關于司法體制改革的若干思考——以審判獨立為視角

蘭　哲

(中國人民大學 法學院，北京 100872)

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關于司法體制改革的若干思考
——以審判獨立為視角

蘭哲

(中國人民大學 法學院，北京 100872)

摘要：司法體制的改革是我國政治體制改革的重要部分，審判獨立是司法獨立的重要內容，我國的司法活動中出現地方化、行政化等問題，破壞審判獨立。正在進行的司法體制改革，取得一些成效，但在審委會制度、省級人財物統一管理、司法責任制等保障司法獨立的改革措施上存在問題，宜對改革措施的具體設計進行反思并進行體系化整合以推動司法改革目標的實現。

關鍵詞：審判獨立；員額制；審委會制度；司法責任

審判獨立近年來一直是中國法學界乃至整個社會討論研究的重點內容，被現代法治國家奉為基本原則和改革的方向。司法裁判作為保障公民權利的最后途徑，關系著社會公平正義的實現。司法機關應當以事實為依據，依照法律的規定和內心的良知不偏不倚地處理案件，而不應受到來自外界的不當干涉和影響。審判的獨立性是公正性的前提條件，如果失去獨立性，公正性就無法得以保障。“對審判活動公開性和獨立性的任何一種沖擊和干擾，都會打破訴訟活動的基本結構，從而也破壞了司法公正的基礎。”[1]此外，審判獨立也能有效地制約行政權力的濫用，避免權力的專制和腐敗，無論從公民權利保障，還是政治體制運行要求的角度，實現審判獨立都有其存在的意義。

我國長期以來受政治經濟、歷史傳統等因素的影響，行政權干預裁判權、地方保護主義、司法腐敗和裁判不公、司法審判人員的整體素質不高等問題普遍存在，嚴重損害司法權威和公信力，司法也沒有發揮應有的功能作用。我國近十幾年來的司法改革雖然有明顯的成效，但司法權的行使仍然沒有擺脫行政等權力的不正當束縛和干擾，法院的獨立審判變得甚為艱難。

一、獨立審判的障礙分析

從目前來看，我國的獨立審判在實踐中仍然受到多重問題的阻礙：

1.司法審判權受到外部權力的干涉。“司法獨立意味著在一個社會中司法實體的法律自主性，而是對司法獨立的確認，主要不是以自足的方式，而是從其存在的環境，即由社會的角度來界定，由此而言，即司法機關依法獨立行使職權，可以對社會的四點要求來確認，即不侵權、不介入、不施壓、不妄評。”[2]我國雖然在憲法和刑事訴訟法中明確賦予法院獨立審判權，但審判活動特別是對特殊和重大案件的處理上受到外部權力的介入。首先，政法委作為黨委的重要職能部門，主要職能是宏觀指導、協調、監督、檢察人民檢察院、法院、公安機關、司法行政、國家安全等部門開展工作，維護社會穩定,而不應該在實踐中任意影響個案的處理。其次，具體審判活動中，法院也越來越受到各級人大及其常委會的影響。在個別案件中有些地方人大常委會直接查閱法院正在審理案件的卷宗材料，甚至直接就案件處理結果對法院提出指令，立法權對審判權的監督如果已經影響審判獨立，對司法判決結果指手畫腳，司法權威和公信力也就蕩然無存。

2.法院內部的行政化。長期以來人民法院內部實行某些案件審委會決定的奇怪制度。審判委員會通常由院長、副院長、庭長和資深法官組成，根據最高人民法院的相關司法解釋，對于一些疑難、復雜、重大的刑事案件，合議庭難以作出決定的提交審委會討論決定，對于審委會的決定，合議庭應當執行。審委會對案件的決定是基于案件承辦人的回報和案情報告作出判決，并且案情的討論都是秘密進行，與司法裁判基本的審判公開原則和直接言辭原則相違背，導致審理權和裁判權的分裂，形成“審而不判”和“判而不審”的現象。這種現象存在嚴重影響案件的質量和法官的積極性，也是實現司法獨立的絆腳石。

3.審判權的地方化。我國各級法院的經費、工資等都要由地方財政撥付，因此地方政府利用財政上的控制權限制法院的司法活動，使得法院在審判過程中不能獨立行使審判權。地方財政關涉法院的辦公經費、法官待遇等實際問題，出于現實利益的考量，地方法院往往會在具體案件中偏袒保護地方企業，有違司法公正。地方各級人民法院院長的任免權在地方權力機關人民代表大會，但重要的提名權以及晉升都在地方組織上，這也導致地方法院過度依賴地方政府機關，避免不了在處理有關地方的案件時，法官受到來自各方的壓力，很難做到依據法律獨立判斷，司法判決參雜地方政府的意志和利益，審判權無形中就地方化了。

二、司法體制改革的制度反思

面對司法行政化和地方化的嚴峻形勢，2014年十八屆四中全會召開，圍繞依法治國，提出“完善確保依法獨立公正行使審判權和檢察權制度”，覆蓋上述問題并且提出一系列切實可行的政策和制度設計，隨后各地開展試點工作，推進司法體制改革。

孟建柱提出，“要進一步理順黨委政法委與政法各單位的關系，支持審判機關、檢察機關依法獨立公正行使審判權、檢察權，支持政法各單位依照憲法和法律獨立負責、協調一致地開展工作”[3]。最高法在審委會全體會議上針對審委會議事程序不透明，行政色彩濃厚，委員履職被虛化等問題，提出明確議題范圍，壓縮討論案件的比例、推動工作公開，全程錄音錄像、將資深法官專家納入審委會、問責失職行為，建立履職檔案等措施[4],最大程度地保障司法民主，削弱審委會的行政化色彩，確保法院獨立審判。

中央全面深化改革領導小組第三次會議，審議通過了《關于司法體制改革試點若干問題的框架意見》和《上海市司法改革試點工作方案》，明確了深化司法體制改革的目標，實行省以下地方法院、檢察院“人財物統一管理”，從立法和制度層面解決司法地方化的問題，將法官任免、人員編制、人事管理提高到省一級統管，經費保障納入省級國家財政預算，使司法權的國家屬性和憲法地位得以彰顯。

此外，十八屆四中全會《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》中提出“健全司法權力運行機制”，“完善主審法官、合議庭辦案責任制，讓審理者裁判，由裁判者負責”。法官對辦案質量終身負責，裁判錯誤依法承擔違法審判責任，權力需要與責任相對應，濫用公權力的行為需要受到審判責任的約束和限制。

為實現司法獨立，樹立司法公信力和權威，當前進行的司法體制改革無疑具有重要的推進作用，對審判權的去地方化和去行政化開展了有益的嘗試和突破。但這些具體制度在運行中并不是順暢無阻的，有一些很好的制度設計和安排在實際的運作中發生異化，最終并沒有達到理想的效果。

1.檢察官、法官的員額制，目的是由優秀的法官行使審判權，使資質相對平庸的法官退出審判，以實現法官隊伍的正規化、專業化和職業化。但是在入額的標準和比例的設置上，各地試點并沒有形成一致。實踐中，許多多年不辦理具體案件的具有行政職務的領導入額，而長期在一線上能力強的法官卻被排除在外，同時院庭長重新回歸辦理案件，一方面面臨著行政事務過多分身乏術的問題，另一方面長期不辦理具體案件，存在能力不足的可能，案件質量不能得到實際的提高。各地尤其是發達地區年富力強的法官辭職現象并沒有減少，反而有愈演愈烈的態勢*根據一份對2 660名法官的調查問卷結果顯示，57.11%的受訪法官對當前狀態不滿意，94.47%的法官考慮過離開法院，其中57.37%的法官認真考慮過，而目前正著手準備的有9.81%。具體參見胡昌明：《中國法官職業滿意度考察》，載于《中國法律評論》2015年第4期。。

2.關于最高法提出的審委會制度的改革，各地法院具體做法上并不相互統一，沒有明確的標準，在是否由審委會決定案件上還有爭論。廢除審委會定案的論點符合司法規律和判斷，但與我國的司法運作環境和實踐不相符合，過于激進難以得到廣泛認同。但在如何對審委會進行改革問題上，學界也莫衷一是，難以有效地破解司法行政化的問題。從目前來看，審委會制度缺陷重重，但審委會制度在中國司法環境中仍有存在價值，選擇立即廢除審委會制度并不現實*關于此點的討論，湯維建教授認為：“盡管審委會制度有種種弊端，但就目前來說，審委會在中國的司法土壤中仍有一定空間。各地法官的審判能力不同，有些地方主要靠審委會來把關，而且審委會對于抵御司法腐敗也有一定積極作用。”具體參見“湯維建委員：審委會改革需溫和漸變”:http://china.caixin.com/2015-03-06/100788955.html，最后訪問時間2015年11月30日。。在檢察官、法官遴選制度并不完善，地方法官素質良莠不齊的情況下，審委會的存在對案件質量的把控還是有一定的積極作用。有學者建議為避免“判而不審”，將審委會改造為大審判庭，在聽取陳述和辯論后作出裁判。其次對此類案件發布指導意見，避免“同案不同判”的現象[5]。

3.省以下地方法院、檢察院人財物統一管理，以“去地方化”為目標，讓各方都寄予厚望，但隨之而來許多質疑。如果省級人民法院掌握了財政權、人事權和榮譽分配權等多種權力，是否會架空整個審級制度，形成新的“地方化”、加劇法院內部的“行政化”？在法院“人財物”省級統管中，經費保障是重要內容，在脫離地方財政后，法院的經費撥付標準會不會隨之減少？此外，在實行省級統管后，法院在面對一些棘手的案件如拆遷、環保等往往需要政府的支持，強制執行時可能遇到更多的阻礙。目前全國已經開展了省級人財物統一管理的試點工作，當然，該項制度也處于積累經驗的過程中，具體的效果以及進一步的改革需要實踐檢驗。

4.同樣，在上述問題還未落實的情形下，實現司法責任制任重道遠。主審法官、合議庭要對自己承辦的案件承擔責任，要求審判權力必須回歸到主審法官、合議庭手中，但當前審判權力運行機制行政化嚴重，層層審批，直接由庭長、院長或審委會決定，最后誰也不可能成為獨立的權力主體和清晰的責任主體。“陪而不審，審而不議”的現象嚴重，審判者與責任者可能出現并不對等的情況。“我國司法活動長期存在的一個弊端就是以內部報告代替司法親歷，以行政決策代替司法審判。而且還存在倚重內部行政性匯報拍板、未審先定的問題。”[6]此外主審法官、合議庭什么情況下需要承擔責任，牽涉對錯案、錯案發生原因、主觀過錯大小的認定等諸多的問題。否則會給辦案人員造成不必要的心理壓力，因此需要嚴格界定責任的范圍。

三、對司法體制改革相關制度的再思考

司法體制改革不是一蹴而就的事，具有復雜性，涉及面廣泛，政策性強等特點。建立法官檢察官員額制、完善司法責任制、健全司法人員職業保障、推動省以下地方法院檢察院人財物統一管理，都是司法體制改革中推動審判獨立最基本的措施，具有牽一發而動全身的作用。

1.員額制是按司法規律配置司法人力資源、實現法官正規化、專業化、職業化的重要制度，是司法責任制的基石[7]。而在員額制中，誰可以入額是員額制改革的關鍵問題，關系著員額制的成敗。司法裁判事關當事人權力義務分配和利益歸屬，事關罪與非罪，不僅要求法官具備專業的法律理論和素養，還應當具備邏輯推理的能力和生活經驗。因此應當確立嚴格精細的入額標準。在遴選的具體程序設計上，可以發揮遴選委員會在遴選方面的優勢，遴選委員會由法官、檢察官、法學學者和律師代表等共同組成，具有廣泛的代表性。組成人員的多元化是遴選程序公正的重要保證，以保證實行員額制的目標不至落空。

2.落實司法責任制，法官獨立裁判權實現的關鍵在于對審判委員會制度運行機制的調整和完善。審委會的基本職能應當回歸到咨詢、監督的功能，審委會應承擔總結審判經驗，對工作中根本性、全局性問題作出權威指導的職能，除此以外，還包括對重大、疑難和復雜案件進行討論解決法律適用的問題。首先應嚴格界定重大疑難案件的范圍，限制審判委員會對個案的審理權力，減少審委會審判案件的數量，將權力交還給合議庭；其次審判委會的核心職能應當是對審判經驗的總結，對審判實踐中出現的問題進行討論、研究，回歸宏觀指導的定位，從而從具體的案件審判中抽離，使承辦案件的法官有實質的裁判權。

3.審判權和財政的分配權分離，省級統管由省級財政部門管理，單列法院預算，確定法院經費撥付標準，地方政府不得插手干預。在具體操作層面，建議中級、基層法院編制預算匯總到高級法院，由高院負責全省法院的預算申報。報人大批準后，經過嚴格的程序由省級財政分別撥付到各級法院，以此避免上級法院經手財政預算導致的新的“行政化”。此外，對于經費的支配管理需要建立有效的監督機制，經費的支配和管理需要向社會公眾公開，接受社會的監督*我國臺灣地區在法院經費體制上充分保障司法的獨立性，首先法院的各項經費由中央政府統一保障、由司法院實施統一管理；編制的預算報經法院審核后直接報立法院審議，“行政院”只是加注意見，不能刪減修改。具體參見唐虎梅：《臺灣地區法院經費保障與管理》，載于《人民司法》2015年第5期。。

司法的地方化和行政化是阻礙司法獨立的嚴重障礙，地方保護主義、行政權干預司法權、司法腐敗的現象破壞司法權威，是司法實踐領域關注已久的沉疴痼疾。2013年十八屆三中全會提出對法院“去地方化”、“去行政化”、“依法獨立公正行使審判權”的總體要求，在2014年十八屆四中全會上為實現審判獨立提供了切實有效的路徑。但在具體的制度設計上還需要精細化、具備可操作性，正如有的學者所說：“ 現有的司法改革方案要順利推動，有許多配套措施需要統合設計，沒有這些配套措施預先布置或者同時跟進，司法體制改革可能窒礙難行。”[8]同時具體的改革方案也需要其他制度措施配合，如加強裁判文書說理、合議庭、審判庭職能分工和運行機制的完善以及推進建立以審判為中心的訴訟制度等，以確保司法體制改革的目標順利實現。

參考文獻:

[1]田文昌．審判獨立是司法公正的前提[J]．中國法律評論，2014，(1)．

[2]龍宗智，李常青．司法獨立與司法受制[J]．法學，1998，(12)．

[3]梁福龍．政法委系統改革加速減少案件直接干預[EB/OL]．http://www.guancha.cn/FaZhi/2014_10_23_278805.shtml，2015-11-24．

[4]徐雋．人民法院審委會改革四大藥方全程將錄音錄像[N]．人民日報，2014-12-03．

[5]張衛彬．審判委員會改革的模式設計、基本路徑及對策[J]．現代法學，2015，(5)．

[6]龍宗智．加強司法責任制——新一輪司法改革及檢察改革的重心[J]．2014，(12)．

[7]桂田田.孟建柱:“員額制”關系到司法體制改革成敗[N]．北京青年報，2015-04-18．

[8]張建偉．超越地方主義和去行政化——司法體制改革的兩大目標[J]．法學雜志，2014，(3)．

[責任編輯:陳晨]

中圖分類號：D926

文獻標志碼：A

文章編號：1008-7966(2016)02-0111-03

作者簡介：蘭哲(1992-)，女，四川內江人，2014級刑事訴訟法學專業碩士研究生。

收稿日期:2016-01-25