主經營、游街串巷負責新生兒的接生工作。近代隨著西方產科醫學的發展出現了以助產士為中心的新式接生制度。以往大部分相關研究多停留在中國近代接生制度近代化過程本身，很少考慮這一過程中國家所起的作用。

本文將從衛生行政法學視角重視近代接生制度的近代化進程，探究國家如何通過衛生行政立法及執法規訓中國傳統接生行業并全面推進近代新法接生制度，最終將民眾的生死控制納入到國家衛生行政權力范圍之內。

一、立法背景

民國以來，為表達強國強種的決心，政府相繼頒布了一系列衛生行政法律法規，對于接生行業的衛生行政法律規范也于這一時期同步頒行。1913年北洋政府京師警察廳制定頒布《京師警察廳暫行取締產婆規則》，1928年7月9日南京國民政府內政部公布《助產士條例》，同年8月3日內政部頒布《管理接生婆規則》并于12月20日由衛生部修正后再次公布。這一時期接生行業衛生行政法律法規的出臺有三方面的歷史原因：

第一，國家對接生制度重要性的認知。19世紀末20世紀初，帝國之間戰爭紛繁,競爭日益加劇造成了巨大的人口損失，因此提高人口數量和質量成為各國政府增強國家實力的一項重要手段。于國民政府而言對接生行業的衛生行政規制有利于國家對人口數量和質量的監控從而鞏固其統治的穩定性。接生行業關系人口誕生的第一道門檻，加強接生行業的衛生行政規制首先有利于促進接生技術的不斷完善，其次為個體生命的誕生提供法律保障，最后為出生登記制度的推行提供合法性依據。

第二，傳統接生模式日益凸顯的弊端。在中國傳統產科歷史進程中，產婆一直扮演著重要的角色，傳統產婆的助產技藝主要來自三種方式的傳承：自身經驗積累、家族傳承以及拜師學藝。隨著現代醫學的不斷進步特別是產科醫學的發展，傳統接生模式的弊端日益凸顯：首先傳統接生模式缺乏對產婦和胎兒的產前護理和監護;其次，由于中國傳統醫學對人體解剖的避諱，使得接生婆對產婦產道結構并不了解，接生過程全憑經驗;最后，對消毒意識的缺乏,無論是在生產過程中還是產后的護理都缺乏基本的衛生保障。

第三，近代西方新法接生的傳入。近代以來西法接生引入中國，并得到了政府強有力的推廣。一方面是教會醫院對于新法接生知識的普及和推廣以及對新式助產士的培訓。另一方面南京國民政府采取了一系列措施培養新式助產士、設立相應的衛生行政機構建立了一套完整的婦幼保健體系，正是在這樣的背景之下西法接生制度在中國推廣。

二、對傳統接生婆的衛生行政規制和“科學”訓練

清末直至民國，傳統產婆依然在中國產科領域占據著重要位置，但伴隨著西方公共衛生知識的傳入特別是以產科醫學為主導的教會醫院的開設以及助產士制度的引入，撼動了以產婆為中心的中國傳統產科臨床模式。正是在這樣的背景之下北洋政府時期京師警察廳曾發布《暫行取締產婆規則》到南京國民政府時期又頒布了《管理接生婆規則》，接生婆經歷了從強制性被取締到國家通過衛生行政手段對其進行規制的曲折歷程，但至此可見舊式接生婆終將被淘汰的命運似乎已被注定。

(一)接生婆概念的法律界定

在中國傳統社會對從事接生業者的稱呼由于地域及民族文化的不同有“隱婆”、“產婆”、“收生婆”、“接生婆”及“老娘婆”等多種稱呼。近代衛生行政立法出于對傳統接生婆統一規制的考慮對其稱呼在法律上做出了統一的概念界定。

1913年北洋政府京師警察廳制定頒布的《京師警察廳暫行取締產婆規則》，還并未對接生婆的稱呼做出統一的規定。從該政令的名稱上看似乎是稱呼“產婆”,但從具體內容來看還并未對接生者稱呼進行統一，規定稱“經批準注冊的產婆方能在門前懸掛木牌標明，一般上寫‘某氏收洗’、‘快馬輕車’、‘吉祥姥姥’等類字樣”*參見《舊式產婆》，載于《晨報》1926年10月13日，第6版。。

南京政府為加強對傳統接生業者的管理對從事接生業務者的概念及稱呼進行了法律上的統一界定。《管理接生婆規則》第1條明確規定：“凡中華民國女子，非醫學校或助產學校畢業，以接生為業務者，統稱之為接生婆。”[1]630

接生婆法律概念的界定并不意味賦予所有接生婆執業之合法性，而是通過衛生行政立法將“非醫學校或助產學校畢業，以接生為業務者”[1]630納入到衛生行政權力控制范圍內，再通過執業準入制度的構建將接生婆群體予以分類，對符合政府要求具有相關執業資質之接生婆予以確認其執業之合法性并對其進行衛生行政監管，反之則將采取強制行政措施對其予以取締。

(二)對接生婆的行政法律規制

近代以來政府頒布相關衛生行政法律法規對舊式接生婆進行規制，可謂是近代接生婆群體走向強制性改造的推手。在當時社會接生婆群體，不但分散居住、營業且大多自恃經驗豐富，其思想頑固，排斥新法接生。正是如此對接生婆的新式改造唯有通過政府權力機關的強行介入方可推行。

1.北洋政府時期

1913年北洋政府京師警察廳制定頒布《京師警察廳暫行取締產婆規則》主要出于三個目的：一是對現行從事傳統接生業者的人數及其情況進行了解和統計;二是對不合格之產婆進行取締，對合格者進行注冊并頒發執照;三是對注冊頒發執照的產婆的接生行為進行規范。

從具體內容來看《京師警察廳暫行取締產婆規則》主要是對產婆接生行為的限制性規定以及對出生登記匯報制度的強制性規定。《京師警察廳暫行取締產婆規則》列出了產婆需遵守的“十不”行為*1.非有特別重要事不得不應招請;2.不得需索重資;3.不得打胎;4.不得危害產婦及生兒;5.不得換掉買賣男女嬰孩;6.有難產時須令本家請求醫生不得以非法下胎;7.不得妄稱神方及用其他俗傳方藥與產婦及生兒服食;8.不得與產婦及生兒妄施針灸;9.產奇形普狀時應須呈報官廳，不得妄為處置;10.不得宣布產婦之秘密隱私及挾持需索。,另外還規定產婆對其所接生之嬰兒“須將地址、門牌、戶主、姓名、男女、出生月日及有無死亡等詳細情況列表報給該管警察署，月終匯總呈報警察廳”*參見《京師警察廳暫行取締產婆規則》，蔡鴻源主編:《民國法規集成》第26冊，第69-70頁。。這一系列規定一方面旨在通過衛生行政的強制干預手段對接生婆執業進行全面規制；另一方面旨在通過衛生行政的強制性規定以及衛生行政機構的強制性執行全面實施出生登記制度，以便政府對人口出生的量化監控。

2.南京國民政府時期

南京國民政府時期頒布的《管理接生婆規則》與《京師警察廳暫行取締產婆規則》有所不同，其并不強調對舊式產婆的立即取締而是希望通過衛生行政之手段對接生婆群體進行規制并將其改造成為適應時代發展的新式接生人員。

從《管理接生婆規則》的具體規定來看，政府對接生婆的行政規制主要包括兩個方面的內容：

第一，接生婆執業準入的法律界定。《管理接生婆規則》對接生婆執業準入的法律規定包含兩方面的內容。首先是實質上的要求：一是年齡上的限制須在“三十歲以上六十歲以下”[1]630; 二是對身體健康狀況的基本要求，“耳、目、肢體及精神狀態均健全，并無傳染病”[1]630。另外是程序上的要求，即“接生婆必須向營業地該管官署請領接生婆執照。未領執照前，不得開始營業”[1]630。接生婆執照的請領意味著對接生婆合法性地位及其合法營業資格的確認，該執照具有法律效力，是接生婆營業的合法性書面憑證。在請領執照之時需要對申請之接生婆的姓名、年齡、籍貫及接生年限、營業地點等信息進行登記。此項規定屬于行政規管類的強制性規定,主要是出于對接生婆之執業資質的審核以及對準入之接生婆進行行政備案記錄的需要。

綜上所述,根據《管理接生婆規則》之規定,接生婆只有符合年齡在三十歲以上六十歲以下，身體及精神均健全且無傳染病之實質條件并取得接生婆執照者方可營業。

第二，接生婆營業之法律規定。《管理接生婆規則》第8條至第12條對接生婆營業之規范做出了具體規定：

首先，接生婆無論是“開業、歇業、復業，及遷移、死亡等事，應于十日內，由本人或其關系人”[1]630向當地的地方衛生行政機構進行報告。

其次，明確將接生婆與醫生相區別，界定二者不同的法律地位，并對接生婆之具體執業行為做出規范。《管理接生婆規則》第9條明確規定：“接生婆應于門首懸牌標明接生婆某氏字樣，不得稱醫生或其他名目。”[1]630中國傳統社會并未將接生婆與醫者相分離，接生婆屬于醫者范圍之內，是專門從事婦兒科的醫者。這一職業結構的改變是受西方助產士制度的影響，在西方助產士職業地位位于醫師之下，護士之上，助產士與醫師是兩種完全不同的職業。《管理接生婆規則》第10條規定更進一步明確了接生婆之職業法律地位，同時對其執業行為作出集體規范“接生婆對于妊婦、產婦、褥婦，或胎兒、生兒，不得施行外科、產科手術。但施行消毒及剪臍帶之類，不在此限”[1]630，即接生婆在接生過程中不得施行只有外科醫生才能施行的外科手術以及產科醫生才能施行的產科手術，施行手術的權利是專業醫師特有權利，而接生婆只享有施行消毒及剪臍帶之類措施之權利。

最后，強制執行接生登記備案制度。在中國傳統社會產婆職業具有兩方面的意義：一是出于產科醫者的身份進行接生工作；二是作為傳統嬰兒出生儀式的見證人，為嬰兒舉行出生洗禮儀式[2]。無論出于職業身份還是社會身份，傳統接生制度都未強制性要求接生婆需對所接生之新生兒及產婦之具體情況進行登記并向地方政府匯報備案。因此近代隨同新法接生而引進的出生登記制度就需國家通過衛生行政強制手段方能在接生婆群體中施行。

綜上所述,民國以來政府為了加強對接生婆群體的行政規制通過衛生行政制度建設構建了相應的管理機制并通過衛生行政立法將其以法律形式確立下來。首先，政府通過衛生行政立法對接生婆概念及執業資格予以法律上的統一界定，將接生婆群體納入到衛生行政權力范圍之內。其次，政府通過對接生婆執業資質審核程序的規定，對合法之接生婆予以執業資格的合法性確認，給其頒發接生婆執照允許其進行合法經營活動。最后，政府通過對接生婆具體執業活動的規定，對接生婆具體的執業行為進行規范。這一系列的法律制度性保障為接生婆的行政規制提供了法律依據。

(三)對接生婆的“科學”訓練

近代出于傳統接生婆“污名化”的輿論壓力，政府出臺了相關衛生行政法律法規，一方面對接生婆群體進行行政規制，另一方面對接生婆進行“科學”接生法的培訓。但這一過渡時期接生婆培訓班之成效以及其是否真正“科學”都值得再次對其進行反思，而在這一過程中同樣需要反思的是國家衛生行政立法技術化的制度反思。

民國時期接生婆的新式培訓制度具有三大特點：

首先，課時有限，學程較短。對近代接生婆進行職業規訓以來，各地不同訓練班接踵而來，但總體而言無論是早期民間舉辦的培訓班還是后來政府舉辦的培訓班其學時期限都較短。上海早期接生婆補習班規定學程“以一年為度，以每六個月畢業一次”*俞松筠：《關于上海產婆補習所之事實報告》，載《醫藥評論》，1929年第5期。而《管理接生婆規則》對此之規定則直接縮短為“兩個月”，更是以法規之名義強制推行接生婆速成培訓班之模式。

其次，教授內容過于簡約，實踐與理論相脫節。中國傳統接生婆接生技術的背后有著傳統中醫學婦科及產科理論的指導，而近代對接生婆的“科學”訓練忽視了傳統產婆接生背后的中醫學理論基礎，一味強調對接生婆群體強制性灌輸以西方醫學知識為背景的西法接生術。導致的結果是由于缺乏基本醫學理論的指導，培訓的內容只能停留在最簡單的技術性操作層面。因此可謂近代衛生行政法規訓之下的接生婆是滿腦子中醫理論卻行著西洋接生技術的接生者。

最后，課程考核的行政處罰性質。接生婆練習的考核不同于一般的資格考核，一方面對于“練習期滿，成績優良者，由該管地方署核給證明書”[1]630以此來確定合格之接生婆的執業合法性；另一方面對于“毫無成績者，撤銷其營業執照”[1]630，這一規定賦予了接生婆練習考核制度行政處罰的性質，即地方官署對接生婆練習期滿且毫無成績者給予撤銷其營業執照的行政處罰。

對傳統產婆的規制與訓練開啟了近代接生制度的新進程，在這一過程中國家通過頒布相應的衛生行政法律法規運用國家強制力將傳統接生婆群體納入到衛生行政權力規制范圍之內，希望依托國家力量達到置換傳統的目的，但出乎意料的是結果似乎并不盡如人意，除了反思諸多外部因素之外，更應反思制度設計本身的問題所在。

三、新式助產士制度的推廣與法制化

中國在近代衛生事業現代化過程中不可避免地要面臨的一個問題就是對傳統生育觀念、生育制度以及生育舊俗的改革，其中一項措施便是上文中所提的通過國家強制行政手段對傳統接生婆群體的規訓與改造，另一項措施便是通過立法為新法接生構建法制之施行環境。

(一)衛生行政機構加強對助產士的管理

民國時期，衛生行政機構幾經變遷，而在這一過程中助產士始終明確被列入衛生行政機構管理范圍之內。

首先，最高衛生行政機構對助產士的管理。民國以來從北洋政府到南京國民政府，中央衛生行政機構幾經變遷。北洋政府時期，1912年在內政部下設衛生司，1913年在內務部警政司下設衛生科，1916年恢復衛生司，助產士的管理工作納入到衛生司的職能范圍之內。南京國民政府時期，1928年首設衛生部，助產士管理直接隸屬衛生部管理。1931年衛生部改為衛生署，助產士資格及業務審核等工作隸屬于衛生署下設醫政科進行管理。

其次，研究性機構對助產士管理和培訓工作的參與。1931年全國經濟委員會中央衛生設施實驗處設立，負責衛生實驗及藥品檢驗工作，是全國最高衛生技術機構，1933年改稱衛生實驗處。衛生實驗處除主要負責衛生實驗及相關衛生機構的創設和衛生專門人才的培訓外，助產士的培訓也在其工作職能范圍之內。

最后，助產教育委員會的設立。助產教育委員會于1929年由衛生部和教育部聯合創設，專門負責助產士的培訓和管理工作。

民國時期政府通過衛生行政機構的不斷創設與改革，將助產士的管理及新法接生制度納入到現行衛生行政管轄范圍之內，以此為新式接生制度提供組織上的保障，為新式接生制度的大力推行提供必要條件。

(二)助產士法律法規的制定

1928年7月9日由內政部第一次公布了《助產士條例》，幾經修改后于1929年5月21日由衛生部再次公布。直至1943年9月國民政府公布《助產士法》這一系列法律法規的公布為新式助產士制度的推行提供了法律依據及法律保障，同時也使新式接生制度納入到了國家衛生行政權力之中。

無論是《助產士條例》還是后來出臺的《助產士法》主要從以下四個方面對助產士執業進行了法律規定：

第一，助產士執業資格的法律界定。1929年《助產士條例》第1、2條以及1948年總統令修正公布的《助產士法》第一章資格內容，明確規定了助產士執業資格的要求。對助產士執業資格的認定包含四個方面的內容：首先是對在專門助產教育機構學習滿一定期限且得有畢業證書者的助產士資格的認定。《助產士條例》規定：“在本部認可之本國助產學校，產科學校或產科講習所二年以上畢業，領有證書者”,“在外國助產學校二年以上畢業，領有證書者”[1]635得請給助產士證書。《助產士法》規定“公里或經主管官署立案或承認之國內外助產學校、產科學校或產科講習所，修習二年以上畢業，領有證書者”[1]679準予請給助產士證書。其次是對具有助產執業經驗者的資格的認定，《助產士條例》、《助產士法》規定對“修學不滿二年，在本條例實施前，已執行助產業滿三年以上者”[1]635得請給助產士證書。再次是對經助產士考試及格者的職業資格的認定。最后是對國外政府所頒布的助產士證書的效力的認定。《助產士法》規定“在國外政府領有助產士證書，經主管官署認可者”[1]679得請給助產士證書。助產士執業資格的衛生行政法律界定為助產士執業提供了合法性依據，同時也使助產士業務的基本水平和職業道德有了基本保障。

第二，明確助產士的執業規范和行政法律地位。《助產士條例》及《助產士法》都明確規定了助產士在接生過程中的職業規范，助產士在接生過程中“若認為妊婦、產婦、褥婦或胎兒、生兒有異狀時，應告其家族延醫診治，不得自行處理。但臨時救急處置不在此例”[1]635。另外助產士在接生過程中“不得施行外科、產科手術”只能實施“消毒、灌腸及剪臍帶”之類的措施。這一規定一方面對助產士職業范圍做出了法律規定以及如若違反需要承擔相應的法律責任，另外也明確了助產士是介于醫師之下護士之上的這一職業法律地位。

第三，對助產士工作程序的衛生行政監管。《助產士條例》、《助產士法》中都明確規定了出生登記制度，助產士從業者應備接生簿，并要認真詳細地按照法律規定填寫產婦姓名、年齡、住址、生產次數、生兒性別等具體內容，并需保存法律規定之年限(《助產士條例》規定期限為五年，《助產士法》中改為十年)。另外助產士需將上一月份助產之人數匯總列表，報告給當地衛生行政官署。這一條款的規定對助產士的工作程序進行了完善，并有助于衛生行政機構對助產士之工作及當地的出生率進行了解和監督。

第四，助產士的法律義務及其法律責任。無論是《助產士條例》還是《助產士法》都未提及助產士之權利，更多的是對助產士執業者義務性的規定以及法律責任的明確。《助產士法》第三章專列義務一章，具體內容包括助產士助產之時應注意之事項，助產士應對助產之事務進行登記備案之義務，與助產職業相關之不得登載或散布虛偽廣告之義務以及不得收受超額助產費之義務。這一法律義務的規定規范了助產士之執業規范，保障了生產者之利益，但從助產者角度來看該法保護利益失衡對于助產者應享有之權利只字未提。

關于助產士之法律責任主要包括兩方面的內容：一是行政法律責任。助產士行政法律責任的內容包括罰鍰、繳銷執照、責令停業或撤銷助產士資格等。二是刑事法律責任。《助產士條例》及《助產士法》都明確規定對于曾犯墮胎罪者撤銷助產士資格，按照相關法律法規來看嚴禁助產士為產婦墮胎，若助產士擅自為產婦下胎，不僅要承擔被助產士公會除名，撤銷助產士資格之行政法律責任，同時受到刑法的處罰，以非法墮胎罪移送司法機關依法辦理。

助產士制度的大力推行得益于衛生行政組織的建立以及相關助產士法律法規的公布，國家通過衛生行政立法賦予了新法接生制度以合法性并為新法接生制度的施行提供了法律上的保障。

四、結語

近代生育制度的改革挑戰了中國傳統的產婆職業群體以及傳統生育觀念，這一過程能夠進展得如此迅速為國家衛生行政機構的設置及相關衛生行政法律法規的公布起到了助推作用。國家更是通過衛生行政將“接生”這一傳統行政權力范圍之外的制度納入到了國家權力范圍之內。這一歷史過程中國家通過衛生行政機構設置及衛生行政立法加速了接生制度近代化進程，但也存在一些問題值得注意并引以為戒。首先，衛生行政立法與執法的脫節。新法接生制度不斷推廣的同時，舊式接生婆仍然大量存在。近代衛生行政立法雖然對舊式產婆的規訓和改造做出了規定，但這一規訓和改造要靠衛生行政機構來施行，對于邊遠地區及小城市衛生行政機構無法觸及的地方，舊式接生婆仍舊十分有市場，依舊我行我素地繼續著她們的傳統的接生方式。因此立法的同時還需將法律落實到實處。其次，科學接生法的推廣普及不可一蹴而就，需要一個漸進的學習適應過程。衛生行政法立法往往面對的是新興的醫學技術或制度，一項新技術或制度的推廣衛生行政法主要起到賦予其合法性之作用，國家在這一過程中通過衛生行政手段為新技術或制度提供制度上的保障，而新技術或制度的真正普及則需經歷時間的考驗。

參考文獻:

[1]陳明光.中國衛生法規史料選編(1912—1949.9)[M].上海:上海醫科大學出版社，1996.

[2]楊念群.“蘭安生”模式與民國初年北京生死控制空間的轉換[J].社會學研究，1999，(4).

[責任編輯:陳晨]

收稿日期:2016-03-15

基金項目：四川醫事衛生法治研究中心立項資助的重點項目“近代以來中國中醫藥法制的歷史研究”(YF15-Z07)

作者簡介：彭博(1987-)，女，湖北武漢人，2014級法律史學專業博士研究生。

中圖分類號：D90

文獻標志碼：A

文章編號：1008-7966(2016)03-0004-04