銀行存款保險中的限額賠償制度與道德風險
——兼評我國《存款保險條例》第五條

歐陽珍妮(華東政法大學，上海201620)

銀行存款保險中的限額賠償制度與道德風險
——兼評我國《存款保險條例》第五條

歐陽珍妮
(華東政法大學，上海201620)

限額賠償制度是在銀行存款保險制度發展過程中形成的，能夠有效防范存款人、投保機構等主體在銀行存款保險制度的保護下所存在的道德風險，是保護相關利益主體和防范道德風險之間的均衡點。要實現保護相關利益主體與防范道德風險之間的均衡，必須把握好限額賠償的度，確定合理的數額。我國在2015年3月公布的《存款保險條例》確立了限額賠償制度，符合存款保險制度發展的趨勢。限額賠償制度應當在未來進行完善，處理好與相關制度之間的銜接，同時，應當加強在存款保險制度外的監管措施以維護金融穩定。

存款保險;限額賠償;道德風險;小額存款人

2015 年3月31日，國務院發布《存款保險條例》(以下簡稱“《條例》”)，自2015年5月1日起施行，標志著我國從一直以來的國家隱性存款保險制度發展為顯性存款保險制度，實現與國際上銀行存款保險制度的接軌。《條例》第5條確立了限額賠償制度，我國在《條例》中確立的限額賠償制度是符合世界主流的，同時，也是符合我國銀行存款現狀的制度設計。

由于存款保險制度其本身存在不可避免的道德性風險，而限額賠償制度在預防道德性風險方面有著不可或缺的作用，因此必須發揮限額賠償制度在實現存款保險目的和進行道德風險防范中的均衡作用，在合理控制道德風險的基礎上，實現存款保險制度的目的及發揮其優勢。

一、限額賠償制度之發展現狀

由于完全賠償制度所須支付的賠付金額占保險基金的比重過大甚至有超過保險基金數額的可能性，使存款保險機構承擔過大的成本，同時，可能影響存款保險制度的效用。因此，在實行存款保險制度的國家中，大部分國家是實行限額賠償制度，只有極其少數國家實行完全賠償制度。

(一)限額賠償的概念

限額賠償是指存款保險機構對存款賠償規定一個最高限額或者最高比例，在投保的投保機構發生破產或者其他使存款人無法取回存款的情況時，存款保險機構對限額內的存款予以全部賠付，超過限額的存款人只能在規定的限額內得到全部賠償，超過限額部分的存款，原則上不予理賠或者進行部分補償。在限額賠償制度下，中小額的存款人的存款一般都在限額內，這與存款保險的目的密切相關;而大額存款人一般只能在限額范圍內得到賠付，限額賠償應當把握好對大額存款人進行保護的度，既要避免過度保護造成的依賴，也要避免保護力度不足對其造成過大的損失。我國《條例》第5條第二款規定:“同一存款人在同一家投保機構所有被保險存款賬戶的存款本金和利息合并計算的資金數額在最高償付限額以內的，實行全額償付;超出最高償付限額的部分，依法從投保機構清算財產中受償。”即明確在最高限額50萬元之內的存款，存款保險機構不區分個人企業，對其進行全額賠付，而超出50萬元的存款部分，存款人只能通過破產程序在投保機構中進行平均受償或者通過其他方式實現對投保機構的債權。

(二)限額賠償的主要分類

在存款保險制度的理賠方式當中，包括全額賠償和部分賠償。全額賠償要求存款保險機構在銀行無法支付存款時，按照存款人在銀行當中的存款，全額進行賠付，這對銀行存款保險機構來說具有十分大的風險。首先，銀行存款保險機構需要對中小額存款人進行全額賠付，因為這是實行銀行存款保險制度的目的之一，即保護中小額存款者的利益不受損害，從而減少銀行擠兌風險，避免銀行倒閉危機。其次，全額賠付同時要對大額存款者予以全額賠付，過大的賠償金額使得銀行存款保險機構負擔過重。因此在面對金融危機等重大事件時，許多國家會采取臨時性的全額賠付措施，避免系統性金融危機的進一步爆發和擴大，維護金融穩定。但是，在危機過后，各國都會采取措施恢復限額賠償制度，理由如下:一是盡快恢復市場約束功能，時間過長的全額保險制度可能導致市場約束難以恢復的問題;二是避免全額保險導致社會成本的增加，并不公平地由納稅人承擔;三是防止避免健康投保機構在競爭中處于不平等地位，并增加從事高風險業務的激勵［1］。

部分賠償制度可以劃分為限額賠償、按比例賠償、按比例限額賠償。

第一，限額賠償，即存款保險機構對存款賠償規定一個最高償付限額，存款保險機構僅對該數額以內的存款提供保險。一般可從各國存款保險限額與人均GDP水平等指標來對比存款保險上限的高低。國際貨幣基金組織(IMF)推薦的最高限額為GDP的兩倍左右，但是每個國家都有所不同。據學者統計，2003年時，典型國家和地區的存款保險金額水準如下:瑞士是0.53倍，德國是0.78倍，加拿大是1.62倍，英國是1.89倍，巴西是2.33倍，日本是2.54倍，美國是2.67倍，法國是2.70倍，韓國是3.32倍，印度是3.87倍，意大利是4.58倍。我國《條例》第5條第一款規定存款保險實行限額償付，最高償付限額為人民幣50萬元。50萬元的數額是GDP的10倍以上，這與我國收入分配及儲蓄現狀等特殊的國情相關。

第二，按比例賠償，一般是指在銀行破產時，存款保險機構對存款人按其存款比例進行賠償，沒有上限限制。這種賠償方式存在兩方面不足:一是對中小額存款者的保護不夠全面，使得小額存款人聽到銀行經營不善的傳聞時，更容易發生擠兌風險;二是存在對大額存款者的保護力度過大的可能性，為了實現對小額存款者進行保護的目的，制定的比例一定不能過低，這樣就會造成大額存款者保護力度過大，進而影響到大額存款者對銀行的監督作用，最終導致銀行失去市場監督。基于上述不足，按比例賠償似乎沒有存在的理由，但是，研究結果卻表明，在其他條件相同的情形下，引入按比例賠償原則的國家較沒有引進的國家，金融體系更為穩定。原因是基于共同保險安排所激發的，大債權人監督投保機構的動力所帶來的收益已超出了該制度安排可能引發的擠兌風險成本［2］。此外，按比例賠償產生的不良影響可以通過下文提及的按比例限額賠償進行制度改良。

第三，按比例限額賠償，是指在銀行破產時，存款保險機構僅在一個設定的存款保險限額之內部分進行賠付，在該限額內存款人賬戶內損失存款的一定比例將由存款人自己承擔。一般與比例賠償合稱為“聯合保險”，二者的實質都是存款人必須承擔銀行破產的成本，其與比例賠償的主要區別是，比例限額賠償有數額上限。按照聯合保險進行保險賠償的方式有一個潛在的弊端，即可能使部分存款人退出銀行系統。對該風險的防范可以借鑒俄羅斯采取遞減賠償率，即在一定數額的基準值上采用聯合保險制度，俄羅斯對10萬盧布以內的存款實行全額賠付，10萬～19萬盧布的賠償90%，剩余10%的風險由存款人承擔，而在19萬以外的存款則不予以保險。英國和瑞士也采取相同的遞減賠償率。小額存款者是導致銀行恐慌的大眾基礎，比例賠償制度在上限內實行部分賠償，更容易引發銀行擠兌危機。按比例限額賠償制度能夠有效改善按比例賠償制度帶來的負面影響，更加充分地發揮聯合保險制度所具有的優越性。

二、限額賠償與道德風險

在現代商業社會，包括銀行在內的法人或其他組織都具有逐利性，這就導致存款人及銀行都可能在銀行存款保險制度的保護下，為追求自身利益而作出違反商業道德的事情。從根本上來說，逐利性是存款人在現代商業社會中生存必須具備的特性，不可避免地會產生道德風險。因此，必須在保護存款人利益、防止系統性擠兌與減少道德風險間找到均衡點，不能偏倚任何一方。

(一)存款保險相關主體的潛在行為分析

存款保險的道德風險問題應當從實施存款保險制度后，各相關存款保險主體的潛在行為進行分析，從行為模式得出所存在的道德風險，具有一定合理性。

1.存款人的潛在行為

第一，作為被保險的個人存款人，在小額存款的情況下，存款保險制度基本上是不能發揮影響的。因為無論實施何種制度，小額存款人的存款總是能得到很好的保護。此外，我國小額存款人普遍存在金融知識水平有限，信息渠道不暢通的問題，經常性地認為我國四大行即工、農、中、建有國家信用支撐，在存款時不會進行審慎考慮，往往基于對四大行的高度信賴，進行非理性投資。第二，大額存款的情況下，存款保險制度的實施對于大額存款人的影響較為顯著。存款保險制度推出后，大額存款人承擔較大的風險，大額存款人可能會利用自身所擁有的信息優勢以及專業知識，根據銀行經營狀況，采取多元的投資手段，分散存款風險。第三，對于企業存款人，企業作為以營利為目的的企業法人，具有極強的逐利性。由于企業的儲蓄金額一般比個人存款金額來得大，因此在存款保險制度推出后，企業存款承擔過多的風險，企業勢必采取一定行為來消除這種不利影響［3］。

2.投保機構的潛在行為

首先，投保機構在加入存款保險時，就會把保險費率作為考慮因素之一。保險費率過高，可能會導致投保機構承擔過高的成本，會使經營狀況良好的銀行承擔過大的負擔，造成一種實質上的不公平，從而導致投保機構在強制存款保險制度下對存款保險機構有所抵觸，不配合存款保險機構的監管等措施，容易造成惡性循環;保險費率過低，可能使有問題銀行加入存款保險機構的成本過低，容易造成有問題的投保機構搭便車的現象，使其他投保機構承擔過高風險，這也不利于存款保險制度的健康有序發展。除此之外，存款保險制度會誘使投保金融機構暗中從事風險較高、利潤較大的銀行業務。比如以較高的利率吸收存款，投資于風險較大的業務。

(二)存款保險中的道德風險問題

由于存款人及投保機構內在的理性及逐利性，容易在存款保險制度規范化的保護下滋生有違道德的行為，從而給存款保險制度行為造成一定的道德風險，減損存款保險制度的效用。

首先，存款保險制度的設立目的之一，主要是為了保護小額存款人，防止小額存款人的擠兌行為，存款保險機構在為小額存款人提供較為全面的保護的同時，也為小額存款人帶來道德風險提供了平臺。小額存款者與銀行之間存在著嚴重的信息不對稱問題，對銀行實施有效的市場監督成本過高，因此小額存款者缺乏對銀行進行監督的積極性和能力。在存款保險制度下，小額存款者的利益既然已經得到較為全面的保護，會促使小額存款者進一步減少對投保機構監督的動力，甚至完全放棄作為存款人應當具備的風險自擔意識，造成搭便車現象更為嚴重。但是，如上述存款人的潛在行為分析中提到的，小額存款人基于對我國四大行的國家信用的信賴和金融知識的欠缺，很少基于理性的考慮對存款進行更加合理的處置，而傾向于直接存儲在四大行里，因而，小額存款人雖然存在一定程度的搭便車行為，但是在存款保險制度設立之前，這種搭便車的行為也一直存在于對四大行的信賴行為上，因而，小額存款人的搭便車行為并不會對存款保險制度產生破壞性的影響。

其次，現代商業社會中，存在著唯利是圖的社會風氣，商業無限制發展，無論是自然人、法人還是事業單位、公益性組織都潛在地以營利為指標，造成一定程度上社會道德的缺失。銀行同樣面臨著市場化改革，因為傳統的借貸業務已經不足以維持銀行的生存和發展，銀行只有通過其他新興的投資渠道獲取自身發展的資金。在這樣一種社會風氣下，存款保險制度為銀行提供制度化的、法定的保護，必然使得銀行在一定程度上依賴存款保險機構的保護，從而作出更多冒險性的投資和高風險的決策以增強其在市場中的競爭力，造成銀行在維護國家金融穩定等國家宏觀作用方面的缺失。表面上銀行積極參與競爭，擴大了自身影響力和營利能力，實際上其進行高風險投資的背后是存款保險機構為其承擔了主要風險。

這種逐利行為不是銀行特有的，存款人在現代商業社會中，也會以逐利行為維護自身利益，尤其是大額存款人的逐利性更為明顯。它們擁有較為暢通的信息渠道，同時也有精力對銀行進行監督，其擁有的大額存款能夠影響銀行的相關決策并對銀行產生較大的市場拘束力。同時，銀行的相關政策對大額存款人的影響也是十分巨大的。但是在存款保險制度下，因為有了保險機構的賠付，銀行可能為了迎合大額存款人的逐利性，設計有利于大額存款人利益的投資組合而忽視投資組合帶來的風險，同時，大額存款人也可能基于逐利性，對銀行依賴于存款保險制度而設計的高風險投資組合進行投資。由此帶來十分嚴重的惡性循環。

(三)限額賠償對道德風險的作用

實施限額賠償制度能夠對上述道德風險產生有效的抑制作用，主要表現在以下方面:

第一，存款保險制度制定的目的之一是為了保護小額存款人。因為銀行運營的基本就是負債，即使是世界上最大的銀行也不能應對大面積擠兌帶來的危機，這是銀行本身的脆弱性，而造成擠兌危機的大眾基礎是小額存款人，因此為了避免銀行擠兌危機，必須對小額存款人采取措施維護其利益，使其不會因為銀行經營不善而到銀行進行擠兌，加重銀行危機。存款保險制度的確立為小額存款者提供了規范化的保護措施，使小額存款者確信即使銀行面臨倒閉危機，存款保險機構也會進行全額賠償。法定化的、規范的保護措施有效避免小額存款者的擠兌行為，進而避免銀行危機。如上所述，小額存款人在未實施存款保險制度時就沒有監督銀行等投保機構的積極性和能力，對投保機構施加的影響微乎其微，因此抑制道德風險并不能以犧牲小額存款者利益為代價，所確定的限額應當能夠保護小額存款人的利益。

第二，針對大額存款人，對大額存款人的存款實施限額賠償，較之前隱性存款保險中的全額賠付，給大額存款人帶來很大的風險。對大額存款人和小額存款人采取差別政策的原因主要是二者存在的差別所致。首先，大額存款人一般精通金融，對國家、銀行政策以及市場分析有較為準確的把握。其次，大額存款人因為存款基數大，對銀行能夠施加較大的影響，實現對銀行的市場監督作用。施行限額賠償制度，一方面能夠對大額存款人施加一定程度的保護，另一方面實施有限度的保護能夠促使大額存款人對自己的存款保持危機感，激發其對銀行等投保機構的經營狀況進行監督的積極性，強化對銀行的市場拘束，促進整個金融體系的穩定。

第三，針對銀行等投保機構，如上所述，在存款保險制度下，銀行等投保機構會因為存款保險的保護減少了其擠兌的風險，便為了追求自身利益最大化而從事風險性較高的投資行為，最終使得存款保險機構為其承擔過高的風險。因此實行限額賠償制度，能夠使投保機構明白存款保險機構的保護是有限度的，不會無止境地為其冒險性的投資行為買單，投保機構必須承擔其運營過程中的絕大部分風險。這就會促使銀行等投保機構在做出決策之前，審慎考慮各方面的風險，為自身決策承擔責任。銀行管理層具有相對較高的文化水平和風險收益意識，因此應當著重對銀行進行道德風險的防范。

三、限額賠償之制度設計

(一)覆蓋率之設計

雖然隨著金融的發展，投資形式多樣化，居民的投資選擇也越來越多，股票、債券等金融資產的發展趨于完善，但是我國居民儲蓄存款的意愿較為強烈，絕大多數人都是選擇銀行儲蓄作為投資的方式，銀行存款成為金融資產的主要表現形式。同時，我國存在特有的“二八現象”［4］，即80%的存款人所擁有的存款只占存款總額的20%，而另外20%的人的存款則占有存款總額80%。也就是說社會財富集中在一小部分人手中，社會收入分配嚴重不公平。為保護絕大多數中小存款人利益，要實現存款保險對存款保護較廣的覆蓋率，最好能達到90%以上。我國《條例》規定最高償付限額為人民幣50萬元，達到的覆蓋率為99.63%，換言之，目前的償付限額能為99.63%的存款人提供100%的全額保護。覆蓋率之高使得我國絕大多數存款人能夠得到較為全面的保護，是符合目前我國國情的制度設計。其次，收入分配的懸殊，使得80%的人僅占有存款總額的20%，對這一小部分的存款進行全面保護，完全不會給存款保險機構帶來過大的負擔，反而能給沒有能力對自身資產進行更合理的管理的小額存款人提供保護，促進社會的穩定。此外，風險承擔意識也對高比例的存款保險金額有影響，因為我國小額存款人對國有銀行具有心理上的信賴，認為將財產存儲在四大行內，其財產不會面臨任何風險。在風險承擔意識如此之低的情況下，如果讓小額存款人承擔風險，將比隱性存款保險制度更容易造成銀行擠兌危機。但是隨著我國金融行業的進一步發展，金融資產的多樣化，居民風險承擔意識的提高，應當適當降低覆蓋率，減少存款保險機構的風險。

(二)數額之設計

在對歐洲、亞洲、非洲、中東地區，以及美洲地區存款保險金額與人均國內生產總值的平均比例水平比較中，僅有歐洲低于IMF推薦的兩倍。主要原因應當是歐洲GDP水平較高，人均收入分配比較公平。我國2014年人均GDP約為46 628元，而我國《條例》第5條規定最高償付限額為人民幣50萬元，約達到人均 GDP的10倍以上，達到的覆蓋率為99.63%。這比上述許多國家所占的比重大，與非洲、中東地區的比例水平有相似之處，都遠遠超過國際平均水平。筆者認為如上所述，這與我國的儲蓄現狀、收入分配差異懸殊以及居民風險承擔意識有關。數額設計除了受存款狀況影響，也受到金融機構發展的影響。對發展中國家而言，基于監管水準與治理機制的欠缺，其國內金融機構較之發達國家金融機構更傾向于持有高風險資產。當然，隨著我國經濟的進一步發展，各方面均有所改善的時候，能夠根據各項新指標對存款保險的最高數額進行修改。數額的設計必須最大限度地減少存款保險制度的負面效應，必須使道德風險最小化，同時，限額不能太低，否則會使存款保險制度失去意義［5］。

(三)相關制度之沖突

存款保險制度下的有限賠償制度，是基于對個人和企業存款用戶的平等對待。也就是說在銀行無法支付存款時，基于存款人的申請，無論是個人還是企業，存款保險機構不區分對待，一律在限額內予以賠付。存款保險機構在對存款人賠付之后，取得存款人對銀行的代位受償權。按有限存款制度的運行規律來說，存款保險機構不區分個人和企業給予平等賠付，因此在代位受償時，也應當是向銀行不區分個人和企業存款用戶行使代位受償權。但是《中華人民共和國商業銀行法》第71條規定:“商業銀行破產清算時，在支付清算費用、所欠職工工資和勞動保險費用后，應當優先支付個人儲蓄存款的本金和利息”;《金融機構撤銷條例》第23條同樣規定:“被撤銷的金融機構清算財產，應當先支付個人儲蓄存款的本金和合法利息”，兩部法律法規都是采取個人優先支付的原則。存款保險機構在賠付過程中為銀行承擔風險，但是卻無法在銀行破產清算中行使充分的代位受償權，甚至導致一部分對企業的賠付無法收回，使存款保險機構承擔過大的風險。因此，在未來的制度設計中，可以嘗試在存款保險制度下，使企業存款用戶和個人存款用戶的代位受償權具有同等地位。

(四)監管措施之完善

如上所述，存款保險制度對存款人的保護，更多的是為存款人提供一定的心理保障，使存款人不會輕信銀行經營不善的傳聞，而實施擠兌行為。但由于銀行業自身的脆弱性，其經營的基礎就是對外負債，因此維護金融系統的穩定，還是要從根本上維護銀行的經營安全，不能僅僅依賴于存款人對銀行的信任。因此最根本的還是要消除銀行體系的脆弱性，這就需要在存款保險制度外，采取其他的措施對銀行進行監督，使銀行業更加健康穩健的發展。

四、結論

存款保險制度在保護存款人、防止系統性擠兌、促進銀行穩健發展等方面發揮著不可或缺的作用。在銀行市場化的背景下，我國引進顯性存款保險制度，目的在于激發市場活力，發揮存款保險制度的積極作用。但是在引進該制度的同時，應當確立存款保險制度不可避免地存在風險的意識，并采取積極的措施予以防范。限額賠償制度是針對道德風險十分有效的規制方式，我國根據國情制定了最高限額，未來應當根據形勢的發展，對限額進行適當的調整，使存款保險制度繼續發揮作用。存款保險制度的確立，在我國金融體系中并不能獨當一面，應當與其他監管措施配合，共同推動金融體系的穩定快速健康發展。

［1］凌濤.存款保險制度的國際經驗與借鑒［M］.上海:上海三聯書店出版社，2007:69－105.

［2］馬寧.存款保險法律制度研究［M］.北京:法律出版社，2015:215－223.

［3］蘇寧.存款保險制度設計:國際經驗與中國選擇［M］.北京:社會科學文獻出版社，2007:116－354.

［4］陳婷.民營企業事實存款保險制度的實證分析——以溫州為個案［J］.企業經濟，2005，(1).

［5］羅瀅.存款保險:理論與實踐［M］.北京:社會科學文獻出版社，2005:230－259.

［責任編輯:劉曉慧］

歐陽珍妮(1993－)，女，福建晉江人，2015級經濟法學專業碩士研究生(商法方向)。

D912.284

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1008－7966(2016)04－0081－04

2016－03－11