我國民事立案登記制度研究
——從司法實踐說起

謝 雨，王林麗(寧波大學法學院，浙江寧波3500)

我國民事立案登記制度研究
——從司法實踐說起

謝 雨1，王林麗2
(寧波大學法學院，浙江寧波315200)

我國民事立案登記的實施規范了立案人員的操作程序，使民事案件更容易進入司法程序。但法律規定的起訴要件涵括了大量實體訴訟要件，加上司法為民的理念、立案部門的職能定位、審前程序的缺失、替代性糾紛解決機制作用的有限等使民事立案登記扭曲“生長”。因此，應將民事與行政案件在立案登記中區別開來，在民事訴訟中實施降低起訴條件、加強審判管理、獨立并落實審前程序、設置訴前強制調解程序等措施落實立案登記制度。

立案登記;司法為民;審前程序

立案登記制自2015年5月1日正式實施后，在民事、行政、刑事自訴等五個領域已適用近一年時間，筆者帶著這項司法改革的初衷——充分保障當事人訴權，切實解決人民群眾反映的“立案難”問題，通過司法數據及實地調研，嘗試探索分析立案登記在我國民事訴訟中具體的操作方法、運行情況、社會效果等現實問題，在此基礎上提出完善建議。

一、立案登記在民事訴訟中的基本含義

(一)立案登記在我國民事訴訟中的規定

立案登記這一詞對我國司法實踐人員和理論研究人員來講并不陌生，早在1997年，《最高人民法院關于人民法院立案工作的暫行規定》第7條多次出現了“立案登記”，但僅限于檢察機關提起的公訴案件或司法機關提起的再審案件與移送的上訴案件，意味著起訴在符合法律規定的前提下方可予以登記立案，而“民事法律規定”包括有直接利害關系的原告、明確被告、具體訴訟請求和事實理由、屬于受訴人民法院主管和管轄、不屬于《中華人民共和國民事訴訟法》(下簡稱《民訴法》)第124條的情況。

(二)立案登記在域外民事訴訟中的含義

英美法系各國的起訴登記，指的是審判法官對當事人的起訴采取形式審查標準，對符合訴狀格式要求的案件予以受理［1］。根據域外案件受理制度的要求，立案登記僅就原告的訴狀格式審查其是否符合法律要求，如當事人、請求目的、請求原因等必要記載事項，而對于管轄權范圍、當事人是否實際存在、當事人是否具有訴訟行為能力、同一案件是否系屬于其他法院、是否具有訴的利益等均在案件進入民事訴訟程序中進行審查［2］67－89。

大陸法系的起訴程序，德日奉行的“期日制”是目前大陸法系的普遍做法，指起訴由審判長預審原告提交的訴狀和書記官將起訴狀副本有效送達被告兩個步驟組成。審判長預審的內容包括是否支付了訴訟費用、是否屬于德國法院管轄、被告是否明確等事項，若不滿足則可拒絕送達［3］。起訴階段法院僅保留職權進行主義和職權送達主義，其余事項由當事人處分。

(三)域內外民事立案登記比較

各國對于“符合法律規定”的起訴均予以登記立案，即是要求滿足法定的起訴要件，而兩大法系的起訴條件均限于被告是否明確、是否繳納訴訟費用等訴狀之必要記載事項，而我國起訴條件中涵括了管轄、主管、重復起訴等本應在民事訴訟程序中審查的訴訟要件，割裂了原被告雙方對抗、法院中立的三元訴訟構造，將被告處于危險的境地，同時要求立案人員對案件應否立案必須當場作出判斷。

另外，《意見》和《民訴法司法解釋》中在起訴條件上延續了民訴法的基本要求，但有將消極要件進一步擴大化和抽象化的趨勢，如《意見》第2條第二款規定:“違法起訴、訴訟已經終結、危害國安等情形，不予登記立案”，何為“違法起訴”、“訴訟已經終結”，并非不言自明。

二、立案登記對民事司法實踐的影響

(一)民事案件受理量

從上圖看出:(1)2011至2014年間，全國法院民事案件受理量增幅在6%至10%，2015年增長率達21.55%。(2)自立案登記實施后，截至2015年9月底，全國收案增長量位居前四的省份江蘇、浙江、山東和廣東，在民事案件受案量中僅江蘇和山東大幅上升，其余法院升幅不大甚至略有下降。其實，影響法院民事案件受理量的因素有很多，大到交通事故發生率、經濟行為頻率，小至離婚率、受教育程度、個人性情，因此案件受理量在一定范圍內的升降變化都是正常現象。再加上立案登記實施導致行政訴訟受案量增長近80%，因此目前難以將“立案登記”的實施與民事案件受理量直接聯系①本段數據參考2010年至2014年《中國法律年鑒》，江蘇省、浙江省、山東省、廣東省高級人民法院官網及《人民法院報》，2015年11月16日，第01版，羅書臻《最高法院通報立案登記制改革實施情況》。。

(二)立案登記的審查事項

《意見》規定:與本案有直接利害關系的公民、法人和其他組織提起的民事訴訟，有明確的被告，具體的訴訟請求和事實依據，屬于人民法院主管和受訴人民法院管轄的應當登記立案。這與《民訴法》第124條規定內容基本一致，而立案登記要求對立案材料僅限于形式審查，不涉及實體審查，只要當事人的訴狀符合法律既定的形式要求、有基本的證據材料加以支持，便可登記立案。

在某區法院工作十余年的書記員說:“以前有當事人來立案，在自由裁量范圍內，能不收的案子擋一擋就過去了，而現在，每個當事人都知道了‘立案登記’，立案門檻大幅降低，大大擠壓了立案裁量權?！绷傅怯浀膶嵤┦姑袷掳讣菀走M入法院，但這并不等同于民事案件大幅度增長，而是使當事人尋求法律幫助更為有效。

(三)立案登記的司法程序

實行一次性全面以書面形式告知和補正，本為免去當事人為準備訴訟材料多次奔波，而在司法實踐之中，當事人長時間排隊等候立案后，被告知不符合相關規定，需要再次準備立案材料并排隊立案。在法律咨詢臺的人員大多是沒有實踐經驗的實習生，甚至是輔修法學的實習生，僅僅是為了完成學校要求的實習任務，給咨詢當事人的答復往往不全面，且常常把握不清法院釋明權和當事人律師的角色界限，缺少中立色彩。

當事人對于不予受理的裁定有權提出上訴，這與《民訴法》規定相一致，立案登記實施前，不予受理的裁定適用數量極少，2015年5月后有明顯上升，表明立案登記的實施使立案工作人員的操作規范意識有明顯提高。

禁止在法律規定之外設定受理條件，全面清理和廢止不符合法律規定的立案“土政策”。實踐中類似的內部或公開文件有很多，如上海自貿區的負面清單管理模式，制定明確的受案范圍負面清單，向社會公示不予登記立案的詳細類別名單。毫無疑問，這是與法律規定、當事人訴權保障相背離的，“法治”要求依法而治，杜絕法律之外另設各種限制。目前我國的司法體制尚不足以與行政體制相分離，在“民告官”的行政案件中法院承擔著其不能承受之重，但民事訴訟與行政訴訟存有本質不同，依據我國現階段情況，立案登記在民事訴訟中可以走得更遠一步。

三、我國民事立案登記的實施障礙

(一)理念障礙——司法為民

社會主義法治理念的基本內涵是依法治國、執法為民、公平正義、服務大局、黨的領導，其是以中國特色社會主義法治實踐為指導的、體現馬克思主義理論的現代法治理念。理念對國家和公眾均有較大的影響，對各個法律、法規等規范性法律文件的目的有著宏觀的指導作用，也對社會公眾進行著潛移默化的教育。

一方面，國家從立法、司法、執法三方位大力提倡保護當事人行使訴訟權利，強調司法為民理念。如《民訴法》第2條規定，“中華人民共和國民事訴訟法的任務，是保護當事人行使訴訟權利……及時審理民事案件……保護當事人的合法權益……”;2007年《訴訟費用繳納辦法》中訴訟費用的大幅度下調，一件勞動爭議案件，通過調解或撤訴的方式結案只收取5元的訴訟費即可，有些法院甚至不收，給出的理由是“司法為民”［4］。再如，2013年全國高級法院院長座談會上，周強院長著重指出，踐行司法為民根本宗旨就是通過履行審判職能為人民服務。維護和實現人民群眾的權益是法院工作的出發點和落腳點……切實保障群眾合法權益。

另一方面，研究發現在其他糾紛解決途徑不能使爭議得到較好解決的情況下，基層民眾選擇偏好投向了人民法院。一項研究表明:若第一次選擇的解紛機構未能解決其糾紛，在城市，人們的次選糾紛解決方式所占比例最高的是“法律訴訟”，由首選中所占比例5.3%上升到了29.8%，在農村，民眾“進行法律訴訟”則由首選比例的2.8%升至了次選比例的19.5%［5］。這說明，當其他解紛方式不能令其滿意的時候，人們依然傾向于到最具權威的法院解決糾紛。

兩方合力導致了法院“案多人少”的危機，法院雖采取了強調調解優先的分流機制、增加審判資源、針對案件類型分流處理、網絡技術手段等作為應對措施，但短期內不足以有效解決“案多人少”的難題。

(二)立案部門的職能定位不明

我國人民法院的立審結構主要經歷了三個不同的歷史階段。第一，“立審合一”階段。立案的審查與決定權附屬于審判，審理案件的法官或法庭自立自審，過于集中的權力造成了立案工作的隨意性，損害了司法權威和法院形象。第二，“立審分立”的探索實行階段。告訴申訴審判庭的相繼設立，處理信訪工作、立案工作，健全法院內部監督制約機制。第三，“立審分立”的規范和完善階段。告訴申訴審判庭進一步分化為立案庭和審判監督庭，立案工作實現專門化，立案機構逐步健全［2］36－38。

關于立案部門職能定位的思路主要有準備程序庭、審判服務庭、流程管理等，其主要職能是立案，為各個業務庭的審理工作做足前期準備，審查起訴的主要證據具備與否、原告主體資格、是否屬于法院主管和管轄等事項。調研采訪過一個基層法院立案庭庭長，“您認為立案登記制在我國實施的最大障礙是什么”，“立案尺度難以把握，對于當事人的起訴是否符合法律規定的審查較難掌握，比如原告精神狀況、重復起訴的判斷、法院主管、管轄權的判斷等，另外由于我國律師代理制度并不普遍，有些原告連基本的訴狀格式也很難達到法定要求”。

因此，立案部門的職能定位大大超出了其能力范圍，負責審查案件是否受理的重要工作，切必須當場或七天內作出判斷，但并沒有與之相匹配的程序措施和時間條件，加上權力本身的擴張性，實在難以保障當事人訴權。

(三)審前程序的實踐缺失

審前程序(pretrail)是指在一審程序中當事人起訴后至審前法官裁決終結之日期間，各訴訟主體依法整理爭點、證據和終結無爭議的訴訟，并對法官和其他訴訟主體產生約束力的步驟及其過程［6］。而我國《民訴法》與之相應的“審理前的準備”指的是案件在開庭審理之前由承辦法官所進行的一系列必要的準備活動，包括當事人法律權利告知、審閱訴訟材料、收集證據以及對案件分情形處理等，多是法院內部的指導規范，缺少當事人的參與互動。

承辦法官集審前與審理程序于一身，加大了其工作量，還對當事人有先入為主的不利影響。在2012年《民事訴訟法》中雖增加了“需要開庭審理的，通過要求當事人交換證據等方式，明確爭議焦點”，但將“需要明確爭議焦點”局限于需要開庭審理的案件，且對操作主體、具體程序、法律后果等均未做明確規定，實踐中可操作性不強。

為此，有學者建議可以由法官助理來把握案件程序運作，包括主持當事人的證據交換、明確爭點、引導和解、作出程序性裁定等［7］。但筆者認為法官助理的形式并不可取，原因有:(1)理想的審前程序可以消化大部分訴訟糾紛，因此對法官的法律知識和審判技巧要求都比較高;(2)審前程序可能耗費半年或者更久的時間，需要審判人員投入大量精力，而法官助理的工作絕不僅限于此;(3)之所以是“助理”，表明其依舊要依附于審判法官，溝通案件事實或法律適用，極有可能將法官助理形式化。

因此，只有將審前程序與審理程序徹底分離(部分國家甚至設有審前法院)，獨立并擴大審前程序的適用，配備大量審前程序法官，在案件進入審判程序前對案件訴訟要件進行審理，精設審判法官處理進入審判的民事案件。

(四)替代性糾紛解決機制的作用有限

ADR是指訴訟以外的，運用法律或者其他規范解決糾紛的其他方法的總稱［8］。和諧社會并不是沒有矛盾的，而是一個能有效化解糾紛和矛盾的社會，因此如何正義和高效地解決糾紛是國家和社會在不斷完善其基本結構功能的過程中不斷追求的目標。訴訟的低效拖沓是其弊病，因此應當充分發揮訴訟外糾紛解決機制的作用，在我國提倡調解的社會大環境下，人民調解是替代性糾紛解決機制中的主要途徑，筆者考察人民調解委員會和人民法院近幾年的適用情況①數據參見2009至2014年《中國法律年鑒》及最高院發布的權威報道，法官數量為全體法官數量，包括刑事庭、行政庭等審判庭和執行局法官。，總結如下:

2010年—2014年全國人民調解委員會數量及相關數量

2010年—2014年全國法院民事案件各類型受理數及法官數量

數據顯示:(1)2010至2014年，每個調解員每年平均最多處理2.37件民事糾紛，而每個法官每年平均最多處理40.87件民事糾紛，且有繼續增加的趨勢。(2)自2010年以來，各類民事案件的調解結案率至少為29.60%，2010年在婚姻家庭繼承案件中調解率甚至達到48.93%，且常年居高不下。(3)截至2014年，全國法官近20萬人，審結民事案件700萬，而調解人員近400萬人，解決糾紛933萬件，后者人數是前者的20倍，但解決糾紛數量上并未與之成正相關。(4)人民調解的專職司法助理員所占比例較低，最高僅為22.41‰，人民調解員的法律專業及經驗不足對其作用發揮有所限制。

因此，我國在形式上雖已存在大量訴訟外的民事糾紛解決機構(人民調解委員會數量為80萬，而法院數量僅為3 500個)，由于其作用發揮有限，因此并沒有從實質上降低法院民事案件受理量。

四、完善我國民事立案登記制度的建議

案件受理制度的改革對我國司法改革具有里程碑的意義，但由于我國正處于社會轉型的過程之中，立案登記雖已實施，但在司法理念、立案庭職能定位、審前程序、替代性糾紛解決機制均存有誤區。為進一步落實案件受理制度改革的目的，筆者認為主要從以下幾個方面進行完善:

(一)加強審判管理

公民和國家在民事訴訟制度方面存在著供需矛盾，作為非營利性公共產品的民事訴訟制度的供給增幅無法趕上公民需求的增幅［9］。應加強審判管理，充分利用審判資源，可以從以下幾個方面入手:(1)定位立案部門職能，立案人員有義務對當事人進行訴狀書寫的釋明與指導，并對經釋明指導后仍不滿足起訴條件的案件作出不予受理的決定，對該決定當事人可以向立案部門審判員提出復議申請;(2)針對一些相對不太重要的、數額較小的、打不打都可以的瑣細案件提高訴訟費用［4］;(3)案件若在審前程序中得到解決，則收取相比于進入審判階段更少的訴訟費用。

(二)降低起訴條件

我國將起訴條件和實體判決要件相糅合的法律規定，使起訴條件依舊存在“高階化”現象，當事人的實體權利和程序權利均無法得到保障，也使立案部門對起訴條件的審查深感無力。筆者認為，我國民事立案登記制下起訴狀應載明以下事項:(1)明確的原告和明確的被告;(2)訴訟請求;(3)書面陳述的事實和理由。原告方有理由時可以向法院申請“立案調查令”，緩解“立案難”的問題。民事訴訟管轄方面，只要排除我國無管轄權的案件即可。只要原告提供的起訴狀符合必要記載事項，民事訴訟程序便可啟動，法院則有義務依照我國民事訴訟法保護當事人行使訴訟權利，進入審理前的準備程序。

(三)落實審前程序

起訴門檻降低后，之前由立案部門負擔的部分實體判決要件的審查需要獨立的“審前程序”承擔，部分法院將舉證、質證等階段放置于開庭審理過程中，沒有審前程序的輔助，使審判效率低下。審前程序應由區別于審判法官的、獨立的審前法官主持，負責組織證據交換，清除與案件無關的事項，審查是否系法院主管、管轄、重復訴訟、原告適格、法律期限限制起訴情況等實體判決要件，并確定是否存在適于審判的爭點與爭點內容，旨在導向一個有效率的審判或作出駁回起訴的裁定或在案件情況明了后直接達成解決方案，從而避免進入審判。另外，審判法官實行員額制，挑選部分審判經驗豐富的法官對在審前程序中沒有處理的案件進行審理并作出相應判決。

(四)擴大訴訟前置范圍

筆者認為，可以借鑒勞動仲裁的訴訟前置方案，從案件當事人人身關系、案件性質、權利義務狀態、案件標的額等方面綜合考慮是否應當進入強制調解程序，由退休法官、律師、公證人員等具有法律實踐經驗的人或居委會(村委會)里有威望的人擔任調解員，制作的調解協議產生同人民調解協議一樣的效力，可以在生效后30天內申請司法確認。同時擴大勞動仲裁的范圍，如提高受案年齡、將實習生納入受案范圍。

(五)健全多元化糾紛解決機制

民事訴訟和非訴訟糾紛解決辦法是解決社會糾紛的主要途徑，替代性糾紛解決機制的發展是時代的需求，成本與效益應當體現在法治的各個領域。在優化司法程序及內部管理的基礎上，將“訴調”、“訴仲”等有機銜接，如人民調解委員會設置在人民法院內部、指導當事人將仲裁約定規范化，為民事糾紛當事人提供多種低成本的解紛途徑，強制雙方當事人在訴前充分接觸，作出最優選擇，而不是將糾紛一味訴諸法院。

［1］江偉，傅郁林.民事訴訟法學(第三版)［M］.北京:北京大學出版社，2015:256.

［2］姜啟波，李玉林.案件受理［M］.北京:人民法院出版社，2005.

［3］段文波.起訴程序的理論基礎與制度前景［J］.中外法學，2015，(4).

［4］蘇力.審判管理與社會管理——法院如何有效回應“案多人少”?［J］.中國法學，2010，(6).

［5］梁平.多元化糾紛解決機制的制度構建——基于公眾選擇偏好的實證考察［J］.當代法學，2011，(3).

［6］李立宏，陳建軍.我國民事審前程序的價值分析和重構［J］.云夢學刊，2013，(2).

［7］范躍如.從比較法角度看我國民事審前準備程序的構建［DB/OL］.(2002－11－12)［2016－01－09］.http://old.chinacourt.org/public/detail.php?id=18534.

［8］范愉.ADR原理與實務［M］.廈門:廈門大學出版社，2002:100.

［9］齊樹潔.英國司法制度［M］.廈門:廈門大學出版社，2005:206.

［責任編輯:王澤宇］

謝雨(1992－)，女，河南鄭州人，2014級法律碩士研究生;王林麗(1989－)，女，浙江紹興人，2014級法律碩士研究生。

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