論我國城管綜合執法的法律規制

張雨琦(蘇州大學王健法學院，江蘇蘇州215000)

論我國城管綜合執法的法律規制

張雨琦
(蘇州大學王健法學院，江蘇蘇州215000)

綜合執法是指為了解決現實中行政機關職能交叉而出現的多頭處罰和濫施處罰的現象，有的地方將原來由幾個行政機關分別行使行政管理權的管理領域，統一由一個行政機關實施管理，并由該行政機關對違法行為進行處罰。我國城管綜合執法在實踐中存在許多問題亟待解決:法律依據不足，職能范圍模糊，人員編制混亂等。其原因則是涉及觀念、經濟、體制以及法律等各方面。要完善城管執法，就必須要堅持從立法、執法、守法三個方面切入，把城市管理綜合執法體制改革推向前進。

城管綜合執法;行政處罰權;規范執法

綜合執法是最近幾年來我國行政管理中出現的一種傾向。具體是指為了解決現實中行政機關職能交叉而出現的多頭處罰和濫施處罰的現象，有的地方將原來由幾個行政機關分別行使行政管理權的管理領域，統一由一個行政機關實施管理，并由該行政機關對違法行為進行處罰［1］。依此可知，城管綜合執法是指在實現國家公共行政管理職能的過程中，城管依照法定程序實施行政法律規范，在城市管理領域行使相對集中行政處罰權，以達到維護公共利益和服務社會的目的的行政行為。城市綜合執法從本質上來說是代表行政權力，屬于國家機關的職權之一［2］。目前城市管理綜合行政執法機關集中行使行政處罰權的范圍包括市容環境衛生、城市規劃管理(無證違法建設處罰)、道路交通秩序(違法占路處罰)、工商行政管理(無照經營處罰)、市政管理、公用事業管理、城市節水管理、停車管理、園林綠化管理、環境保護管理、施工現場管理(含拆遷工地管理)、城市河湖管理、黑車黑導游管理13個方面。

一、城管綜合執法現狀

(一)法律依據不足，執法力量薄弱

城管綜合執法從根源上是依據1996年10月1號生效的《中華人民共和國行政處罰法》第16條關于集中行使行政處罰權的規定:“國務院或者經國務院授權的省、自治區、直轄市人民政府可以決定一個行政機關行使有關行政機關的行政處罰權，但限制人身自由的行政處罰權只能由公安機關行使。”但這一條既沒有規定集中行使行政處罰權的主體，也沒有說明行政處罰權的具體范圍，更沒有規定違反本法條之后果，卻明確了執法隊伍將要承擔的巨大的職能范圍。這導致城管隊伍在行使職權的過程中無法準確定位自身，也使得其他相關單位在與其交流時的態度曖昧不明。究竟該不該配合、怎樣配合城管執法，也同樣成為相關單位的難題。

(二)職能范圍模糊，機構設置欠缺

首先，職能范圍不明確。目前在全國范圍內，各市(區)均設有城管局，負責城市日常管理，行使相應的處罰權。雖然各地城管局的設置方式并不相同，但其職能范圍卻基本一致，是涵蓋了包括市容環境衛生、城市規劃、工商管理、公安交通等一系列不同領域工作在內的龐大體系。一方面，這些執法內容多是從政府原本的某些職能機關分劃而來，常常與原單位形成分割行政權力的狀況，職權劃分困難;另一方面，由于其職能涉及范圍較廣，不免與其他部門的部分職能相重合。例如城市環境污染，在地方政府將監督管理環境污染的職能授予城管局后，《大氣污染防治法》卻也同時做了保留，即是“城市人民政府還可以根據實際情況”而做出的部分權力轉移，意味著城管在進行此類活動時仍需與其他單位進行協調。這就形成城管執法部門與其他部門多方執法、重復執法或者是空白執法的現象［3］。

其次，機構設置存在缺陷。這種缺陷集中表現在兩個方面:一是缺乏具有協調力的省部級執法機關。按照國務院辦公廳的要求，“不得將集中行使行政處罰權的行政機關作為政府的一個部門的內設機構或者下設機構，也不得將某個部門的上級業務主管部門確定為集中行使行政處罰權的行政機關的上級主管部門。集中行使行政處罰權的行政機關應作為本級政府直接領導的一個獨立的行政執法部門，依法獨立履行規定的職權，并承擔相應的法律責任”①國務院《關于進一步推進相對集中行政處罰權工作的決定》(國發［2002］17號)。。目前大多數市、區均建立了獨立的城市管理局，隨著城管綜合執法范圍的不斷擴張，市級的城管局無法完全協調職權范圍內的所有內容，但國務院在短期內不會在中央設立獨立的城管局，造成機構上的缺漏。二是領導體制不順暢。我國多年以來形成一種自上而下的中央——省——市——縣(區)四級的行政機構體制，但城管執法機構卻成為一大例外，雖然要服從上級執法機構的安排，但區級政府卻掌握著經費和人事大權，對城管綜合執法部門有著更直接的影響，市級執法機構往往是處于指導監督的地位，無法整合執法隊伍的戰斗力。

(三)人員編制混亂，執法素質不高

按照一般的人事安排，城管理應屬于公務員的編制行列，但現實中城管隊伍編制混亂，身份不一，有公務員、事業單位人員，還存在大量協管員。隨著城市的發展，越來越多的業務納入城管部門的管轄范圍之內，城管執法效率也被日益重視，這就需要更多的城管人員來支撐相關工作及時有效的完成。但行政系統內部的配額是有限度的，納入公務員編制的人員畢竟仍是少數，且需要與其他政府部門相協調。為了解決人手不足的問題，實踐中城管綜合執法部門主要依靠事業編制的工作人員，同時大量引入不屬于行政系統的城管協管員。協管員不具備執法資格，僅僅是城管部門臨時聘用以協助管理城市管理綜合事務的人員。但城管協管員的招聘條件通常是不限學歷不限經驗，也就使得城管隊伍的身份背景和文化水平良莠不齊，尤其在其法制觀念淡薄的情況下，會直接引起暴力執法現象的產生，這既有損于國家執法隊伍的形象，也不利于維護公民的合法利益。

二、城管綜合執法困境形成的原因

(一)經濟因素

1.財政經費不足。政府對于城管綜合執法部門的財政投入遠遠不能滿足其工作需要，主要表現在三個方面:第一，技術及裝備方面的投入不足。從目前各市城管綜合執法隊伍的配備來看，裝備過于老舊，且對于新科技的引入也相當滯后，對于目前執法領域所出現的需要具備專業技術及裝備的任務無法完成法律賦予的任務。第二，對執法人員培訓投入不足。法律需要人去實施，而實施效果如何取決于實施者的素質及專業技能程度。城管綜合執法隊伍作為國家執法部隊，更需提高自身的專業素質和執法技能。依靠目前的財政體制，城管綜合執法的財務負擔主要是在區縣一級，其在承擔區縣眾多事物的財政支出后，無力負擔綜合執法的費用。城管執法隊員以罰款和亂收費來賺取福利待遇，其實早已偏離嚴格執法的軌跡，損壞城管執法的形象，降低執法效果。

2.執法對象經濟弱勢。城管綜合執法面對的多數為小商販或者底層工作人員，收入少，社會保障情況不佳，僅依靠小本生意賺取生活費用。當城管執法人員對其依法進行處罰時，一方面是遭到執法對象直接抵制，二是觸發大眾同情弱勢的心理，產生對執法隊伍的排斥。執法相對人的弱者身份，有時也被相對人拿來當作武器。他們在自身利益受到危害的時候，承受能力差，自控能力低，多以暴力的方式抵抗城管人員的執法，以此來宣泄自己的不滿。城管人員面對暴力抗法的相對人，卻必須執行法律規定的義務，便會產生社會不穩定的因素，甚至造成惡劣后果。

(二)體制因素

1.行政部門劃分混亂。如上文分析，行政設置不同于傳統四級行政體制，地方城管隊伍受制于區級政府以及上一級執法機構。實踐可見，這種“斷層”的部門設置不利于城管執法的公正性和穩定性。另一方面，城管執法部門的職權范圍是綜合囊括其他部門的處罰權，集中了其他部門末端管理環節，無疑給其增加了極重的負擔。

2.部門之間協調不足。第一，城管綜合執法部門與其他行政部門之間的配合不足。由于集中了其他部門的末端管理環節，而眾多法規、條例等對城管部門與其他行政部門之間的職權劃分有重疊，導致二者在管理社會的過程中出現互相推諉或者互相爭搶的現象，而出現問題時往往又只會將責任推給城管部門;此外，與行政許可部門溝通不足，城管綜合執法部門主要依據行政許可相關文書執行工作并且在執行過程中監督行政許可的合法性和合理性，但現實中由于二者缺乏直接溝通與配合，使得行政許可的執行與監督效率低下。第二，城管綜合執法部門與司法系統配合不足。根據我國法律對于執行的規定，大部分行政機關對行政相對人做出的具體行政行為需要申請法院執行，由此可見行政機關與司法機關配合的重要性。作為集中行政處罰權的部門，必然涉及眾多強制執行的情況，城管部門與司法機關的配合對于執法的落實與監督有著重要意義。

3.配套措施相對缺乏。我國法律法規雖然確立了城管綜合執法的制度，卻未制訂與其相適應的配套措施。以攤販管理制度為例，美國社會提供了一套較為完善的管理體系，為我國攤販管理制度的設計提供了一些可供借鑒的參考:從固定地址的小攤販，到走動的小攤販;從一般食品買賣的攤販，到周末市場，跳蚤市場，露天市場，都有不同的法律進行規范;而院子市場，又為人們預留或者開辟了法律控制與人私有制之間的一塊空地，成為了真正自由的場地［4］。但我國除了部分城市的特別規定，卻鮮有類似的分別管理制度，亦即只規定了要驅趕街道上的攤販，卻沒規定攤販該往哪兒去。

(三)觀念因素

1.城管綜合執法人員依法行政觀念薄弱。作為執法主體的城管人員在依法行政上明顯有兩方面的缺陷。首先由于編制混亂，城管執法隊伍首先在自身素養方面參差不齊，部分執法人員缺乏法治觀念，采取暴力手段或者逾越權限強制執法，損害了相對人的合法權益;另一方面，沒有貫徹執法為民的思想，不以相對人的利益為重。而我國權力本位思想根深蒂固，許多城管執法隊員沒有服務意識，在執法過程中過分追求懲治而忽視相對人的生存權等基本權利。

2.公民自我保護意識不足。我國有著長期的集體主義歷史，公民個人意識比較滯后。即使是進入法治國家建設時期，政府大力推廣普法教育，號召公民在權益保護上更加積極主動，在保護人權的同時也能夠加強對公權力機關的監督。但我國公民目前對于合法權益的自我保護仍相對處于被動的狀態，在自身權益受到不合法的侵犯時不懂得以何種方式進行自我保護。于是在城管執法人員以不合理或者不合法的執法行為時，相對人往往不會選擇以法律的手段來維護自身權益，而是選擇暴力抗法，夏俊峰事件便是最典型的案例①2009年5月16日，夏俊峰與妻子在擺攤時被沈陽市城管執法人員查處，后夏俊峰在接受處罰期間與申凱、黃旭東等人發生爭執，致申凱、黃旭東死亡，張偉重傷。。

(四)法律因素

1.法律依據不足。如前所述，在法律中只有《行政處罰法》第16條對集中行使行政處罰權有一個籠統的規定，這是城管綜合執法所能找到的最高規格的法律依據，在此之下則是各地方自行制定的地方法規，或者依據其他法律進行參考，無法形成系統有效的法律體系，而又因為地方立法產生了法律間的沖突與自相矛盾。這種混亂的現象一方面讓城管綜合執法隊伍面對繁亂的規定無所適從，另一方面又沒有及時有效的法律法規來應對日新月異的新問題的出現，立法滯后于實踐。

2.立法存在漏洞。一方面，城管執法所依據的為低位階法。我國法律法規中有關城管綜合執法的規定最高位階的法律為《行政處罰法》，其次是各地方法規或者條例，如《北京市人民政府關于進一步擴大城市管理綜合行政執法隊伍行政處罰權的通知》、《合肥市城市管理相對集中行政處罰權實施辦法》等。由于《行政處罰法》是總則性的規定，具體的執行與操作是依據各地方的法規和規章，這樣產生的缺點就是城管執法隊伍地位與職權范圍模糊不清，城管執法操作困難。同時，由于不具有普適性，低位階法律的穩定性和靈活性都顯得較為薄弱。政府往往能出臺相關文件作為“特別法”來執行，推翻之前的相關規定，使得法律的適用出現任意性，削弱法律的權威。另一方面，地方性法規之間及上位法的沖突不斷。僅依據《行政處罰法》第16條的單薄規定而衍生出來的地方性法規之間往往存在較大的不同，因而在實踐中由于地區間法規的沖突而產生的執法困難就屢見不鮮;另一方面，下位法根據本區具體情況所作出的相關規定也極易與上位法產生沖突而使下位法無效，如《道路交通安全法》規定，縣級以上各級人民政府交通、建設管理部門依據各自職責，負責有關的道路交通工作。而《浙江省城市管理相對集中行政處罰權條例》以及浙江省實施《中華人民共和國道路安全法》辦法卻將法律規定為公安機關行使的權力未經法律制定者的同意轉移給城管執行［5］。

3.缺乏責任機制。《行政處罰法》賦予了有關機關集中行使行政處罰的權力，各地方法規賦予城管綜合執法部門擔任此責，但當城管人員違法實施行政行為時的相應責任追究與相對人權利救濟機制卻并不完善。在追究執法人員的責任時最基礎的依據是《行政處罰法》、《行政復議法》及《國家賠償法》等，其次是各地方規定的法規規章，如《安徽省行政執法過錯責任追究暫行辦法》，但問題仍舊大量存在:一是規定籠統，不利于實際操作;二是范圍有限，無法全面追究。

4.欠缺執法監督。對于城管執法行為的監督，人大并沒有發揮其應有的作用。面對混亂的編制和法規現狀，以及城管部門頻頻出現問題后仍沒有法律出臺以約束和給予相對人救濟，足以說明人大對于城管的監督是欠缺的。之所以出現這種情況，除了人大監督的對象和內容存在著制度設計的缺陷、人大監督方式和程序欠缺以及人大監督機制很不健全等人大自身因素所造成的直接原因外，主要是思想上不重視，對于城管執法的目的和性質之看法依然是傳統的“市容環境，強制管理”［6］。

三、完善城管綜合執法法律規制的途徑

(一)完善立法，有效保證執法依據

1.盡快制定一部全國性的城管執法規范。一方面，城管綜合執法存在的最大的問題就是缺少一部全國性法律的明確規定來作為其執法依據。地方性法規與規章在合法性和合理性方面可能存在內在矛盾，由此產生相對人與執法人員的對峙蔓延成為公眾與執法人員的對峙，使得城管綜合執法困難重重。因此，制定一部全國性的城管執法規范必不可少，其可以作為城管綜合執法的最高依據，加強城管執法設立并存在的法律依據。另一方面，一部全國性的城管執法規范可以形成全國城管執法體系，明確上下位法之間的關系，形成行之有效的法律體系，明確城管綜合執法的職權范圍和義務內容，整合當前立法領域混亂復雜的各類法律法規。

2.加強城管執法程序建設。通過法律實現社會公平正義的過程中，程序公正發揮著特殊的作用。通過告知、證據、說明、陳述、聽證等城管執法程序規范，來控制行政權力的行駛過程，乃是城管執法實踐已證明的一條正確路徑［6］。

首先，在《行政程序法》中增加程序性的規定，加強執法人員與相對人的溝通。從目前的實踐來看，城管執法人員對于相對執法的手段往往是單向且簡單的處罰，盡管法律有明確規定執法人員有告知、聽取申辯等義務，但實際操作中為圖效率卻鮮有落實。增加相應的程序規定，如擴大聽證事項的范圍、處罰時必須出具權利義務告知書、增加行政調查環節，以加強雙方的對話與溝通，增強程序性保障。其次，完善現有城管執法程序規定。在現有的法律法規的基礎之上，明確催告程序、中止執行、終結執行的具體情形，增加行政執行的和解程序，對代執行等程序進行進一步明確的規定。通過全面協調立法，增強城管執法的靈活性、普適性和穩定性。再次，有限擴大城管執法裁量空間，增加經驗執法。城管執法范圍往往是日常生活中與公民密切相關的事情，依生活經驗處理比單純依據法律直接執行要更具效率。在城管執法隊伍中不乏經驗豐富的隊員，相對于初出茅廬的城管人員，具有更圓滑的處理方式，巧妙的將法律問題在人情氛圍妥善的解決。這不僅能夠提高執法效率，而且能夠緩和執法人員與相對人的關系，有利于樹立良好的執法形象。

3.完善城管執法救濟體系。在《國家賠償法》、《公務員法》等法律法規中，明確規定執法人員違法執法而對他人合法權益造成侵害的情況下應當承當的法律責任和相應的賠償制度。對于不符合法定程序而做出執法行為，行政相對人可以提出異議;對于違反法律法規而做出的執法行為，行政相對人可以進行申訴或者提起訴訟。要擴大國家賠償的范圍，嚴格追究違法者的行政責任，并且可以申請城管部門進行賠償，從而起到震懾作用;在政務工作中可以加入定期群眾問政，使城管部門直面現實問題并督促其糾正。

(二)健全執法，落實法律保障人權

1.樹立執法為民的服務觀念。行政權屬于服務權，而建設服務型政府也是近些年國家提倡的政府建設目標。行政主體及其公職人員對自己所具有的行政權，必須確立這種服務觀念，必須將其運用于服務這一目的。行政權也只有被運用于服務，才能被認為合法和正當。這就要求我們的立法和執法，應當體現服務權觀念，應當與這種觀念保持一致［7］。順應行政立法的人文精神，在執法過程中注意人文關懷，綜合衡量執法的利與弊，避免對相對人侵害的擴大;轉變執法方式，開拓微信、微博等交流平臺，因地制宜的做出不同的執法手段，以達到執法和保民的雙重效應。

2.規范城管執法的體制建設。首先，明確城管部門的設置和法律地位。依據立法的規定，綜合考慮城管部門的特點，結合全國執法實踐情況，在行政系統內部確立城管部門的合理地位;明確并統一城管的職權范圍，明確其法律地位;保障城管綜合執法的經費來源，將其與區政府的財政分開，防止財政不足或者財政混亂的現象發生。其次，理順不同級別的城管部門管理體制。從中央到地方，按照傳統四級行政體制建立城管執法部門的行政管理機制，加強中央對地方的領導和監督。對城管部門具體工作的執行和推進主要由地方政府負責，中央對地方實施原則上的監督，接收來自下級的工作匯報，以更及時有效的對相關政策作出調整。最后，建設行政部門配合機制。形成城管部門與其他部門的行政協作、行政協助、部門協調的行政配合聯動機制。加強不同行政部門之間的聯合執法與聯合辦公體制，使之形成合理有效的橫向聯合;增強執法過程中的相互配合，以有效克服執法過程中的難題所在;在遇見職權交叉或者法律沖突時，協調解決，共同實現行政目標。

3.規范城管執法的隊伍建設。首先，提高執法隊伍選拔標準。根據實際所需合理確定公務員招收比例，明確內部各部門之間的職權，合理控制事業單位作為城管執法隊員的人數，削減協管員招收人數，并且提高協管員的招收標準，明確其地位及責任追究模式參照在編人員，保證協管員的素質［8］79。其次，加強城管執法人員的培訓。從法律基礎到法治理念，以定期培養模式，組織文明執法培訓，逐步提升城管執法人員的法律修養和個人素質，增強依法解決問題的能力，規范執法行為，模擬執法情形以分析應對方式;加大城管文明執法的宣傳，重新確立城管執法隊伍的形象。最后，提高科技化執法水平。引入高科技技術如錄音筆、電子影音技術等，增強在執法過程中應對各式新情況新問題的能力，解決執法過程中取證難的問題，同時也對自身執法行為起到監督作用，在提升執法效率與公正性的基礎上，建立聯動機制，增強執法隊伍的靈活性。

(三)雙向守法，提高自身法律意識

1.城管綜合執法人員堅持依法執法。法律是否能夠被有效執行是衡量一個國家法治情況的重要標志。城管綜合執法人員作為執行者，必須遵循法律的原則與規則，結合具體情況，作出合理合法的行政行為，否則法便得不到適當的執行。依法執法要求城管人員在執法的過程中首先要依據法律的具體規定，這是基礎;其次是根據法律原則，將執法行為更加合理化。行政法的基本原則要求在行政執法過程中要注意追求公正以及堅持比例性原則。公正的追求不僅要求執法人員依法辦事，不偏私，平等對待相對人，不歧視;也要求合理考慮相關因素，不專斷［8］80。執法人員在執法過程中對于公正的追求可以有效制約不合法行政行為的出現，也有利于督促行政機關作出具體行政行為時謹慎行事。比例原則要求行政權力的行使除了有法律依據這一前提外，行政主體還必須選擇對人民侵害最小的方式進行。在比例原則的指導下，城管人員在依法執法的過程中必須在不同的執法手段中進行衡量，選擇侵害性最小的方式來進行，從而保障相對人的權利。

2.行政相對人提高法律意識與維權意識。一方面，行政相對人作為與城管綜合執法人員的執法對象，需要提升自身的法律修養，了解基礎法律知識與居住地的地方性法規規章，按照法律的規定行使權利履行義務，不做與法律相違背的事情。在面對城管執法人員依法執法時，拒絕暴力抗法，以和平方式對待執法人員的懲戒;另一方面，在自己的合法權益受到城管執法人員非法侵害時，要有正確的維權意識，擅于尋找維權的合法途徑，也不是以直接的暴力行為抗拒對方的執法行為，優先考慮自身的人身安全，再向其他部門尋求幫助與救濟。

［1］崔卓蘭.行政處罰法學［M］.吉林:吉林大學出版社，1998:67.

［2］楊小軍.城管執法機構性質與城管執法體制［J］.行政管理改革，2010，(4).

［3］蘇玉琪.論我國城管執法的法律規制［D］.長沙:湖南大學，2011.

［4］王敬波.城市管理與行政執法［M］.北京:研究出版社，2011:10－13.

［5］蔣磊.建設服務型政府背景下的城管行政執法改革［D］.長春:吉林大學，2007.

［6］葉必豐.行政法的人文精神［M］.北京:北京大學出版社，2005:140.

［7］魏婧，周明杰，吳楠.公務員，誰錄不滿?公安、城管是補錄“大戶”［EB/OL］.人民網，(2014－05－13).http:// edu.people.com.cn/n/2014/0513/c1053－25012413.html.

［8］姜明安.行政法與行政訴訟法［M］.北京:北京大學出版社，1999:79－80.

［責任編輯:鄭 男］

張雨琦(1991－)，女，安徽淮南人，2014級訴訟法專業碩士研究生。

D912.112

A

1008－7966(2016)04－0015－04

2016－05－12