我國礦產資源資源稅與資源補償費關系探析

陳志峰(華東政法大學經濟法學院，上海200042)

我國礦產資源資源稅與資源補償費關系探析

陳志峰
(華東政法大學經濟法學院，上海200042)

我國目前的礦產資源有償使用制度體系存在的缺陷導致了目前資源行業的一系列問題，特別是作為整個體系核心的資源稅和資源補償費制度都存在著重大弊端。資源稅應改變目前調節級差收入和資源保護兼顧的雙重職能模式，將職能集中到資源開發過程中的資源保護，以及對于環境破壞的生態補償上來;資源補償費制度則應在吸收資源稅的級差收入調節功能的基礎上調整費率和征收標準，整合形成我國的權利金制度，以便切實維護所有者權益。最終的結果將是兩者相互協調配合，形成更為合理的礦產資源有償使用制度體系。

資源稅;資源補償費;權利金;生態補償;所有者權益

資源稅與資源補償費作為我國礦產資源有償使用制度體系的兩項核心制度，對我國礦產資源產業領域發揮著十分重要的作用。但是目前我國在相關制度的理論構建和具體實踐中存在著諸多問題及爭議。縱觀已有學術文獻，不同學者從各個角度對于這兩項制度進行了研究和剖析。有學者主張未來應當廢除資源稅，并以權利金制度取代資源補償費［1］;有學者主張應當將稅費合一，形成新的資源稅收制度［2］;也有的學者主張以資源稅合并入環境稅，建立起我國的環境稅收制度［3］。本文在以上研究的基礎上，試圖綜合分析目前這兩項制度的實踐現狀，并通過對兩項制度理論基礎的分析，運用比較研究和經濟分析的方法，為現有法律制度提出改進路徑。

一、我國礦產資源資源稅與資源補償費制度概述

(一)以資源稅及資源補償費為核心的礦產資源有償使用制度體系

自1984年國務院頒布《中華人民共和國資源稅條例(草案)》，開我國礦產資源有償使用制度先河以來，我國目前已經形成了稅費結合，以資源稅與資源補償費為核心，包括采礦權使用費，探礦權使用費，探礦權價款和采礦權價款等多種稅收類型及行政性收費類別的完整的礦產資源有償使用制度體系①探礦權價款和采礦權價款屬于資源開發主體對于國家已經進行的勘探及開采工作的投入所支付的對價，也有學者認為其不屬于礦產資源有償使用制度體系。。這一制度體系體現了國家維護礦產資源合法權益，促進礦產資源的保護、勘探與合理開發，調整級差收入以實現資源合理再分配的目的，也起到了積極而重要的作用。但是隨著我國改革的不斷深入，這一制度在實踐運行中愈發不適應現實的需要，阻礙了生產效率的提高和可持續發展。而資源稅和資源補償費作為制度核心所在，其在適用中出現的問題尤其值得我們關注。

(二)資源稅制度的功能錯位與定位模糊

關于我國目前對資源稅的制度目的定位，一般認為我國征收資源稅的目的主要是合理控制資源開采規模，保證資源節約利用和有效配置，并調節資源級差收入，平衡資源開發單位或個人的利潤水平，保證公平競爭［4］。從《資源稅暫行條例》的規定來看，實踐中也確實體現了這一意圖。但是，無論是從理論基礎還是具體適用上來看，現有的資源稅制度都有著明顯的問題。

根據我國《資源稅暫行條例》第一、第三及第四條的規定②《資源稅暫行條例》第1條:“在中華人民共和國境內開采本條例規定的礦產品或者生產鹽(以下簡稱開采或者生產應稅產品)的單位和個人，為資源稅的納稅義務人(以下簡稱納稅人)，應當依照本條例繳納資源稅。”第3條:“納稅人具體適用的稅額，由財政部商國務院有關部門，根據納稅人所開采或者生產應稅產品的資源狀況，在規定的稅額幅度內確定。”第4條:“納稅人開采或者生產不同稅目應稅產品的，應當分別核算不同稅目應稅產品的課稅數量;未分別核算或者不能準確提供不同稅目應稅產品的課稅數量的，從高適用稅額。”，可以看出我國資源稅制度采取了“普遍征收，級差調節”的原則。在普遍征收的基礎上對于不同資源稟賦及開采條件的資源開采單位和個人分別實行不同的稅率以調節不同稟賦帶來的級差收入［5］，并由相關部門根據情況靈活確定，資源稅制度同時承擔著調節收入分配及資源保護和合理利用的雙重功能。但恰恰是這種雙重功能，導致了資源稅制度的目的錯位和功能缺失，進而在實踐中誘發了一系列問題。

1.資源稅制度的目的錯位及問題

作為國家的一項稅收制度，資源稅毫無疑問應當具有稅收的強制性、固定性及無償性三大特征。但是目前由于調節級差收入功能的存在，以及資源稅實際上的地方稅地位，使得資源稅稅率在各省規定不一，高低各不相同，這實際上破壞了稅收的固定性;根據資源產量或者價格不同而規定不同稅率的做法，也有破壞稅收無償性之嫌。而從經濟學視角進行分析，根據馬克思的地租理論，本質上級差收入的產生是由于級差地租的存在，由于投入某個生產部門中一定的個別資本與不可能利用這種例外的、有利于提高生產力的自然條件的投資相比，有較高的生產率［6］;這種生產率的差異就產生了級差地租。根據西方經濟學的理論，級差地租類似于所謂稀缺性租金，這種租金是生產者擁有的稀缺性投入要素的回報［7］;而土地的肥沃與否，位置等因素又導致了稀缺性租金的差異。在資源領域，級差地租或者說稀缺性租金由產權所有者即資源所有權人享有，也就意味著資源稅實際上收取的是所有權人的所有權收益。在我國自然資源屬于國家所有，通過資源稅的方式對國家自身收取級差地租，這在理論上是說不通的。

而為調節級差收入，通過資源稅收取的稅收收入進入地方財政，實際上并未能夠有效地發揮作用。央地坐地分成，主要作為地方財政收入的資源稅收用途缺乏監督，往往被挪作他用，變相造成了作為資源所有權主體的國家權益受損;同時也導致對于礦區的收入再分配的作用削弱，資源稅作為稅收的收入再分配功能也發生了錯位，造成礦區附近居民權益在資源開采過程中持續受到損害，之后又得不到國家收入再分配進行補償，生活貧困，犯罪率高，群體性事件多發;而礦區所在地財政資金不足，也導致整個城市因資源枯竭而陷入經濟停滯和產業轉型困難的困局之中。

2.資源稅的功能缺失及不良影響

由于資源稅雙重功能的存在，實際上使得資源稅的定位始終處于搖擺狀態，而過去由于長期受重經濟發展輕生態保護的觀念所困，導致了實踐中資源稅對于資源的合理開發及利用，補償受到破壞的生態環境以及促進節約資源走可持續發展之路的功能被長期忽視。

過低的稅率導致資源稅促進資源有效配置的能力減弱，且稅率不隨資源的市場價格的變化而進行相應的調整，對于礦業企業影響已微乎其微，并導致資源稅收入的數額極低且增長很緩慢，無法起到對經濟租金起到調節作用，甚至于對相當于“絕對地租”部分的絕對租金，也缺乏實質性的調節作用［8］;對級差地租的調整更是毫無可能。資源開發單位缺乏外部成本內部化的動機，采富棄貧，濫采濫挖，資源浪費嚴重等問題普遍存在，利用資源的同時造成了對資源的嚴重破壞。大部分資源稅采用了以銷售量或者自產自用量為稅基的從量征收標準，與回采率和資源儲量等均無關聯，也與礦產資源的市場價格脫鉤，完全違背了市場機制［9］。這一問題也助長了企業無序開采的現狀，開采企業無視資源的稀缺性和可耗竭性，對資源進行掠奪性開采，產生大量積壓浪費，回采率大大降低，導致了極為嚴重的外部不經濟。

與此同時，重開發而輕保護，注重經濟效益而無視環境治理的指導思想導致負外部性顯著，造成了礦區生態環境的嚴重破壞，經濟發展付出了極高的環境成本，由于缺乏可持續發展的能力，也易導致生態被嚴重破壞的資源枯竭型的城市出現。目前我國通過資源稅對礦產資源開采過程中造成的環境成本的補償遠遠不足。以煤炭資源為例，就有學者指出我國煤炭資源開采產生的外部成本沒有得到相應補償，已經出現了嚴重的赤字，若要實現煤炭資源的自身價值與生態環境的價值損失之充分補償，需要大幅度提高相關稅費稅率及費率［10］。否則，礦產資源產業對所處環境的負外部性還將加劇。

(三)資源補償費制度的效用喪失

1994 年國務院發布了《礦產資源補償費征收管理規定》，我國礦產資源補償費正式有了具體的依據。該規定明確以采礦權人作為資源補償費的征收對象，礦產資源在經過開采或者采選后脫離自然賦存狀態形成的礦產品為征收客體。對其采取從價征收標準，以礦產品銷售收入為基礎。同時還規定礦產資源補償費收入應當及時全額就地上繳至中央金庫，年終再按照中央與省、自治區、直轄市間規定的分成比例，單獨結算。其中中央與省、直轄市礦產資源補償費的分成比例為5∶5，中央與自治區礦產資源補償費的分成比例為4∶6。另外根據該規定的附則，我國主要礦產資源的補償費費率普遍在1%到2%左右。這一規定可以說是對于整個制度加以比較詳細的規制，但是其中存在的諸多硬傷，導致了實踐中資源補償費的作用實際上難以得到發揮，出現了效用喪失現象。

1.資源補償費難以切實維護國家所有權權益

我國礦產資源補償費的征收目的十分明確，即“保障和促進礦產資源的勘查、保護與合理開發，維護國家對礦產資源的財產權益”。但是其在實踐中卻越來越難以發揮作用。資源稅一樣偏低的費率使得維護國家資源所有權益的職能根本無法發揮，利潤多流入資源使用者之手，損害了作為資源所有權人的國家的權益，使這一制度幾乎喪失了效用。另外我國學界將資源補償費一般定位為對于絕對地租的收取，被定位為土地所有者基于對于土地的壟斷所獲得的租金。但是實際上絕對地租和級差地租作為一個整體，都屬于產權所有者的生產剩余。“地租可以簡單地看作是一種經濟剩余，即總產值或總收益減去總要素成本或總成本之后余下的那一部分。”［11］級差地租和絕對地租的區分對于所有權屬于國家所有的我國來說，其實沒有必要，也就不需要分別通過資源稅和資源補償費兩種制度收取。

2.資源補償費無法促進礦產資源高效利用

《資源補償費征收管理辦法》明確規定資源補償費主要用于礦產資源的勘探工作，既忽視了對于國家所有自然資源的保護，助長了資源浪費和掠奪開采，也忽略了自然資源開發利用中對于礦產資源勘探所需基礎設施的維護，導致對于資源開發主體提高資源生產率的激勵被扭曲，地方政府也缺乏資金投入的積極性，不利于資源的持續利用和效率提升。

3.行政性收費定位助長效用喪失

立足于維護國家資源所有權益的資源補償費卻被歸入行政性收費中，使得國家所有權收益的性質得不到體現，實際上扭曲了資源收益分配制度，使得理論與實踐上出現了混亂。關于資源補償費用途規定不清，管理混亂，有時還存在著重復計征問題;收取過程中一方面部分企業逃避繳納，虛報瞞報生產量和利潤，另一方面負責收費的行政部門坐支挪用現象嚴重，權力尋租問題得不到遏制。這就使得資源收益流向資源開發企業、個人和地方行政人員，損害了國家作為所有者的權益，也把資源價格上漲和環境破壞成本外部化，由普通民眾承擔。行政性收費的定位進一步助長了資源補償費的效用喪失現狀。

二、我國礦產資源資源稅與資源補償費制度的關系分析

(一)資源稅應立足于稅收之本質及生態補償之目的

1.資源稅應當立足于稅收收入再分配之本質

各構念的平均提煉方差超過0．5，表明本量表收斂效度良好;平均提煉方差的平方根大于各相關系數，表明判別效度通過檢驗，見表2。

稅收的本質實際上即是國家利用行政權力對于收入所進行的再分配，資源稅作為一項稅收，同樣應當立足于這一本質。國家通過行政權力向資源開發單位強制收取固定的，無償的稅收，作為財政收入的一項來源。資源所在地擁有自然資源生產要素的比較優勢，而在資源收益被公權力機關收取，資源要素無法轉化為資源所在地的經濟增長時，理所應當對資源所在地進行利益補償;因此資源稅收收入應當對因為資源的開發而權益受損的礦區周邊居民進行補償，保證稅收的收入平衡作用，實現收入的再分配，從而實現經濟學上的帕累托最優，促進整個社會收益的提升，特別是要注意通過資源稅來促進資源型城市轉型，避免城市陷入資源枯竭困境。而不應當像目前一樣只將注意力放在調節資源開發單位的級差收入上，忽視了對周邊居民因資源開發而受到的損失的補償。

2.資源稅應當確立資源可持續利用與生態補償的一元化目的

目前西方發達國家對于資源稅收入的使用普遍集中于資源可持續利用與對環境破壞的生態補償上，事實上，在其他國家，資源稅又稱開采稅，是環境稅的一個重要組成部分，與我國的資源稅制度有所不同。美國已經普遍地經由環境稅制度等對探礦、采礦等礦業行為征稅，防范礦業活動對環境的有害影響［12］。其他歐洲國家也大都在環境稅中包含了采礦稅，通過稅收的方式對于資源開采所造成的環境破壞與居民利益受損進行補償。我國的實踐目前也已表明資源稅收如果主要定位于級差調節而忽視生態補償與可持續利用，將帶來嚴重的資源損耗及生態破壞的問題。因此，我國資源稅應當將級差收入調節的功能剝離出來，交由資源補償收費制度來進行調節，而專注于資源開發利用過程中對資源的保護和高效開發，并對由于資源開發利用導致的環境破壞進行生態補償，將資源的可持續利用作為這一制度的唯一目的。

(二)資源補償費應致力于實現所有權權益

1.增加資源補償費的級差收入調節功能

礦產資源同時存在著絕對地租和級差地租，兩者均以礦產資源的稀缺性為基礎，屬于一種生產剩余，為礦產資源所有者所享有的權益范疇。我們應當將兩者統一成一個整體，在普遍收取的基礎上，根據不同礦區的資源稟賦，開采難易度收取不同比例的礦產資源補償費。從而改變目前由于無差別普遍征收使得國家礦產資源權益嚴重損失的現狀，保障國家的所有權權益。對于利潤率較低，不能保證穩定盈利的中小礦山企業，則應考慮適當減免其應繳納的自然資源補償費。

2.提高資源補償費費率，注意基礎設施維護，保證資源利用效率

資源補償費費率應當保持一個更高的，對于礦產資源開發活動能夠產生正向激勵的水平，促使礦產資源開發單位能夠不斷提高其資源利用效率，不斷提高收益，避免因低稅率導致扭曲激勵，造成資源浪費和掠奪性開采現象。資源補償費收入應當注意對礦產資源開發利用所需基礎設施的維護，保證地方政府對礦產資源開發利用投資的積極性，并進一步促進資源開發單位生產率的提高。

為了解決適用混亂的問題，突出資源補償費的所有權權益屬性，我們可以借鑒西方發達國家所普遍適用的權利金制度。權利金是礦產資源開采人向資源所有權人支付的一種補償①不同國家所采取的權利金制度有所不同，有的國家采取單一的權利金制度，有的國家與開采稅相結合，但大多數國家的權利金在本質上并無不同，均可總結為國家所有權益之體現。。這種補償主要基于礦產資源的稀缺性和可耗竭特性。權利金經過上百年的發展目前已經將絕對地租和級差地租均包括在內。實際上發揮了我國現有礦產資源補償費和資源稅兩者相加所起的作用。而由于對所有者權益的保障體現的更為明確，因此在適用中避免了我國的稅費不分，重復計征，權力尋租嚴重，收益分配機制扭曲等一系列混亂。權利金制度將來可以成為我國資源補償費制度改革的方向。

(三)把握資源稅及資源補償費制度的分野與協調

綜上所述，資源稅制度是基于國家征收賦稅的權力，屬于獲得國家強制力保證的一種行政性權益;而資源補償費則是基于國家的礦產資源所有權，本質上屬于一種偏向私法領域的所有權權益。盡管由于礦產資源國家所有，資源本身的公共性使其立足于社會利益和公眾福利，考慮社會的可持續發展及資源的可持續利用，其性質應界定為一種社會性權益［13］。因而，資源補償費制度不同于一般的民事權利制度。但是畢竟兩者性質上相差巨大，我們不應當使有著截然不同的根基的兩種制度相互混同。一方面稅費難分，功能重疊;另一方面資源利用效率始終不受重視，生態環境的破壞更是長期熟視無睹，周邊居民和城市的權益損失補償也難以落到實處。未來，我們應當明確兩種制度的邊界，把行政性權益和所有權權益區分開來，兩種制度在各自領域內各司其職，同時也要相互協調，共同作用。

三、我國礦產資源資源稅與資源補償費協調與改進的法律路徑

(一)明確資源稅收目的，調整征收標準及稅率

1.發揮資源稅的收入再分配職能

作為一項稅收，資源稅收制度應當發揮其收入再分配職能，補償客觀上利益受損的礦區居民，將來我國應以改革后的新型資源稅作為調控工具，促進礦區當地經濟，社會，文化及環境的協調與和諧發展。注意保證礦區居民就業率，在保證居民與資源開發單位的利益平衡的基礎上支持資源型城市逐步轉型，促進產業結構調整和經濟發展方式的轉變，真正走上可持續發展道路。

2.資源稅功能一元化，以生態補償為核心，調整征收標準及稅率

目前我國應當進一步明確資源稅制度的稅收目的，將原有的雙重功能轉變為資源可持續利用及生態補償的一元化功能，放棄原有的級差調節功能，向西方的開采稅制度靠攏。稅率應當根據生態補償和礦產資源保護所需的財政投入計算，保持資源稅的固定稅率，并將相關收入在收入再分配以外主要用于礦產資源開發所導致的生態破壞的生態補償，同時對現有礦產資源在開發過程中加以保護;為了實現可持續的保護性開采，還應當逐步實現征收標準由從量征收向從價征收的過渡，可以初步采取從價計征與從量計征結合的方式，使得資源稅率真正關聯市場價格，發揮資源稅的經濟激勵作用。從而避免反激勵導致“挖菜心”式的粗放開采、無序開采和掠奪性開采，真正體現礦產資源的價值，促進資源的節約與保護性開發。

(二)建立我國的礦產資源權利金制度

對于我國的資源補償費制度，應吸取西方發達國家的先進經驗，以權利金制度取代實際上發揮著相同職能的資源補償費制度，從而完成從行政性收費向所有權收益制度的過渡。

1.權利金收入采取級差費率收取，提高費率以保障國家所有權收益

由于不同的資源豐度及開采條件導致不同礦業權所包含的級差地租存在差異，因此權利金費率應當根據不同礦種的資源品質、重要性和稀缺度加以確定，使礦產資源所有權益能夠切實依照資源實際情況得以實現。我國煤炭、石油的資源補償費率一直為1%，有色金屬費率普遍為2%，相比較而言美國的露天礦權利金費率則為12.5%，井工礦為8%，而俄羅斯的權利金費率為3%～6%［14］。鑒于我國的資源補償費費率過低，難以發揮保障國家資源所有權益的作用，應當提高權利金費率，使得權利金能夠真正發揮維護國家所有權益，通過稅收激勵調節礦產資源開發利用效率，減少資源浪費現象的作用。

2.權利金收入專門用于礦產資源的開發保護及基礎設施建設

對于通過權利金所取得的收入，基于權利金已不再屬于行政性收費的前提，權利金收入可以專款專用，即使仍保持中央與地方分成的機制，也可以真正專門用于礦產資源的勘探投入，更好地激勵礦產資源開發者提升其勞動生產率和擴大再生產;同時更多的收入可以用于礦產資源勘探開發過程中的資源保護工作，使礦產資源開發者在資源開發中可以更加重視礦產資源的節約利用和保護性開發，從長遠上規劃其礦產資源的開發與利用計劃，保證合理開采和精細化開采，以促進礦產資源的持續利用;另外還可以將部分收入用于為礦產資源勘探開發服務的基礎設施的建設和維護，提升地方政府積極性。

(三)保持資源稅和權利金制度的互動和協調

資源稅和權利金制度在資源行業諸多領域可以共同發揮作用，特別是兩者均能夠促進礦產資源的保護與可持續利用，但是兩者所作用的原理并不相同。資源稅更多應側重于對于受損環境的補償，使得因為礦產資源的開發行為大量消耗的環境成本等外部成本得到補充，以防止礦產資源不計代價地過度開發;而權利金制度則更多是通過激勵效應促進資源的高效利用，避免資源浪費現象。兩者相輔相成，因此在礦產資源的保護與可持續利用方面應注意兩種制度工具的綜合協調運用。

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［責任編輯:鄭 男］

陳志峰(1992－)，男，山東泰安人，2015級環境與資源保護法學專業碩士研究生。

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