羈押必要性審查制度實施情況實證研究
——以Z省實施情況為例

王克文，劉 玨(.浙江省湖州市人民檢察院，浙江湖州33000;.清華大學法學院，北京00084)

羈押必要性審查制度實施情況實證研究
——以Z省實施情況為例

王克文1，劉 玨2
(1.浙江省湖州市人民檢察院，浙江湖州313000;2.清華大學法學院，北京100084)

2012年修訂的《刑事訴訟法》賦予檢察機關羈押必要性審查權，實踐中主要由監所檢察部門實施該制度，偵查監督部門幾乎未實施，審查的整體成效較小。由于社會危險性評估未達成共識、辦案單位抵觸、建議缺乏剛性效力等問題，羈押必要性審查建議不被辦案單位采納。構建合理的審查主體，科學評估社會危險性，提高建議采納率，是完善羈押必要性審查制度的有效路徑。

羈押必要性;社會危險性;抵觸審查

為對捕后未決羈押人員提供有效救濟，減少不必要羈押，2012年修訂的《刑事訴訟法》賦予檢察機關羈押必要性審查權。該制度實施三年有余，取得一定成效，但從實踐情況看效果并不明顯。本文以Z省2013年至2015年羈押必要性審查實施情況為研究樣本，對有關情況進行客觀全面的分析，以求進一步完善羈押必要性審查機制。

一、Z省羈押必要性審查制度實施情況

(一)部門審查數量上監所部門較多，偵監部門較少

1.監所檢察部門①根據《人民檢察院刑事訴訟規則(試行)》第617條規定，Z省偵查監督部門負責偵查階段的羈押必要性審查，監所檢察部門在刑事訴訟中發現不需要羈押犯罪嫌疑人的，向偵查機關、公訴部門、法院提出變更強制措施或釋放的建議。在2013年度審查的人數較少，2014年度數量大幅提升，2015年度與2014年度基本持平(詳細數據見表1)。2013年度Z省檢察院監所檢察部門沒有對羈押必要性審查工作進行考核，2014年度進行定量考核，2015年度繼續考核并要求不少于2014年度完成數量。2014、2015年度完成審查數量是建立在考核設定的基礎之上。

2.偵查監督部門審查的案件數量一直較少。2013、2014年度，Z省檢察院沒有要求下級偵查監督部門實施羈押必要性審查制度。2015年度要求實施，但由于沒有納入考核，且與捕后判輕緩刑②捕后判輕緩刑是指捕后判處有期徒刑以下刑罰(包括拘役、管制、單處罰金)或者緩刑。考核相沖突(下文詳細論述)，偵查監督部門審查的案件數量仍然保持低位(詳見表1)，全省101個市、縣區檢察院中，5個市級、22個縣區檢察院的偵查監督部門完全沒有實施此項制度。

表1 Z省羈押必要性審查人數(采納數)

(二)偵查、審查起訴階段較多，審判階段較少

從三年來監所檢察部門辦案情況看，其在審查起訴階段審查的人數占案件總數的50%以上，偵查階段占37%，審判階段僅占12%(詳見表1)。

1.審查起訴階段審查數量較多有以下兩方面原因:其一，部分縣區檢察院不派駐監督看守所，監所檢察部門沒有渠道獲知偵查和審判案件的信息，審查有不便之處。而監所部門和公訴部門、案管部門進行溝通，可以及時獲知審查起訴階段案件信息。其二，監所部門和公訴部門同為檢察院的內設機構，易于溝通協調，在保障刑事訴訟順利進行的情況下，公訴部門容易接受監所部門的建議。

2.審判階段審查數量較少有以下兩方面原因:其一，案件在前期偵查和審查起訴階段被審查過，經過多重過濾，到審判階段大多是需要羈押的案件。其二，審判是訴訟程序的尾期，為了減少不必要的麻煩，法院一般不愿意對被告人變更強制措施，除非是有可能判緩刑或者法定不必要羈押的情形。

(三)審查方式以非公開審查為主

羈押必要性審查有公開聽證和聽取意見兩種方式，實踐中，通過公開聽證方式審查的案件較少。2013年至2015年，Z省檢察機關共審查3 167件案件，只有7件案件采取公開聽證方式審查，其他案件都通過非公開聽證方式審查。公開聽證使檢察人員兼聽犯罪嫌疑人、辯護人、辦案單位等多方意見，能夠客觀公正審查案件，然而聽證式審查需要商請偵查機關、法院配合，費時費力，實踐中檢察人員很少采取，更多的是通過征求辦案單位的意見，聽取辯護律師、被害人的意見，訊問犯罪嫌疑人等方式進行審查。

(四)審查案件范圍具有限定性

根據《刑事訴訟法》第79條規定，可能判處10年以下徒刑的案件都要考慮評估社會危險性，如果沒有社會危險性，就無羈押必要。但社會危險性畢竟具有一定抽象性和不確定性，基于風險承受能力考慮，在羈押必要性審查實踐中，案件范圍基本上局限于犯罪嫌疑人可能判處拘役、緩刑且事實清楚的案件。

(五)采取“溝通協調→發出建議”流程

檢察機關穩妥、謹慎開展羈押必要性審查工作，審查后認為確實不必要繼續羈押的，建議釋放或變更強制措施。在發出建議前，與辦案單位就是否有必要繼續羈押進行協調，達成共識后發出建議。此種“溝通協調→發出建議”的操作流程，有助于妥善處理檢察機關與辦案單位的分歧，提高了建議采納率，近三年采納率高達97%。

二、羈押必要性審查中存在的問題

(一)當事人申請審查的主動性不強

當事人申請審查是檢察機關開展羈押必要性審查的重要渠道之一。2013年至2015年，Z省檢察機關審查的3 167件案件中，依申請審查1 077件，占比34.01%，比例較低。當事人申請審查主動性不強的原因有四方面:其一，派駐檢察室沒有詳細告知犯罪嫌疑人羈押必要性審查相關權利，嫌疑人不知悉此權利;其二，犯罪嫌疑人權利救濟意識不強，認為羈押在看守所中，變更強制措施的機會比較小，不愿申請羈押必要性審查;其三，部分犯罪嫌疑人考慮到涉嫌案件較輕沒有聘請律師，而律師在申請羈押必要性審查方面可以起到重要作用;其四，不少律師將主要精力放在審查逮捕上，認為捕后變更強制措施的幾率不大，故而不再申請審查。

(二)羈押必要性審查主體存在爭議①2016年最高檢出臺新的規定，但是在這之前審查主體一直存有爭議，對此進行討論仍有一定實踐意義。

對于羈押必要性審查主體，在《人民檢察院刑事訴訟規則(試行)》出臺之前就存在分歧，出臺之后爭論仍然沒有停息，主要爭點是應由監所檢察部門還是由偵查監督部門審查。

對監所檢察部門的主要非難是，監所部門不了解審查逮捕情況和案件進展，不能準確把握案件和社會危險性情況。這有一定道理，但不是主要問題，因為當前的實踐中，審查的案件范圍主要是事實清楚、沒有爭議、可能判處輕緩刑的案件。實踐中真正的難題在于監所檢察部門難以和偵查機關進行有效溝通，提出的建議未必會被偵查機關采納。

對偵查監督部門的主要非難是，承辦具體案件的檢察官囿于審查逮捕時的思維，難以做到客觀、中立，在社會危險性條件沒有重大變化的情況下，不輕易啟動羈押必要性審查。該弊端確實存在，但也不是主要問題，主要問題是，羈押必要性審查與偵查監督部門的捕后判輕緩刑考核相沖突。

(三)社會危險性評估標準不統一

社會危險性的評估主觀性較強，標準不統一，有時檢察機關、偵查機關、法院難以形成共識，不少羈押必要性審查案件因此被擱置。部分偵查機關不重視社會危險性的評估，在提請逮捕書中對社會危險性不加以說明，即使說明，偵查機關與偵查監督部門在社會危險性認定上也經常存在分歧。羈押必要性審查是提請批準逮捕的逆向程序，偵查機關傾向于認定具有社會危險性，負責審查的檢察部門說服偵查機關的難度較大。

(四)羈押必要性審查建議缺乏剛性效力

羈押必要性審查權是建議權，而非決定權，羈押必要性審查建議書僅有建議效力，辦案單位不采納建議時，檢察機關沒有相應的應對措施。有的辦案單位基于自身利益考慮會找出各種理由拒絕接受審查建議，檢察機關對此沒有有力制約手段。

(五)辦案單位存在抵觸現象

如前所述，在一些辦案單位看來，將犯罪嫌疑人變更強制措施只可能增加風險，不會帶來利益，因此為了保證絕對的安全，不少辦案單位會抵觸審查。檢察機關在和辦案單位溝通過程中，有的辦案單位會以各種理由搪塞，例如保障刑事訴訟順利進行、保障刑罰執行、案件事實尚未查清、社會危險性較大、社會影響較差等等。有的辦案單位找不到搪塞理由時，會選擇將案件快速脫手，如偵查機關迅速移送審查起訴，讓檢察機關辦理變更強制措施;法院迅速將案件判決。

三、羈押必要性審查制度的完善路徑

(一)正確認識和定位羈押必要性審查制度

羈押必要性審查存在客觀的風險。社會危險性的評估是根據現有證據預測未來的行為，具有較強的主觀性，不能保證杜絕風險，犯罪嫌疑人不被羈押就有實施危害行為的可能。立法者在羈押必要性審查制度制定時應當權衡過收益和成本，成本就是客觀存在的社會危害風險。因此要開展羈押必要性審查，對風險就需有一定的容忍度。如果變更強制措施后發生犯罪嫌疑人逃跑或者再犯罪，在辦案單位沒有過錯的情況下，不應對羈押必要性審查進行非難，否則會因噎廢食，檢察機關和辦案單位動輒得咎、束手束腳，羈押必要性審查將難以推進。

(二)構建以當事人申請審查為主導的啟動模式

當事人申請審查的模式，賦予當事人救濟權利，減少職權色彩。當事人申請羈押必要性審查，一是可以拓寬羈押必要性審查的案件來源;二是為檢察機關提供犯罪嫌疑人不存在社會危險性的證據材料或線索，有利于檢察機關作出客觀、全面的社會危險性評估，同時提高羈押必要性審查的效率;三是可以監督制約檢察機關，申請人提出審查申請后，制約了檢察機關審查中的不作為，檢察機關由“可以審”變成“必須審”，且檢察機關作出不建議變更強制措施決定時，需要向申請人書面說明理由，可以有效防范審查的恣意。因此有必要構建以當事人申請審查為主導的啟動模式。

犯罪嫌疑人被逮捕后，派駐看守所檢察室需告知其有申請羈押必要性審查的權利，并接受犯罪嫌疑人的咨詢，向其詳細解讀羈押必要性審查制度。有辯護律師的，告知嫌疑人其辯護律師可以申請審查，充分發揮律師在羈押必要性審查中的作用。

(三)構建合理的羈押必要性審查主體

如前所述，偵查監督部門實施羈押必要性審查與捕后判輕緩刑考核相沖突，不適合作為審查主體，這在實踐中也得以證明。在當前情形下，監所檢察部門作為審查主體是最優選擇，最高檢亦已通過文件予以確立①2016年1月13日，最高人民檢察院通過了《人民檢察院辦理羈押必要性審查案件規定(試行)》(高檢發執檢字［2016］1號)，該文件第3條規定，羈押必要性審查由檢察院刑事執行檢察部門(亦即監所檢察部門)統一辦理，偵查監督、公訴、偵查、案件管理、檢察技術等部門予以配合。。不過實踐中監所檢察部門欲提高審查的實效性，需與偵查監督部門、案管部門進行有效溝通，獲取與審查案件相關的信息。

1.爭取案管部門的配合，獲取審查逮捕報告的閱卷權。審查逮捕報告會詳細分析案件的事實和逮捕的理由，通過閱卷可獲知上述情況，掌握案件事實能夠預估可判處的刑期，了解逮捕理由能評估逮捕條件是否變化。這是羈押必要性審查的基礎和前提。

2.主動與偵查監督部門進行溝通，詢問逮捕理由及相關案件情況。審查逮捕該案件的檢察官對案件情況的掌握較為全面、詳細，與其溝通，可以全面、客觀地掌握整體情況，亦可詳細了解偵查機關提請逮捕的理由，便于將來與偵查機關溝通。

(四)科學評估社會危險性

1.定性評估和量化評估的關系。《刑事訴訟法》對社會危險性的評估未作出明確規定，實踐中一般采取定性評估，檢察官根據自由心證原則行使裁量權，以此形成是否具有社會危險性的主觀確信。不過采取定性評估存在一些弊端，例如具有恣意裁量的危險、評估公信力不強、說理論證難等。基于上述弊端，部分檢察實務人員提出對社會危險性采取量化評估并在實踐中應用［1］［2］。但量化評估比較機械，容易陷入形式主義，因此仍應堅持定性評估為主，量化評估只應作為一種參考。

2.公開聽證和聽取意見程序的選擇。對于社會危險性的評估有公開聽證和聽取意見兩種程序。公開聽證程序中，檢察機關作為居中聽證人，聽取辦案單位、犯罪嫌疑人及其家屬、律師、被害人等主體的意見，根據各方提出的證據和意見作出是否具有社會危險性的裁定。聽取意見程序中，檢察機關調查社會危險性的途徑有以下三種:一是訊問犯罪嫌疑人，二是聽取被害人、犯罪嫌疑人家屬、律師的意見，三是征求相關辦案單位的意見。公開聽證程序符合訴訟化程序特征，故有學者提出羈押必要性審查盡量采取公開聽證程序［3］［4］。與審查批準逮捕權不同，羈押必要性審查權是建議權，是否采納建議辦案單位有最終決定權。行使建議權的檢察機關作為居中主持聽證的主體聽取行使決定權主體的意見，這是不合邏輯的，在公開聽證程序中如果檢察機關不采納辦案單位的意見，檢察機關作出的決定將成為一紙空文。在實踐操作中，即使采取公開聽證程序，也僅僅是商請偵查機關配合檢察機關的工作，法院不愿參與公開聽證程序，因此當前采取聽取意見程序更為適宜。

3.爭取對社會危險性的認定達成共識。社會危險性無論是采取量化評估還是定性評估，都是檢察機關一方評估的結果。在審查批準逮捕中檢察機關是逮捕的決定人，可以根據評估結果決定是否逮捕。在羈押必要性審查中，檢察機關是建議人，社會危險性評估只有被辦案單位認可，檢察機關提出的建議才能被辦案單位采納。檢察機關與辦案單位之間應加強溝通協調，對社會危險性認定進行充分說理論證，以求達成共識，方能保障羈押必要性審查制度的有效實施。

(五)完善后續監管措施

犯罪嫌疑人取保候審后監管難的問題在各地都普遍存在，傳統的監管措施難以有效發揮作用。Z省部分地市探索了政企合作的監管模式，由部分企業對取保候審后的犯罪嫌疑人進行監管，嫌疑人在該企業內工作，企業負責監督教育，保證其及時到案接受審判。政府對該部分企業給予一定的政策優惠或者財政補貼，政府、企業、犯罪嫌疑人在合作中共贏。經實踐證明，政企合作的監管模式是有效的，采取該監管模式地方的犯罪嫌疑人逃跑率極低。不過當前采取政企合作監管模式的市經濟實力都較為雄厚，政府需要投入大量的資金，因此在全省推廣需要一定的時間。

［1］龔培華，陳柏新.建立量化評估逮捕必要性司法機制的思考［J］.人民檢察，2012，(18).

［2］楊秀莉，等.逮捕條件中社會危險性評估模式之構建［J］.中國刑事法雜志，2014，(1).

［3］張云鵬.捕后羈押必要性審查制度的完善路徑［J］.法學，2015，(1).

［4］顧永忠，李辭.捕后羈押必要性審查制度的理解與適用［J］.國家檢察官學院學報，2013，(1).

［責任編輯:王澤宇］

王克文(1982－)，男，江蘇徐州人，偵查監督處檢察官;劉玨(1984－)，女，湖南新化人，2015級刑法學專業碩士研究生。

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